地方发展型政府 | 你身边的政治学Siri

新制度主义将西方经济增长解释为一系列司法制度，产权保护制度和包容性的政治制度。自改革开放以来，我国经济增长取得显著成效。而学者发现新制度主义难以在解释中国经济增长上具有同等效力。中国经济增长故事的“非常规”又该如何理解？

长期的讨论中，地方政府成为解释这一经济增长奇迹的重要视角。这一时期地方政府被概括为“地方发展型政府”，指以推动经济发展为主要目标, 以长期担当经济发展的主体力量为主要方式, 以经济增长作为政治合法性主要来源的政府模式。

而地方发展型政府理论，是由研究日本、韩国、台湾等东亚新兴经济体的发展型国家理论发展而来。约翰逊《通产省与日本奇迹》，罗伯特·韦德《驾驭市场———经济理论和东亚工业化中政府的作用》等一系列的研究与讨论下，“发展型国家”成为解释东亚奇迹的重要理论范式，它强调经济发展的优先性、产业政策的策略性、官僚的有效性、公私合作的紧密性以及政治合法性基础的独特性。

相应地，发展型政府便是指地方政府以地方发展为政策导向，识别本地区的比较优势产业，并提供相应的辅助性政策支持和战略性的基础设施。地方政府本身并不直接参与生产，也并不以直接运作地方国有和集体企业为发展地方经济的主要手段。而是以一种潜在的方式支持：允许非公有部门的企业保持自己的产权独立，政府采用辅助性的政策工具支持非公有制企业发展，包括将相关政策资源投入经济建设领域，强有力支持本地产业，以公共领域的优势地位在经济社会发展中取得显著成效。

改革开放以来，“下管一级”和“财政包干”成为央地关系调整的重要起点。相对自主的人事权力和自负盈亏的财政体制为地方政府创造了一个强力的逐利动机和行动环境。地方政府成为具有特殊利益结构和效用偏好的行为主体。在硬预算约束下，地方政府更加需要合理地管理地方财政，包括预算内的财政，更包括预算外的收益能力（此时财政承包制便成为中央对地方自主收益的可信承诺）。

此时对于地方政府而言，企业所得税、流转税和工商税成为其主要收益来源。在自负盈亏的体制下，强有力的逐利动机驱使下，促进当地工商业发展毋庸置疑地成为施政重点。表现在辖区工业化，乡镇企业的迅速发展，形成政策上的“地方合作主义”，“经济主义”。

此时，在制度环境高度不确定和私营经济尚未充分发育的情况下，地方政府能够凭借其较强的抗风险能力和行政组织和资源，率先在农村开办和经营企业，或者通过间接方式支持企业发展。地方政府制定地方发展计划，辨识战略性产业和企业，并制定支持性政策; 同时政府对于企业经营收益的支配权，也远远超出了单纯的税收提取。整个地方的政企关系如同一个巨型的集团公司，地方政府扮演董事会的角色，而 “真正” 的企业家则更像是负责企业具体经营的企业经理人 (Oi，1992)。地方政府统合主义理论，就是用于描述和解释 20 世纪 80 年代中国农村的基层政权所具有的公司化的、发展导向的行为特点。

“在过去几十年中，中国政府的国家能力已受到极大的削弱”,王绍光、胡鞍钢在《中国国家能力报告》指出：受限于对地方政府的汲取能力，中央政府各项职能与干预能力陷入困境。

1994 年开始实施的分税制改变了这一局面，此次改革将税种划分为三类，规定相应的上缴比例以及进一步明确地方的权力。总的来说是：财权上收，事权下放。中央政府的财政能力和宏观经济调控能力极大增强，中央政府开始在遏制通货膨胀、提供全国性基础设施、通过财政转移支付缓解地区发展不平衡等领域中发挥显著作用。

