刘亭：进一步深化农村宅基地改革及其总体思路

2024年8月3日成稿

学习二十届三中全会《决定》，很受鼓舞。我想对事涉浙江经济社会发展全局的“进一步深化农村宅基地改革”一事，谈点不成熟的想法。

《决定》确立的改革目标，是到2035年，“全面建成高水平社会主义市场经济体制”。这其中，当然包括了“完善要素市场制度和规则，推动生产要素畅通流动、各类资源高效配置、市场潜力充分释放。”然后毫无疑问，摆在首位的又是“构建城乡统一的建设用地市场。”《决定》还专章阐述了“完善城乡融合发展体制机制”。其中要求“促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展。”

学习上述文件精神，我们可以得出有利于农村宅基地资格权和使用权合规流转、盘活农村宅基地资源的政策取向。但另外一段更为细化的表述，或许又会使人在理解上产生一定程度的歧义：“保障进城落户农民合法土地权益，依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索建立自愿有偿退出的办法。”

其实这段话，和总的取向并不矛盾，无非是强调所有要保障和维护的“这权那权”，不是不让承包地和宅基地流转，而是在流转中如何确保农民的相关货币化“权益”，能够得到顺利变现和等价获取。当然，前提条件是农民“自愿”。

我的理解，这句话中的有一个词汇，或许是未照顾到和过往权威表述的有机衔接，即所谓的“宅基地使用权”。按照既有农村改革文件的规范表达，类似于耕地的“所有权、承包权和经营权三权分置”，其实对于宅基地也是有一个“所有权、资格权和使用权”的“三权分置”的。按照这种两相对应的“三权分置”逻辑，《决定》文中的“宅基地使用权”如表述为“宅基地资格权”，才更确切些，也才是特指 “农民的权益”。否则弄得不好，会去把它理解为譬如“民宿经营者”的权益了。打个比方，农民在耕地上因拥有“承包权”出租给实际种地人（并不一定是承包户自己种）而获得“租金”，同样，农民亦在宅基地上因拥有“资格权”出租给实际居住人（经营者）而获得“租金”。

这种资格权如通过出租来让渡和交易，现实中目前是允许并存在的。作为过渡性的一种制度安排，也不是不可以。但毕竟缺乏法律效力的权威性和稳定性，从而会使宅基地及附着于其上的农居房之“活化”，遭遇工商资本和私人投资（譬如有意愿拥有或一段时间选择乡居的城里人之投资）的产权焦虑，从而错失运用市场化机制来振兴乡村（所谓振兴，关键性前提是要有“人和钱”的进入）的可行之路。

巧在三中全会之后的几日，我还实地去过某县的“国家级古村落”。山村依山傍水、郁郁葱葱；错落有致、底蕴深厚，但同时十室九空，日见衰微破败。问及当地的官员和人士，均称因宅基地流转只能限于本村，“不敢越雷池一步”，于是无人问津，根本形不成市场，只好“任他雨打风吹去”，一步步看着乡村凋敝下去，以至于彻底没落。

多年之前，我曾数十篇撰文，触及并探讨农村宅基地改革事宜。浙江省内也多有义乌、德清等地的改革试点，但时至今日，还是“只有盆景、不见森林”。为此，我建议在浙江搞了“千万工程”以后这么好的基础之上，现实又由于财政紧绷更无力再依赖政府高额投入，是时候在总结试点经验的同时，结合贯彻三中全会精神和共富示范区的建设，向中央要求成为全面推开农村宅基地改革的试点省，以为新一轮改革促乡村振兴、经济发展的一大抓手。

关于深化这项改革的总体思路，我有四层意思再展开如下：

第一，就是土地的所有权和使用权（或为宅基地的“资格权+使用权”）适当分离。宪法规定城市土地国家所有，那怎么会有张三、李四、王二麻子的私宅？其中核心的一条，就是把原来“铁板一块”的国有土地所有权，再析出使用权的“一层皮”来。所有权属于国家不变，但使用权可以在“有偿有期限”的前提下，由国家让渡给个人。这个“所有权和使用权适当分离”的动作，不是地方或城市的“自选动作”，而是国家法律经过修订和完善以后的“规定动作”，是有明文的法条和法规加以支撑和保障的。农村的土地集体所有，但依照相同之逻辑，也可以把使用权（农民对于宅基地的“资格权+使用权”）分离出来，进入市场交易和流转。

