导语
从包干制到分税制改革，再到农业税取消……每一次财税体制改革都牵动着乡村社会的命运。
如何理解税费改革后资源下乡以及项目在乡村运作的“盛况”？从汲取型向服务型转变过程中，反而形成了“悬浮型政权”？
背景：后农业税时代与资源下乡
传统农村的国家和社会关系建立在农业税征收这一重要载体上。“2006年1月1日起国家不再针对农业单独征税”一改革，通过取消税费和加强政府间转移支付来实现基层政府财政的公共管理和公共服务职能，力图将国家—农村社会的“汲取型”关系转变为一种“服务型”关系。
农业税这一载体的消失，代表着农村社会与国家间关系的新调整。此时，资源下乡便成了农村社会与国家关系的新基础。农村的基本公共服务体系以项目制的形式为农民提供：生产生活基础设施包括通村公路、基本水电讯等设施，为农民建立包含农村合作医疗、基本养农保险、九年义务教育等保障，在村级建立党群服务中心等服务三个方面。
科层运作：检查与监督下乡
在资源下乡的同时，相应资源应用的规范程序、施行标准等检查和监督也跟随着下乡。相比过去村级干部完成任务即可、国家不会干涉操作性层面，基层的运作发生了极大的转变。上级及中央政府通过加强预算和预算外管理、转移支付制度和对资金的监管来控制地方政府的行为。每一个项目，国家进行一次检查，乡村就得至少迎接检查三到四次。迎接检查就成为基层治理中的重要工作。每一次迎检以后，上级都会针对检查情况提出整改意见，甚至通报，上级整改意见不容质疑，必须“举一反三、立行立改”。如果复查发现整改不到位，就会追究责任。实际上，很多整改意见是没有办法落实的。
而且，由于在这一过程中的涉农资源转移部门至少有几十个，涉及项目更是数百项，上面的政策可以说是千条线。而基层只有一根针，带来了基层在繁琐的程序和标准里运转的困境，应付上面的检查成为了基层工作的常态。
项目制：资源分配扭曲与基层负担强化
同时，执行能力的判断也带来了政府行动模式选择的变化：在项目制之下，地方政府不仅在项目申请上存在竞争，在项目执行能力上也存在竞争。在小农户缺乏组织的情况下，项目的实施缺乏对接主体，有人力和物力优势的龙头企业因此成为地方政府的主要依托。农民对于项目的贡献程度直接被等同项目运行中的参与度或者影响力，产生了民主赤字的社会风险。
另一方面，国家向乡村转移资源经过很多层级和部门，这一过程带来了不同项目之间不匹配的问题，项目打架和重复建设均会带来资源折损和浪费。
而项目本身的适用性又带来资源下乡的另一个困境：过于规范化的项目在地方实施上缺乏灵活性；越具体的又越容易与地方实际不合甚至产生舆情事件。即便在过程中有调整，上级下放县级对上级的项目进行整合的权力，在实践中县级却倾向于打造政绩工程，违背了资源下乡的意旨，进一步加剧县域范围基础设施的失衡。这又加剧了各部委条条的检查强度，基层的工作进一步发生扭曲：重点在于按照上级不符合本地实际的标准和程序积极开展，特别是办事留痕。基层的指标越压越厚，执行的压力越来越大。绩效分为两部分——上级考评的绩效，上级找第三方考评农民视角下的绩效。
终局：“内卷的基层政权的悬浮”
总的来说就是国家向农村社会转移资源越多，越多的标准、规范、程序下乡，基层的重点越变成对上级的回应，变成脱离本地区的实践，远离农民的意愿与需要。村干部越来越成为被动的工具，对于真正能够因地制宜的政策也无能为力和缺乏积极性。村民对这一过程的感受直接来自于生产生活的经验，对于公共服务和治理能力的弱化等负面反馈容易产生基层社会的矛盾。
换言之，在下乡资源越来越多的背景下，资源转化为基层干部主动性丧失，没有转化为实际基层治理能力，也没有转化为国家对基层社会的动员，反而造成农民的客体化，服务需求绕着上级转，而非基层群众。这就是国家资源下乡下“内卷的基层政权的悬浮”问题。就全过程来看，税费改革更深层次的目标即转变基层政府职能、实现国家和农民的“服务型”关系并没有完成，却出现了一些意外的后果——以乡镇政府为中心的基层政府行为的“迷失”。
一起summary
“悬浮型政权”主要用来描述税费改革后，镇政府的公共管理和服务职能只能建立在国家转移性支付的基础上。在由汲取型政府向服务型政府转变的过程中，由于乡镇政府财政基础的变化产生了一种非预期结果。表现为乡镇财政的空壳化，乡镇政府以四处借贷、向上“跑钱”为主，“不但没有转变为政府服务农村的行动主体，而且正在和农民脱离其旧有的联系，变成了表面上看上去无关紧要、可有可无的一级政府组织。”
其中税费改革前后是悬浮型政权概念出现的时间节点。造成这一现象的原因包括乡村两级公共服务能力的相对下降，乡镇政府汲取和渗透能力弱化，基层政权的科层化及其由此带来的基层干部“离农化”、“无政治”农民增加等。
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编辑 | 张若宜
审核 | 付晓慧
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