在地方上，增值税对地方财政收益的贡献降低，此前轰轰烈烈的乡镇企业式微。地方政府的发展型取向呈现出新的关注点和操作方式。分税制的实施，与银行业监管的加强、城市住房体制的改革、土地批租制度的逐步推广等制度性变化相伴生，从而导致 20 世纪 90 年代中期以来以土地、房地产开发为主要动力的城市建设热潮和 “土地财政” 现象的出现。地方政府从“经营企业”走向“经营城市”，表现在城市发展战略制定和空间规划中。

分税制改革后部分财税权力的上收，大大削弱了地方政府的 “联邦”性质。同时，继续下放经济权力，设置了明确的、与晋升挂钩的人事考核指标，地方政府竞争演变为一种中央驱动下的竞争活动。虽然中国政府越来越重视对社会公共服务需求的回应，但是政府政绩考核标准中，对公共服务类指标的考核模糊，经济发展指标仍是主要考核内容。中央通过政治上的权力集中与经济上的继续分权，驱使地方官员为政治晋升开展“标尺竞赛”，“锦标赛”。这一模式不仅是中国干部管理制度的重要组成部分，也被发现与地方经济绩效之间具有显著的关联性。

“土地是不能移动的，资本则容易迁移，土地所有人必然是他地产所在地的某国公民…… ( 资本所有者) 则能够放弃让他遭受令人苦恼的调查，对他课征重的赋税的国家，他会把资本移往他能够更加容易地进行营业，或享受自己的财富的其他国家” 

——亚当.斯密《国富论》

斯密的推论可以解释地方间制度供给的竞争，也便是蒂伯特模型提出的：人们就会"用脚投票"，流动到并居住于这样的社区，该地区提供他们最喜欢的公共服务与税收组合。

该背景下，中国地方政府灵活的土地政策是最主要的政策杠杆之一。此模式下政府以强回应性的制度供给提升竞争力，吸引并维持属地市场主体的蓬勃发展，以另一种方式实现经济发展。

但是，带来经济迅速增长的繁荣背后存在隐忧。其中一个便是公共服务的供给屈从或奉迎政府意旨造成市场经济的畸形如“裙带市场关系”,破坏公平竞争，挤占了市场微观主体的发育空间。此外，长期充当经济建设和投资主体的角色，削弱政府本身能力和运作效率，相应社会建设职能的缺失，亟待新公共服务精神的回归。同时，为寻求短期政绩，大量的投资建设造成地方债台高筑，生态治理、技术孵化深水区的选择性执行。

另一面，政策本身是否是好的政策？要素和人员应当具有完全的流动性、信息是充分信息、政府是“仁慈政府”等严格的条件约束在发展型政府的实践中也难以保证。现实中，政府本身由于信息不对称的错误政策、执行过程中自身利益的牟取甚至成了最大的恶。

由此，学者提出树立新发展观：适时实现角色转型，政府逐渐从计划性干预转为宏观性把控，从主导与管制转为服务与监督，发挥平台作用。也有学者指出，学科研究不要停留在创造新概念，如何在纵向上发展概念是更加重要的。服务型政府并不是发展型政府的对立式超越，关键是切实观念的转变。不是以服务型政府话语行发展型政府之事，单纯用于规避上级或舆论批判，走向“隐藏的发展型政府”。发展的政府是服务型政府底层支撑，具有公共服务性的政府对于共识的高凝聚更有利于实现发展。对于实务工作者提出了“服务于发展”（行为既能够回应上级的要求，又能平衡经济发展与公共服务的张力）的内在要求。

地方政府是考查中国经济发展的关键主体。随着社会经济和政治实践的发展，政府的定位也随之变迁。发展型政府的角色在我国社会主义市场经济探索和建设时期的意义是不可否认的。但在市场主体多元化，资本要素高流动化的今天，政府经济职能和社会职能的如何平衡，特别是政府和市场的关系该有怎样的演变？随着“职能有限的政府”、“市场增进论”三定位等提出，政府的要旨与回应性亟待进一步考量与重新发现。

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