城市里的住房制度改革，建立在城市土地制度改革的基础之上。当年这样做的成效有四条：一是有力地刺激了经济增长，有效地应对了亚洲金融危机。二是启动和发展了一个房地产支柱产业。其直接形成的投资，大体占到了全部固定资产投资的四分之一强；三是城市政府用卖地的钱，大搞城市的规划、建设和管理，大搞城市的美化、绿化和亮化，一个个“旧貌换新颜”，也提升了自身在人口城市化进程中的综合承载力（至于后来的“土地财政”“过度开发”，是另外一个问题）；四是也是最重要的，“安得广厦千万间，大庇天下寒士俱欢颜”。市民们都体面地解决了居住问题，买了房的还都拥有了一大笔资产。不让动地，就没法建房；不让买卖，就没法变现，政府也没钱建设城市和改善民生。解开这个死扣，靠的就是法律认可的“两权分离”，这是一条最根本也是最重要的思路。

第二，就是城乡土地平权，或谓城乡建设用地平权。为什么城市里“公有化含金量”更高（如果有此区分的话）的国家所有土地，它的使用权可以最终落到个人头上，而农村里“公有化含金量”相对更低的集体所有土地，反而就不能落到个人头上？这个道理讲不通嘛！在中国政府的管辖和治理范围内，无非就是城乡这么两块建设用地，怎么就会是这个可以、那个不行，这个合法、那个违法？难道土地管理还要“一国两制”吗？农民和市民不都是中华人民共和国的公民吗？为什么就会是不一样的权利？为什么房地产业只能是城市的事，和农村半毛钱的关系也没有？这只能解释为城乡二元分割和隔离的结构体制还没有改革到位，还是城乡要素的流转和变现不能平等。

解决的办法，就是按照城乡土地平权的原则，把在城市里大行其道的国有土地使用权依法转让的法律规定，同样覆盖到乡村的建设用地上来。耕地的保护，是土地用途管制要解决的问题，不要和农村建设用地的管理直接去划等号，或是混为一谈弄得庸人自扰。现在中央已经明确了农民对于宅基地的“资格权”。啥叫“资格权”？不就是有资格的“使用权”嘛！农村“耕地的承包权”和“宅基地的资格权”，其实都是类似城市土地的“使用权”。耕地和宅基地的“三权分置”以及相应的确权到位，是一项巨大的基础性工程。这个工程的最终目的，是为以后耕地经营权和宅基地资格权的“合法转让”创造条件。不想明白这一点，就是没有搞懂“三权分置”的核心要义。

第三，就是落实浙江省委省政府曾经提出的“三权到人（户）、权随人（户）走”方针 。李强省长当初在浙江提出这句话并随之写入相关文件时（“三权”是指农民土地承包经营权、农户宅基地用益物权、农民对集体资产股权”）我就写过一篇《快快把“八字方针”落实》的短文。我把这句非常接地气的话，认为是农村“三块地（耕地、宅基地和集体建设用地，后两块地其实都是‘农村建设用地’）”改革的“八字方针”，实在已经是讲得很对路、很明白了，关键是要落实到位。在我来看，宅基地资格权这个东西，如果不能比照城市里的国有土地使用权“有偿有期限转让”的路子办，农地的商品化、价值化、货币化和资本化都是无法完成的。这些个“化”到不了位，农村土地产权的“活化”也就无从谈起。如果农村建设用地总是“僵化”和“固化”在那里，乡村振兴的“人和钱”从哪里来的问题，恐怕也只能是“无解”了。最后要做到体现“人口自由迁徙”原则的“让愿意进城的农民进城，让愿意下乡的市民下乡”，也终究会是水月镜花一场空的。 

第四，就是“有偿转让”要进入规范管理的要素市场，要有“有为政府”的“有效监管”。要下决心把农地“搞活”，但不能稀里糊涂把农地“搞乱”。土地是农民的命根子，对此战略上我们要有足够的改革勇气，但战术上必须如临深渊、如履薄冰；认真对待、小心从事。由于顶层设计不明、执行监管不力给老百姓可能造成的损失，最后执政党都是要付出“塔西佗陷阱”代价的。就像毛主席当年曾经说过的：“政策和策略是党的生命，万万不可粗心大意”！

浙江争取成为全国宅基地制度改革的试点省，目的是为“进一步深化改革”的突破，要到一把“尚方宝剑”。当然，改革进程中有战略层面、也有战役和战术层面的问题，不可粗枝大叶混为一谈。上述四条总体思路，主要是从战略层面着眼的。这些问题如果不能经过实践和探讨达成共识，那试点省的牌子即便要来，大抵也是难以取得实效的。