管制协议+充分竞争：破解公共数据授权运营垄断困境的新探索

学术 2024-10-10 17:59 广东

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导语：

本文探讨了如何通过管制协议与充分竞争，破解公共数据授权运营中的垄断困境。文章提出，可借鉴电力行业“上游垄断+下游竞争”市场架构的思路，强调通过透明的授权程序、竞争性准入标准，以及分级开发模式，减少垄断运营带来的负面效应，确保公共数据市场的公平竞争和社会效益的最大化。

公共数据授权运营是促进公共数据由政府端流入市场端的重要补充机制，其源于公共数据开放的实践困境，即“公开的数据没有用，有用的数据公开有风险”[1]。

为了应对这个困境，以往的思路是采取特许运营或（准）内部机构运营的方式，以监管部门之下的事业单位或企业、或者委托单一大型科技平台等来负责数据运营。

但是，这种传统思路容易导致公共数据授权运营在实践过程中出现内生性的垄断问题，带来一系列的垄断风险，并造成市场上更多的中小企业难以获得公共数据公开带来的好处。

2022年，我国出现首例公共数据反垄断诉讼案，即“二手车车险数据交易涉垄断案件”，集中反映了这个问题。

2024年9月6日，上海市市场监督管理局再次发布了一起涉及数据滥用的反垄断行政处罚决定，即“债券声讯经纪实时交易数据涉垄断案件”。

推动数据要素市场健康发展、维护市场公平竞争，应当成为理论研究和政策研究的核心关注。

本文以云南省、福建省为代表的地方政府所采取的公共数据两级开发模式作为逻辑思考的起点，以减少垄断运营带来的负面效果为目标，借鉴海外市场在规管电力行业垄断运营方面的成熟经验，从管制协议和充分竞争两个维度，为破解公共数据授权运营垄断困境提供一些新的思路。

公共数据授权运营的垄断困局

公共数据是规模最为庞大的数据类型之一，政府基于公共数据持有者的身份，为激活公共数据资源、最大程度释放数据要素价值，不断探索公共数据开放利用的制度方式[1]。

数据开放是公共数据由政府端流入市场端的基本途径，首先被付诸公共数据开放利用的实践。

但受限于数据所承载的多元价值（国家安全、商业秘密和个人隐私）以及政府在数据处理、管理资源、市场自主程度的客观约束，立足公益性质的数据开放远未达到实现公共数据社会化开发利用的预设制度目的，而是落入“公开的数据没有用，有用的数据公开有风险”的困局[1] [2]。

在此背景下，授权运营作为一项新的公共数据社会化开发利用机制被提出，通过选择具备较高数据开发利用能力和安全保障能力的市场主体开发运营公共数据，可以兼顾数据开发利用和数据安全保障[1]。

因此，授权运营被认为是弥补公共数据开放制度短板有效释放公共数据要素价值的关键制度机制，成为中央以及各级地方政府积极规划部署、实践探索的重要选择。这是公共数据授权运营的基本源起，而这一源起也导致公共数据授权运营在实践过程中出现了内生性的垄断问题。

在2024全球数字经济大会上，国家数据局数据资源司副司长张慧星表示，目前国家数据局坚持针对公共数据、企业数据不同属性特点分类施策。

一方面，现阶段，独家授权是许多省份和地方政府确定公共数据授权运营对象的基本方式。通常采取特许运营或（准）内部机构运营的方式，以监管部门之下的事业单位或企业、或者委托单一大型科技平台等来负责数据运营。

其中，授权企业基本为本地国有企业，成都市大数据集团、上海数据集团、北京金控集团等皆是如此。

美国经济学家埃尔文•费雪曾说过：“垄断就是竞争的缺失”。不具有竞争性的授权程序，以及政府对于公共数据资源持有权的独家掌控和授权，导致潜在竞争者无法自由进入市场，从而巩固并强化了被授权主体在数据市场的市场支配地位，并带来一系列的垄断风险。

另一方面，如果以市场化竞争作为确定公共数据授权运营对象的基本方式，在运营主体的数量上有两种基本的选择思路：

一是在同一相关市场内选择一个运营主体。

适格多元主体竞争参与的方式确实可以有效规避“特定主体”，如国有企业，独占性运营的垄断风险。但公共数据来源的特殊性决定了，只要采取“单一主体”的运营模式，被授权主体就会获得其他市场主体所不具有的市场优势，进而可以凭借此优势实施垄断行为。

