祁毓等:绿色转型发展中的财政激励与协同治理——来自“山水工程”试点的证据

文摘   2024-12-02 20:10   北京  


文章标题:

绿色转型发展中的财政激励与协同治理——来自“山水工程”试点的证据

作者及单位:

祁毓,中南财经政法大学财政税务学院;杨春飞,武汉大学经济与管理学院;陈诗一,复旦大学经济学院

本文引用格式:

祁毓、杨春飞、陈诗一,2024:《绿色转型发展中的财政激励与协同治理——来自“山水工程”试点的证据》,《经济研究》第10期。



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选题背景和意义


中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化。党的二十届三中全会提出,“必须完善生态文明制度体系,协同推进降碳、减污、扩绿、增长,积极应对气候变化,加快完善落实绿水青山就是金山银山理念的体制机制”,并进一步要求,“落实生态保护红线管理制度,健全山水林田湖草沙一体化保护和系统治理机制,建设多元化生态保护修复投入机制”。绿色转型发展既要考虑生态系统的整体性改善,又要考虑以高水平保护支撑高质量发展。如何激励地方政府持续推进生态环境治理,如何实现多要素关联、多环节协同和多地区(部门)合作,如何推动生态产品价值的实现,是生态环境治理和绿色转型发展的重点与难点。
理论上,财政职能是政府治理中最综合的职能,可以覆盖到生态环境系统治理所依托的各项政府职能,牵动事关生态环境系统治理的诸多政府职能部门活动。不仅如此,财政活动通过资金分配和政府(部门)关系调整,激励不同层级政府、不同部门以及政府与企业之间形成协同合作,以此带动多种生态环境要素的耦合治理。因此,财政治理的激励功能和协调作用契合了生态环境治理过程中解决激励问题和推动合作治理的需要,是构建现代生态环境治理体系的基础和重要支柱。本文以“山水林田湖草沙一体化保护与修复工程”(简称“山水工程”)为例,识别绿色转型过程中财政治理的激励和协调作用,为解决全球共同面临的生态环境问题提供更多中国智慧、中国方案和中国力量。
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主要内容和结论


本文以“山水工程”为例,阐释央地合约框架下,财政治理如何通过“事权与支出责任匹配”和“项目制”方式解决地方政府生态环境治理激励不足和协调不畅的问题。本文基于中国环境监测站公布的生态环境状况指标构建得到一套丰富且独特的数据集,采用双重差分方法识别“山水工程”所蕴含的以财政为基础的系统性治理模式在推动绿色转型发展中的关键作用。
实证研究发现,“山水工程”在短期内使得生态环境状况呈现整体性改善趋势,体现出较好的激励和协同效果。具体来说,实验县生态环境状态相对对照县平均提高0.064个等级,大约可使生态环境状况指数提高1.320个单位,相较近20年的生态环境状况年均改善情况提升约90.75%,生态环境状况等级变好的平均概率提升约70.404%,其中生态环境状况等级为“良”和“优”的可能性分别提高了1.8%和9.7%,一系列稳健性检验后上述实证结果保持稳健。异质性分析揭示了合作模式、财政能力和环境本底基础对政策效果影响的差异:良好的地区间、政府层级间合作有助于更好地实现生态环境治理,且在财政能力更强、环境本底状况更好的地区展现出更明显的改善趋势。但生态环境治理并不随着投资规模的增长而展现更好的生态环境改善效果,这可能与委托—代理关系中的信息不对称和项目制存在的资源配置扭曲有关。进一步检验发现,上述治理成效得益于“山水工程”对地方政府形成了积极的政治激励、绿色协同激励和经济激励。具体而言,“山水工程”的实施强化了地方政府对生态环境治理的重视程度,不仅没有加剧财政压力,而且提升了土地出让收入水平,且“山水工程”在一定程度上实现了扩绿、降碳、减污、增长效应的协同推进,以及高水平保护与高质量发展的耦合协调。基于简单的成本收益分析,在投资仅考虑修复期投资,收益仅考虑县级政府的土地出让收入和农村居民收入的设定下,“山水工程”可在实施后的7.5年实现收益对成本的覆盖。
本文的理论贡献在于:一是从理论上揭示了财政在推动生态环境治理和绿色转型发展过程中的独特作用及其机理。二是对财政分权、环境合作治理、项目制、生态补偿等领域的研究进行了补充和拓展。三是有助于从理论上深化对中国特色社会主义生态文明理论的阐释。
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政策启示和建议


第一,适当提高中央政府在生态环境治理和绿色转型中的事权和支出责任。考虑到生态环境治理的外部性、长期性和系统性特征,按照事权与支出责任匹配的原则,在外溢性较强的生态环境事务中,中央政府不仅可以通过直接增加财政投入或转移支付的方式承担更多的中央事权、中央与地方共同事权,而且还可以进一步通过赋权赋能方式加快推动地方政府、各部门以及其他治理主体之间的协调与合作。
第二,高水平保护支撑高质量发展既需要中央与地方政府之间形成激励相容的合约结构,同时还需要重视通过基础性和公共性的生态保护和生态修复提升生态产品的“含绿量”,形成“点绿成金”的生态产品价值实现机制。在绿色转型过程中,中央政府与地方政府之间需要考虑构建稳定且可预期的激励约束机制,激励地方政府从更长周期来推动高质量发展与高水平保护的融合。更重要的是,要注重通过加快基础性生态系统的保护和修复,提高整个环境生态系统和社会生态系统提供生态产品的能力,并通过有效的公共机制(明晰产权等)和市场化机制(完善要素市场等)推动更多的生态财富转换为经济财富。
第三,正确处理好政府与市场的关系,推动有为政府与有效市场的结合和衔接。在早期,生态环境整体性治理和修复要发挥政府(财政)的主导和牵引作用。在中后期,要将政府(财政)治理的重点调整到激励、引导、示范和合作上来,从“一线”退居“二线”,从“前台”走向“幕后”。更多支持市场力量(机制)和社会力量(机制)的参与,引入EOD、POD和ROD等模式,积极推动产业生态化与生态产业化融合发展,把多种政策机制有机组合起来,并考虑灵活搭配与适用性,以实现最优的政策效果,在最大范围实现生态红利的共建共治共享。

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