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IPP评论是国家高端智库华南理工大学公共政策研究院（IPP）官方微信平台。2024年5月，国家数据局发布了《关于深化智慧城市发展推进城市全域数字化转型的指导意见》，明确了城市全域数字化发展的总体目标。正如《意见》指出，城市数字化转型的指导原则是基于“更好服务城市高质量发展、高效能治理、高品质生活，支撑发展新质生产力，推进中国式现代化城市建设”，这是衡量所有城市数字化转型工作的准则。然而，在地方实践的过程中，对于如何理解和评价这几个维度的要求可能存在不同程度的偏差，为推动城市数字化转型带来不小的挑战。
通过案头研究和2023年4月至6月数字经济团队在广东省内走访调研的观察，本文首先阐述问题提出的背景；其次基于中国城市信息化、智慧城市、新型智慧城市、城市数字化转型四个阶段的发展历程，和基于走访、观察和比较不同城市数字系统建设情况，总结和梳理城市数字化发展的差异和共性问题。通过历史和比较分析，突显“技术-组织-制度”系统性调整对于城市数字化转型的重要性；最后，提出落实《意见》要求、推进城市数字化转型发展的一些初步思考。
《关于深化智慧城市发展 推进城市全域数字化转型的指导意见》（发改数据〔2024〕660号）（下称《意见》）是继《数字中国建设整体布局规划》作为顶层设计和《“十四五”数字经济发展规划》作为专项规划之后，国家层面出台的又一项有关数字化转型的专项政策。随着数字化转型的有关规划、意见等政策文件的陆续出台，大中型算力设施、大数据平台、5G基站和园区、数字孪生城市等建设在各省市迎来高潮，不同层级的数字政务平台统合不断推进，城市数字孪生平台搭建成为了智慧城市建设的亮点和标杆。城市数字化转型已经融入到各地基础设施建设、经济发展、社会治理等环节中。近年来，各部委发布多项政策推进新型城镇化以及智慧社区建设。从本世纪初开始，信息化建设、智慧城市建设、新型智慧城市建设，到城市数字化转型，不同时期的顶层设计表述都有不同形式的丰富内涵。此次，《意见》提到两个核心概念，一是智慧城市，指通过智慧的应用和解决方案，实现智慧的感知、建模、分析、集成和处理，以更加精细和动态的方式提升城市运行管理水平、政府行政效能、公共服务能力和市民生活质量，推进城市科学发展、和谐发展的重要手段[1]；二是城市数字化转型，是指由数字技术和数据要素驱动的城市发展模式与实体形态的结构性转变，其覆盖经济产业、社会生活、政府治理等诸多方面的转型。[2]可以说，城市数字化转型是超越智慧城市、新型智慧城市的进阶形态，不仅要促进和完善城市管理和服务的智能化、信息化应用，还对数字技术与城市生产、生活深度融合提出更高要求。总体来看，当前的实践与《意见》要求之间还有不小的距离。城市数字化转型的平台建设对于服务城市生产生活方式能力不足，实际效用不如预期。比如，在应对自然和社会的挑战时，数字城市、智慧城市的失灵并不罕见。自然灾害、疫病、社会危机发生时，城市数字系统的僵化、迟滞和脆弱等问题暴露无遗。[3]这里揭示出某种深层次的问题，即仅依靠技术手段的提升并不能保证管理水平和能力的相应提高，在技术手段的应用过程中，其实还需要在组织结构和制度规范上都做出配套性调整。如果将全部期待付诸于数字化设施设备的建设，则不但旧有的城市病难以应对，还有可能由于忽略了通过组织结构重整，以及制度规范创新来激发管理人员的能动性而给城市治理造成新型风险。二、从历史发展和比较分析看“技术-组织-制度”系统调整的重要性
城市数字化转型实践中存在着“技术-组织-制度”系统性调整的不足，这个问题可以从两个层面加以揭示。一是历史视角，即从数字化转型不同时间阶段的视角来看，城市治理在面对不同技术应用融合时未能在组织结构和制度规范上做出足够有效的调整，这导致许多悬而未决的“顽疾”；二是比较视角，即当下在地方数字城市建设过程中，普遍遇到技术平台的建设与居民需求以及其他政府职能部门的履职要求之间存在脱节的问题，也未能通过组织结构和制度规范的有效调整加以处理。随着计算机和网络技术的发展，21世纪前后，中国也开始了信息化变革。中国的城市数字化转型主流政策话语主要分为四个阶段（表1）：第一是在2000年前后的城市信息化；第二是在2010年左右的智慧城市；第三是2015年左右的新型智慧城市；第四是2024年提出的城市数字化转型。可以发现，每5-10年就会有一个新的政策话语提出，也代表了每个历史时期，基于当下数字技术能力催生的城市建设管理新目标。表1：我国在不同时期提出的数字化转型相关的主流政策话语及代表性政策