二是允许在同一相关市场内存在多个运营主体。

这种方式可以在一定程度上弱化垄断风险但无法保证绝对的“杜绝”，并且还将伴随经济效益、数据安全、监督管理等一系列新的问题。公共数据想要成为可供社会化再利用的数据集，涉及存储计算、隐私处理、流通交易、可持续运维等一系列系统工程，需要较大的资金投入同时对数字技术也有着较高的要求。

这意味着公共数据授权的垄断不仅仅是行政垄断，在一定程度上也会涉及由于过高的沉淀资本和技术因素的规模经济所导致的自然垄断。

公共数据对于安全性的要求也决定了每增加一个运营主体，监管的难度都将大幅提升[3]。所以公共数据多主体授权运营除了垄断风险外，还需要去平衡更多维度的利益与价值。

因此，在当下，讨论公共数据授权运营的垄断困境时，不仅要思考如何有效地规避独家授权带来的垄断风险，还要思考的是在大概率会出现市场垄断的情况下，采取什么样的机制减少垄断带来的负面效果？

10月9日发布的《关于加快公共数据资源开发利用的意见》提出，落实数据产权结构性分置制度要求，探索建立公共数据分类分级授权机制。

独家授权下垄断运营的负面效果：两种类型的利益减损

从目前的地方实践来看，授权运营的市场垄断主要导致两种类型的利益减损，分别是社会公共利益和消费者利益。

2022年，国内出现首例公共数据反垄断诉讼案，即“二手车车险数据交易涉垄断案件”。2024年，上海出现“债券声讯经纪实时交易数据涉垄断案件”。

这两起事件虽然不是由政府授权，而是由数据持有者授权，但都暴露出独家授权所导致的市场垄断在运营过程中所带来的问题，值得作为案例来分析数据垄断的负面效果。

在政府部门监管要求下及二手车消费者需求下，查询二手车车险数据是促成国内二手车成交的必要步骤之一[4]。“二手车数据垄断案”当事人北京与车行公司运营的“柠檬查”通过与中国汽车流通协会（CADA）与银保信（中国银行保险信息技术管理有限公司）运营的全国车险信息平台合作，获取包含国内各保险公司的承保、理赔等数据，并提供市场化的车险数据查询服务，即为消费者提供所关注的二手车在保险期间是否出过险、具体出险状况及维修部位等关键信息。

“债券数据垄断案”当事人宁波森浦信息技术有限公司是一家金融信息科技企业，主要从事债券声讯经纪实时交易数据代理销售、债券信息服务等经营活动[5]。当事人并不直接收集债券声讯经纪实时交易数据，而是通过合同授权方式从经纪公司处获得数据和独家代理销售权[5]。当事人获取数据后会对其进行加工处理并最终形成债券声讯经纪实时交易全数据产品（简称“交易全数据产品”），向债券机构和投资者进行销售[5]。

通报指出，森浦滥用中国境内单一货币经纪公司债券声讯经纪实时交易数据销售市场的市场支配地位，对其他金融信息服务商实施拒绝交易。

在运营过程中，社会公共利益受损的一个表现是垄断企业利润最大化所导致的社会福利和效率损失。由于公共数据授权的基本特性，该市场所形成的进入壁垒属于政府或数据持有者权利赋予下的结构性壁垒。

同时，从需求替代角度来看，原始数据往往是后续数据利用过程中不可或缺的生产要素和原材料，具有独特的商品特征与用途，与其他数据不具有显著替代关系。

因此，在数据被授权后，其他经营者很难进入相关市场。“柠檬查”和“森浦信息”在数据的数量和质量上具有的天然优势，使得整个行业的市场处于一家厂商所控制的状态。作为垄断市场中的在位企业，它们是价格的制定者，可以自行决定自己的产品服务和销售价格，追求企业利润最大化而放弃社会利益和效率。

由于二手车销售咨询量巨大，从咨询到销售转化过程中查询车辆车险数据的频次很高，债券实时交易数据的需求同样很高。高额垄断利润的产生会造成社会福利的损失和经济效率的下降。

消费者利益受损则表现在更多的方面，如不合理高价、差别待遇、选择权被剥夺、产品或服务质量下降等。

公共数据定价一般采用加工成本加适当利润的方法形成政府指导价格，“柠檬查”不能说明其定价的合理性，并且不合理高价最终会传导至消费者群体来买单。“柠檬查”对会员查询一次收费28元，非会员查询一次收费32元，属于通过差别价格来获取超额利润的一种定价策略，同时会对消费者群体形成价格歧视。

单一主体的市场运营结构还会导致消费者的选择权被剥夺，无法衡量多种因素从而做出最符合自身消费需求和偏好的选择，有效竞争的缺失也会进一步造成产品或服务质量的下降[3]。

