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陶东杰、赵奎：分而治之：税收组织结构与企业关联交易避税

文摘   2024-12-05 21:37   北京  


文章标题：

分而治之：税收组织结构与企业关联交易避税

作者及单位：

陶东杰，湖北经济学院财政与公共管理学院；赵奎，华中科技大学管理学院

本文引用格式：

陶东杰、赵奎，2024：《分而治之：税收组织结构与企业关联交易避税》，《经济研究》第10期。



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选题背景和意义


税收征管的核心问题之一是治理避税，这也是国内外学界普遍关注的重要议题。税务部门是税收征管的主要机构，在防止避税上发挥着关键作用。作为一个多层级组织，税务部门在执行其职能时面临信息摩擦、激励不足、协调困难等问题。通过组织结构优化来提升税务部门的绩效，成为中国历次税务机构改革的重点。一般意义上来讲，多层级组织结构的优化面临着两个核心问题：一是组织管理幅度与层级数量的设置问题，即应该设置多少个层级，每个层级管理的下层组织单元应该为多大规模；二是组织内部纵向层级间的职责与权力配置问题。遗憾的是，针对税收组织结构优化的已有研究主要关注于后者，针对税收组织结构的决定因素——管理幅度的研究十分少见。
对于中国“属地管辖”的税收组织体系而言，跨辖区税务稽查是一项特别倚重纵向监督与横向协调的任务。当管理幅度过大时，上级税务机关难以充分发挥其领导与协调作用，表现为下级税务机关积极性不足、协作不力。《孙子兵法》写道：“治众如治寡，分数是也。”“分数”即“分而治之”的组织管理思想，为解决上述问题提供了思路，即增设中间层级，将下级组织分而治之，减小管理幅度，提升跨辖区避税治理能力。本文尝试从组织管理幅度的角度探讨税收组织结构优化对于治理避税的有效性。
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主要内容和结论


本文以2017年和2019年两批6个国家税务总局特派办设立为准自然实验，基于2015—2021年A股非金融类上市公司与其母子公司形成的“公司对”层面的关联交易大样本数据，运用双重差分法研究了税收组织结构优化对企业集团关联交易避税的治理效应。研究发现，特派办设立通过优化管理幅度提升了跨区域税务稽查组织效率，有效抑制了企业集团关联交易避税。进一步地，对于民营、占关联公司的股权比例较高等避税动机较强的上市公司，上述效应更加明显。机制分析发现，特派办设立有效抑制了企业集团利用高新技术企业税收优惠、小微企业税收优惠、亏损企业税收结转政策形成的母子公司双方有效税率差异所进行的关联交易避税。拓展分析表明，特派办设立显著提升了地方税收能力。
本文的边际贡献主要为以下三点：首先，为组织结构如何影响组织绩效提供了来自税收部门的证据。已有文献研究了中国税务、财政、审计、司法、环保等多个行政部门垂直管理体制变革，但这些组织结构改革的本质是“权力结构”的扁平化调整，鲜有涉及组织管理幅度与层级的实质性变化。本文则表明，面对上级监督与下级横向协调难度较高的跨辖区税务稽查任务，增加特别科层减小管理幅度的举措有助于提升组织绩效。其次，丰富了企业关联交易避税治理效率决定因素的研究，且在数据上弥补了已有研究的不足。大量文献讨论了诸如严格税收执法、使用数字化技术、变革业务组织体制、促进税务机关合作等手段对企业关联交易避税的治理效应，但缺少基于税收组织结构视角的考察。本文则证明，税收组织结构在企业关联交易避税治理中起到了至关重要的作用。同时，已有文献大多使用企业层面汇总的关联交易总额作为研究对象，较少基于“是否跨辖区”进一步区分关联交易，掩盖了企业关联交易治理效应的空间边界。本文则使用更加精细的关联交易“公司对”数据，弥补了上述不足。最后，科学评估了国税总局特派办设立的企业避税治理效应，这不仅有助于理解税收组织结构对于税收征管的积极意义，并且为中国进一步提升税收征管效率提供了来自税收组织结构变革层面的参考。
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政策启示和建议


第一，重视多层级公共部门实体层面的组织结构改革。首先，在多层级的公共部门组织架构之下，对于跨辖区的公共事务、具有强外部性的事务，应该通过向上集中事权来应对。在组织权力结构改革过程中，需要特别重视实体组织结构是否与之匹配，避免组织结构对落实事权责任产生制度性阻碍。其次，根据组织目标和组织任务特征进行综合考虑，设置最优的实体组织结构。特别是在纵向组织结构变革过程中，不能忽视随之而来的横向组织管理幅度过大的问题。多层级公共部门在管理幅度过大的情况下，可借鉴特派办“分而治之”的组织结构优化思路，适当增加特别组织层级，减小管理幅度，进而提升组织效率。
第二，不断优化特派办组织结构，完善运行机制，增强特派办的税收治理能力。特派办是实现税收管理服务集约化、高效化的重要创新举措，但组织结构变革并非一锤定音，更需要具备灵活性。一方面，可以根据特派办实际组织绩效对特派办的数量进行适当调整，使管理幅度与其治理能力相匹配。另一方面，对于每个特派办管辖的省份个数和组合，可以建立动态调整机制，持续增强跨区域税收征管能力，不断压缩企业跨区域关联交易避税的空间。此外，要持续完善特派办的运行机制，不断夯实特派办履职能力，充分发挥其纵向监督与横向协调的职能优势。
第三，完善境内关联交易避税防范与监管制度体系，提升企业集团关联交易避税治理效能。首先，厘清中国税务稽查与反避税部门职能边界，为打击企业关联交易避税提供组织保障。其次，出台专项管理办法，将企业集团视作整体，监管企业集团内部企业间的转让定价、资本弱化等关联交易逃避税行为。再次，加强监管企业集团利用各种税收优惠政策、企业亏损税收结转政策进行的关联交易避税，及时预警企业集团逃避税风险。各级政府应积极落实2024年8月国务院颁布的《公平竞争审查条例》及其实施细则，彻底清查地方招商引资中违规出台的财政奖补、税收返还所形成的“税收洼地”，斩断企业集团利用“税收洼地”进行关联交易避税的路径，打造公平的税收营商环境。

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