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来源：作者绘制
1993年的“金桥”、“金关”、“金卡”三金工程，标志着我国国民经济信息化正式进入起步阶段。2002年的中办发17号文中，进一步将三金工程扩展为“两网”、“一站”、“四库”、“十二金工程”建设。17号文开篇就指出，“我国电子政务建设仍处于初始阶段，存在一些问题，主要是：网络建设各自为政，重复建设，结构不合理；业务系统水平低，应用和服务领域窄；信息资源开发利用滞后，互联互通不畅，共享程度低；标准不统一，安全存在隐患，法制建设薄弱。”有关城市信息化的一系列研究文献围绕基础设施薄弱、资金不足、信息孤岛、区域不平衡、管理观念滞后、隐私安全等问题进行了深入探讨。[4][5][6][7]巧合的是，这些问题在20年后的今天，仍然与很多城市的数字化转型面临的困境高度重合。
2008年IBM提出智慧城市，标志着全球智慧城市建设的新纪元。[8]在IBM与上海、北京、广州等地开展智慧城市实践取得初步成果后，2012年由国家主导的智慧城市试点在90多个城镇大规模展开。2015年，原本由国家发展改革委牵头、25个部委组成的“促进智慧城市健康发展部际协调工作组”升级为由部级领导同志担任工作组成员的协调工作机制，并更名为“新型智慧城市建设部际协调工作组”，由国家发展改革委和中央网信办共同担任组长。随着《新型智慧城市评价指标（2016）》的出台，城市数字化正式进入新型智慧城市建设阶段。但专家分析指出，新型智慧城市建设仍然存在至少四个方面的问题，顶层设计不足、部门之间数据融合和协调联动不够、城乡发展和区域不均衡、尚未形成共建生态。[9]总体来看，随着综合国力的提高和电子信息技术水平的提升，中国城市数字化发展初期的一些旧有的问题比如资金困难、技术代际和能力问题得到很大程度的缓解。然而，我们也可以清晰地看到，新的政策话语仍难以应对的技术治理初始困境，包括数据孤岛及其导致的重复建设、数据隐私安全问题、数字治理观念转变问题，以及区域、产业发展不均衡等问题。“数据孤岛”中重复数据的存储和维护增加了不必要的成本，并影响政府服务的响应速度。这些问题的长期存在，是由于在组织结构和制度规范方面未能做出足够有效的相应调整：就组织结构而言，智慧城市建设的牵头单位层级虽然在不断提高，但未能解决顶层统筹力量不足、部门之间资源分配不均衡等问题；就制度规范而言，更未能将部门原有的权责与技术手段应用过程中迫切需要的协同要求进行深度融合，由此造成诸如部门出于安全责任的考虑而不愿积极共享数据等情况。“技术-组织-制度”的系统性调整不足，使得目前在许多地方空有炫目的智慧治理平台，但其运作，则与各政府部门的履职实践以及居民的需求没有产生紧密的关联。在当下着力推进城市全域数字化转型的全新阶段，不同城市的数字化转型面临的问题有一定的共性，同时也存在相当的差异性。共性体现在，数字技术与城市治理结构、治理效能以及居民需求之间存在明显的脱节。差异体现在，落实智慧城市建设过程中，不同地区和城市由于经济发展水平差异，可能面临着不同层次的挑战。要解决这些共性问题和差异性问题，都需要通过“技术-组织-制度”的系统性调整，其一，使得治理系统的组织形态和权责安排与技术化手段的应用相匹配；其二，根据本地的经济状况、资源禀赋以及社会文化特征，适度协调人员责任和激励机制，以此形成更好的借助技术手段来实施治理的形态。而当前许多地方的数字化转型实践，未能进行这样的系统性调整。首先是共性问题。尽管各城市在数字化转型进程中处于不同的发展阶段，但它们在数字化转型过程中遭遇的困境具有显著的普遍性。正如《意见》第（十三）项所述，要杜绝数字“形象工程”。数字“形象工程”的具体表现，正是将数字工具应用视为目标，导致治理理念出现根本性错误；进而将城市居民视为数字技术实现的辅助工具，而非服务的主体。信息化、数字化和智能化是推动城市阶段性发展的重要工具，但它们不应被视为城市治理的终极目标。在城市数字化转型过程中，这种目标偏误将导致城市管理在能力构建、目标设定和原则遵循上的偏差，进而使得城市在应对复杂问题时显得力不从心，同时可能导致城市管理者忽略坚持追求善治的目标和居民中心的原则。这些问题的共性主要表现在：城市在推进数字化转型时容易偏离“以人为本”城市治理的原初宗旨，从而忽略了（1）构建城市解决复杂问题的能力；（2）追求善治目标的坚持；（3）以人为本的治理理念。 充分认识和分析上述问题，将有利于构建一个以人为本、追求良好治理、以治理能力提升为准则的数字化城市管理体系。这样的体系旨在将数字化的益处从少数城市居民的专属优势转变为所有城市参与者的共同安全网和发展机会：（1）忽视构建城市解决复杂问题的能力
