田彬彬等:税收任务、征管裁量权与税收优惠落地

文摘   2024-12-23 17:56   北京  


文章标题:

税收任务、征管裁量权与税收优惠落地

作者及单位:

田彬彬,中南财经政法大学财政税务学院、税收治理研究中心;张欢,中南财经政法大学财政税务学院;林超,中国人民大学财政金融学院;李文健,浙江大学经济学院

本文引用格式:

田彬彬、张欢、林超、李文健,2024:《税收任务、征管裁量权与税收优惠落地》,《经济研究》第8期。



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选题背景和意义


良好的政策执行和落地效果是决定政策有效性的关键,这对于税收优惠政策来说尤其重要。但在现实中,存在优惠政策落地程度较低现象。研究发现,在诸如固定资产加速折旧、研发费用加计扣除等优惠政策中,存在大量应享未享的现象。事实上,2021年国家审计署曾专门开展对于减税降费政策落实情况的跟踪审计,发现在涉及的7个省份中,有5452户符合条件的企业未能享受相关优惠政策。
既有文献从交易成本、信息摩擦等维度对税收优惠落地程度较低的原因进行了解释,但主要聚焦在企业自身层面,缺乏以税收征管部门为视角展开的思考。事实上,在很多国家,税收优惠政策存在较为严格的事前核对与审批环节,税务机关作为直接管理部门,对涉及税收优惠的诸多事项存在广泛的裁量权。显然,准确理解税收征管部门的角色是促进税收优惠落地的重要前提。区别于已有文献,本文聚焦于税收征管部门,以中国的征管模式为切入点,讨论税收征管部门的行为激励对于税收优惠落地的影响,一方面拓展了已有关于税收优惠落地的理论,另一方面为税收优惠政策的制定和征管体制改革提供了启示。
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主要内容和结论


本文构建了理论分析框架探讨税务部门完成税收任务的压力对企业响应税收优惠的影响。在理论分析的基础上,基于2008—2015年全国层面的宏微观数据,并以小微企业所得税税收优惠作为主要的优惠政策背景,从实证层面考察了税收任务对于税收优惠落地的影响,并对征管裁量权这一核心的影响机制进行了详细讨论。研究结果显示:一方面,税收任务的存在显著影响了税收优惠的落地,尤其是当税收任务衍生了较强的征管压力时,税收优惠落地的程度将显著下降;另一方面,征管裁量权是构成上述关系的主要制度基础,征管裁量权的降低显著弱化了税收任务对于优惠落地的抑制作用,相比于审批制模式,实行优惠管理的事后备案制后,税收任务对于优惠落地的负面影响将大幅下降。
本文研究的贡献体现在以下方面:首先,对税收任务研究文献进行了有益拓展和深化。已有文献主要以总量税负来衡量税收任务的影响,缺乏对于更具体层面税负变化来源的探究。本文研究以征管裁量权的范围为制度基础,以税收优惠政策的落地为观测对象,既丰富了对于税收征管部门具体行为的把握,更为理解任务式征管模式下企业税负的变化提供了更微观和具体的视角。其次,形成了对有关优惠政策落地研究的有益补充。已有研究主要集中于收益成本和信息摩擦的逻辑,并以企业对于税收优惠的申领动机作为分析优惠政策落地的核心出发点。本文研究从税收征管部门面临的税收任务这一绩效考核指标出发,考察了征管视角下的优惠落地现象,并基于对自由裁量权的限制提出了有价值的政策建议。最后,本文研究还增进了有关多目标下政策执行力度的理解。事实上,多目标治理被认为是中国基层治理中的一个重要特征,本文从税收维度展示了不同层级政府间目标冲突的特征事实,进一步提供了从目标冲突走向目标协调的政策主张,为理解央地关系提供了新的视角。
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政策启示和建议


首先,明确“以收定支”的基本原则,审慎确定税收收入预期目标。从根本上说,税收任务对优惠落地的抑制效应来源于任务目标完成的压力,在“以支定收”的模式下,税收收入预期过高会形成对税收优惠落地的挤压。因此,改革的一个重要方面是明确“以收定支”的基本原则,收入预算要充分考虑减税降费政策和整体经济环境,审慎确定收入预期目标,避免因收入预期目标过高而影响税收优惠政策的落实。“以收定支”要求根据财政收入严格控制支出增幅,避免超越财力安排支出,建立政府预算收入综合评估体系。 
其次,合理调整压缩税收征管的自由裁量空间,拓展扩围税收行政处罚裁量基准。相对来说,税收任务是地方政府更关注的目标,而税收优惠落地是中央政府更关注的目标,二者之间可能存在一定的冲突,地方在多目标执行中会侧重于前者。因此,一定程度上限制自由裁量权的备案制改革能够弱化税收任务对税收优惠落地的负面影响。因而,有必要考虑合理压缩自由裁量空间,进而实现央地政策目标的协调一致。备案制改革作为简政放权的具体措施,不失为压缩自由裁量空间的一种方式。另一种可行的方式是税收行政处罚裁量基准的扩围。从压缩自由裁量权的现实政策看,《关于进一步深化税收征管改革的意见》(中办发[2021]12号)提出,“推进区域间税务执法标准统一”“加强税务执法区域协同”等指导意见。在现有政策的基础上,建议进行两点拓展:一方面扩大裁量基准涵盖的地域范围;另一方面拓宽裁量基准涉及的税收事项范围,持续推动基层税收执法工作真正有法可依。
最后,进一步优化税收优惠管理方式,实现税收优惠直达快享。虽然本文政策背景中的小微企业所得税优惠实现了事后备案制管理,但仍有不少事项采用的是事前审核批准的管理方式。为了真正实现税收优惠的直达快享,不仅需要简流程、减材料,更关键的是管理方式的制度性转变。应当结合税收征管技术条件的变化,逐步简化或取消其余税收优惠项目的事前审核批准环节。

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