货币经纪公司产生的实时交易数据体现了特定时间点上、特定交易对象的特定交易行情，是债券交易的实时、动态信息，可以指导交易机构和投资者进行即时决策，但不同交易机构和投资者采取的投资决策会存在差异，因此在动态信息的需求上也会有所不同。而单一的数据服务提供商导致了消费者的选择权受损。

破解公共数据垄断困境的新探索：管制协议+充分竞争

（一）公共数据核心市场架构：两级开发模式

为更好的破解公共数据授权运营的垄断困境，首先需要厘清公共数据价值释放涉及的关键环节以及授权运营的核心市场架构。

从地方实践来看，以云南省、福建省为代表的公共数据两级开发模式更为清晰的明确了数据流通中各主体的关系以及权责义务，学术界也基于两级开发过程尝试建立两级定价模型，以期为公共数据分级开发模式的推广提供定价指导[6]。

两级开发模式可归纳出以下核心环节：

一是在明确公共数据所有权的基础上，由政府将数据授权给一级开发主体；

二是由一级开发主体对原始资源进行初步处理，例如，标准化处理、可读取处理、安全处理等，将公共数据资源转化为可进一步加工成数据产品的中间品。

三是由二级开发主体基于具体的应用场景向一级开发主体申请所需数据，并将公共数据半成品加工形成公共数据产品（图1）。

据此，本文同样以“两级开发模式”作为逻辑思考的起点，以减少运营垄断带来的负面效果为目标，为破解公共数据垄断困境提供一些思路。

图1：售卖模式下公共数据两级开发流程

资料来源：王锦霄,陈刚,汤珂.授权运营制度下公共数据产品与服务的两级定价模型[J].管理评论,2024,36(07):12-23+42.

（二）从电力行业看公共数据的市场架构：“上游垄断+下游竞争”

实际上，当我们以“两级开发”作为公共数据授权运营的核心架构，会发现其与电力市场存在着一定的相似性。

电力行业一般分为四个环节：发电、输电、配电和零售（图2）。其中，配电和输电业务普遍被视作自然垄断，原因是在同一地域建立多于一个输电和配电网络有实际困难，亦不符合经济效益。即便在已经开放的海外市场，配电和输电这两个环节也会以垄断运营为主。

图2：电力行业“上游垄断+下游竞争”相结合的市场架构

但一些国家会在发电、零售层面，或同时在这两个层面，为电力市场引入竞争。其认为市场力量比政府规划能更有效促进投资、生产和定价决策，在这些环节引入竞争会有助于提高资产的运营效率，降低成本并提高运作效益，或可令电费下调[7]。特别是在零售市场引入竞争者可为电力用户提供更多的选择。

例如，在新加坡由SP Group负责整个电力网的建设和维护，确保电力输送的可靠性和安全性。电力零售商负责电力的销售和市场服务，考虑到不同消费者的偏好，零售商会提供多种定价计划（包括固定价格计划、折扣关税计划等）、增值服务（包括绿色能源选项、综合账单管理、客户忠诚计划等）、创新和可持续解决方案等。

对比电力市场和公共数据运营的两级开发模式，会发现两者都有着“上游垄断+下游竞争” 相结合的市场架构（图3）。而海外政府对于如何有效规管电力行业已经形成了非常成熟的经验，因此，我们可以通过研究电力行业的规管机制去寻找一些解决方案。

图3：公共数据两级开发模式下“上游垄断+下游竞争”相结合的市场架构

（三）公共数据垄断运营的破解思路

1.电力行业规管机制的启发：管制协议+充分竞争

现阶段，海外政府对于“输电、配电”自然垄断的环节和“零售”市场竞争的环节采取了不同的规管机制。在输电、配电环节，以香港为代表，政府通过制定管制计划协议对电力公司进行管理。

根据此规管机制，电力公司须在其供电范围提供充足可靠的电力供应，同时可就其资本投资及当中涉及的风险赚取合理回报。现行的管制计划协议准许回报率为8%[8]。

这一数值的设定确保了香港电力公司为供电做出持续且足够的投资，并且参考了投资于可再生能源设施、以及海外电力公司的投资回报率，从而有效规避电力公司为追求利润最大化，损害社会公共和客户利益。

协议还为作为监管机构的政府，提供有效和严谨的监管机制，监察电力公司财务和营运表现。营运方面监管电力公司在可靠供电、营运效率、客户服务及能源效益等表现；而财务方面则涵盖电力公司的资本投资、营运开支、准许回报率及电价水平等[8]。