需要认识到，数字化用于测量无法改变的简单事实对于解决问题毫无意义。[10]当数字系统仅用于向管理者们展示土地、建筑、人口、街道的数据和分析预测时，很难期待管理者从中习得更优的城市问题应对方案。由于复杂城市问题涉及到城市安全、韧性、活力、可持续等方方面面，而当城市的管理实践的依据被简化为碎片化的面板数据时，应对有序复杂问题的能力将被轻易忽视，管理者容易陷入“头痛医头脚痛医脚”的思维。比如数据面板显示城市有几家医院、病床数、医护人员数量、病人人流量，这些数据在应对医疗资源整体紧张等长周期、系统性的复杂问题时，很难单独发挥作用。因为城市数字化不应仅仅被视为一个技术实现过程，而是一个需要综合考虑整个生命周期、软硬件结合的复杂系统工程。（2）办事效率与效果混淆导致目标偏移
以人为工具而非目的的数字化方式容易忽视善治的目标，使得城市管理缺乏前瞻性。一些地方管理者期待通过设定量化指标，规范数字化平台的管理和运营，以辅助政务事项的优化。然而，数字化平台如果仅仅停留在业务优化和可视化功能阶段，那么与电子政务的效用并无二致。两者的根本性不同在于，电子政务仅被动地服务于流程，而数字化的城市治理要注入管理者的理念和价值。[11]因此，盲目设立降本增速的量化指标只会使得城市管理者变得麻木不仁，比如，将行政系统响应速度而不是降低事项办理误差率设定为目标、将效率和降低行政成本而不是提高透明度和正当程序设定为目标。[12]（3）忽视以人为本的初衷
更为隐蔽的问题在于，这种思维方式所指导的数字化建设往往容易忽视城市居民本位，进而导致低效用、低价值、低粘度等现象。常见的谬误是，管理者们将以政务业务角度出发的平台建设误认为居民本位的做法。这一误解的潜在逻辑是政务服务的对象是居民，所以政务平台数字化是居民本位的数字化。不可否认，政务服务是居民生活的重要内容，包括各类证件的办理、事项的申请等。然而问题在于，政务数字化只是一个信息化的初级阶段。我们能够察觉到政务服务数字化带来的诸多便利，比如“一网通办”节约了市民跑动办事的时间和金钱成本，“视频远程交通事故处理”大大缩短了事故处理时间、减轻了城市交通压力。“一网通办”中信息泄漏和隐私权受到侵犯等问题带来了新的治理挑战。但同时，我们也必须认识到，以政务需求出发的数字化转型带来的紧张关系。在社会福利资格审查、系统重复建设导致数据和流程冲突、隐私保护不足等情况下，数字化转型回归以人为本的需要异常突出。关键在于，数字化转型是否能在维护居民的基本权益的前提下，处理僵化的政务流程与居民诉求之间产生紧张关系[13]，以及数字贫困、算法控制与社会冲突等潜在的城市新问题的产生。[14]经验材料显示，一些经济发达城市基本完成了智慧城市的底层架构，在数字平台运营、数据要素服务创新等新领域开始了前瞻性的探索，旨在充分利用数字经济的发展契机，挖掘城市新的增长点；这些城市面临的挑战大多是前沿型的，不论是技术还是社会效益方面。然而，仍有一些城市处在数字化的起步阶段，正着力克服数据要素流动障碍，建立基本的城市信息网络；这部分城市面临的挑战大多仍属于基础的技术供给和数据资源供给方面。可以说，这些城市寄希望于弯道超车，从城市信息化大步跨入城市数字化转型阶段。但是，在这种建设实践中，容易导致“为了建设而建设”，即将智慧治理平台建设本身作为目标，而忽略了本地的现实需求，从而导致平台建设与实际需要相脱节。实际上，学术文献已经总结出，目前部分国内智慧城市评价指标体系已经有相当程度对于本地特征的考虑（如表2所示）。而要使得智慧治理平台更有效地服务于本地的现实需求，必须更加细致地落实这些差异性指标的内容，并且通过组织机构和制度规范的相应调整，来促使指标体系表达的经济社会发展状况在决策和治理实践中得到充分考虑。图表来源：王磊，刘文文. 智慧城市建设对地区经济产值影响研究——以成都为例[J]. 可持续发展, 2021, 11(4): 467-474.