在零售环节，以新加坡为代表，通过引入多个电力零售商、批发商等形成充分的市场竞争，以期为客户提供多种购电选择以及更好的电力产品与服务。

例如，在新加坡的零售商分类上，有民用和商用两类。民用客户既可以选择从SP Group以管制电价（Regulated Tariff,由能源市场管理局划定）购买，也可以从电力零售商购买。

SP Group还提供比价系统，居民根据自身用电习惯，可以在官网进行比价，寻找最适合自己的电力采购方式。商用客户可以采取以下三种购电模式：管制价格、电力零售价格、批发电力市场价格。

选项	电力价格	购买方
管制价格	每季度审查	SP集团
电力零售价格	取决于零售商提供的电力套餐	电力零售商
批发电力市场价格	每半小时的批发电力价格（该价格根据市场供需实时变动）	SP集团

表1：新加坡商用客户的购电选择

2.检视公共数据市场是否做好了规管准备？

如果我们希望在公共数据两级开发市场实现电力行业的规管效果，需要思考两个问题，一是公共数据市场需要有哪些基础性的建设？二是检视目前的公共数据市场是否做好了这样的准备？

正如上文所提及，现阶段公共数据两级开发模式会涉及三个重要的环节。结合电力市场的规管机制，我们可以分别在这三个环节对公共数据授权运营进行制度设计。

一是在公共数据授权运营环节，一方面，无论是授权运营准入标准，还是授权运营协议的签订，政府都应该充分保证其透明性，从而避免排他性协议的出现[3]。

另一方面，要建立竞争性、非歧视性的准入标准，最大程度地保障适格主体的参与，即保证每个主体在基本条件相同时具有同等的获取利用公共数据的机会[3]。

二是在数据一级开发环节，可以参考香港的管制计划协议对垄断运营的企业进行规管。想要实现这样的目标，首先要完善公共数据产品与服务的定价方法，为设定运营企业的投资回报率建立基础。其次要更清晰的界定公共数据两级开发模式的分界，其核心在于清晰划分不同层级市场的数据产品类型。

例如，广州所采取的“运商分离”模式同样可以看作两级开发运营的一种尝试，这种模式会更加接近电力行业的市场架构。但这一模式目前存在的关键问题就是作为“数据一级开发”的广州数据集团和作为“数据二级开发”的数据商的产品、服务界限不清晰[9]。

三是在数据二级开发环节，可以参考新加坡的充分竞争模式。充分竞争的前提是市场里有足够多生产者和消费者，并且市场信息是完全畅通的。因此，要培育一批数据商和第三方专业服务机构，提供数据要素市场必需的各类流通交易服务。

本文提及的两起数据垄断的案件并没有对“数据一级开发”和“数据二级开发”进行区分，并且按照这个思考逻辑，两起案件的当事人更接近于“数据二级开发”环节中的数据产品和服务的提供商，可以通过将数据授权给其他服务商，进入下游市场与其开展竞争，来规避垄断运营的负面效果。

参考文献：

[1] 沈斌.公共数据授权运营的功能定位,法律属性与制度展开[J].电子政务, 2023(11):42-53.

[2] 王锡锌.政务数据开放运营制度的目标偏离及纠偏[J].东方法学, 2024(4).

[3] 王迪.公共数据授权运营的垄断风险及其应对[J].江西财经大学学报, 2024(2).

[4] 你的车险信息如何成了别人的“买卖”？《财经》杂志，2022-10-20. https://www.mycaijing.com/article/detail/475982

[5] 数据反垄断第一案：宁波森浦信息技术有限公司滥用市场支配地位案处罚决定. 2024-09-09. https://www.ciplawyer.cn/html/fldjdal/20240909/154502.html

[6] 王锦霄,陈刚,汤珂.授权运营制度下公共数据产品与服务的两级定价模型[J].管理评论,2024,36(07):12-23+42.DOI:10.14120/j.cnki.cn11-5057/f.2024.07.001.

[7]电力市场未来发展公众咨询. 香港环境局, 2015-3. https://www.eeb.gov.hk/sites/default/files/zh-hant/node3429/EMR_condoc_c.pdf

[8] 中电资料册. 中华电力有限公司, 2023-10.

[9] 浅论「运商分离」，兼评《广州市公共数据授权运营管理暂行办法》. 开放数据中国, 2024-8-7. https://mp.weixin.qq.com/s/rvr2NBgOQ4NcLXL0EhIMPw

★本文作者：

赵晨野华南理工大学公共政策研究院研究助理

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