《意见》提出了城市数字化的更高要求，要落实这些要求，当然需要应用更先进的信息通信技术和进行更大规模的基础设施建设投入，但是从根本上讲，进一步的努力方向应该着力在组织结构和制度规范的相应调整上，而不是技术手段本身。公共管理实践过程中，目标和手段的偏移时有发生，因此转变路径依赖式的城市管理观念，不断用科学方法审视和评估城市数字化转型，将有助于实现城市数字化的“初心”。必须强调，发现和分析这些问题目的并不在于指责城市管理者的失职，更不在于重复一些正确的废话（如强调城市问题的复杂性和系统性、量化指标的有限作用、城市居民本位的治理原则，以及适宜于本地特征的指标体系内容设置，等等），而是希望从更加深入和多元的视角审视城市数字化转型过程中出现的问题，和可能改进的思路。其中最重要的策略之一，应当是城市数字化的技术和制度建设的工作原则和逻辑，要从服务政务需要转变为赋能居民实际需求。因为现实中，城市数字化建设的实施方式和运营管理的主导权通常在政府、国企、机构手中，这项工程如何建设、运营和管理，如何将主导权转变为善治的能力，考验的是城市管理者的治理思维、治理目标，以及在此基础上建立健全以人为本的数字化能力评价体系。无论如何，这一系列努力，都将指向对于“技术-组织-制度”的系统性调整，而这种调整，又必须是以提升具体部门和具体管理人员面向居民需求时的积极性和责任感为目标——在这里，技术手段、组织结构和制度规范都是城市管理人员和决策者更好实施公共服务的帮手，对新技术的应用固然只是“手段”，部门职责和权责安排同样不是目的。[1] 单志广.什么是智慧城市?[J].供用电, 2014, 10(No.167):6+16-17+24.DOI:CNKI:SUN:GYDI.0.2014-10-012.[2] 郑磊.城市数字化转型的内容,路径与方向[J].探索与争鸣, 2021, 000(004):147-152.DOI:10.3969/j.issn.1004-2229.2021.04.023.[3] 人民网-强国论坛. 疫情暴露数字政务短板 专家：数字治理要破除体制壁垒[EB/OL]. [2023.11.20]. http://www.people.com.cn/n1/2020/0226/c32306-31605621.html.[4] 兰建平.城市信息化:推动国家信息化的主要力量[J].中国建设信息,2003,(24):23-25.[5] 甄峰,朱喜钢.中国城市信息化发展战略的初步研究[J].城市规划汇刊,2000,(05):28-30+79.[6] 吕国斌,墙芳躅,张峰.城市信息化问题的思考[J].管理信息系统,1998,(02):18-21.[7] 艾及熙,吴书霞.城市信息化研讨[J].重庆建筑大学学报(社科版),2000,(01):63-65.[8] 李立望,黄德海.智慧城市的中国化历程和发展方向[J].新经济导刊,2019,(03):46-52.[9] 唐斯斯,张延强,单志广,等.我国新型智慧城市发展现状、形势与政策建议[J].电子政务,2020,(04):70-80.DOI:10.16582/j.cnki.dzzw.2020.04.007.[10] 史蒂芬·戈德史密斯, 苏珊·克劳福德. 数据驱动的智能城市[M]. 2019年1月第一版. 浙江人民出版社, 2019 :V.[11] 夏志强, 谭毅. 城市治理体系和治理能力建设的基本逻辑[J]. 上海行政学院学报, 2017, 18 (05): 11-20.[12] [美]弗吉尼亚·尤班克斯 著. 自动不平等 一高科技如何锁定、管制和惩罚穷人[M]. 李明倩 译, 2021年4月第1版. 商务印书馆, 2021 :63.[13] 胡莉莉,潘铭,郝春霞等.依托数字孪生推动城市治理数字化转型的路径思考[J].信息通信技术与政策,2022,(12):48.[14] 姚尚建.被计算的权利：数字城市的新贫困及其治理[J].理论与改革,2021,(03).
张心旖 华南理工大学公共政策研究院 研究助理 政策分析师
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