东莞滨海湾新区1.5级开发：研究、谋划与反馈

学术 2024-07-31 17:40 北京

未来的城市需要具备以“变化”应对“变化”的能力，梯度开发、灰色用地、临时使用、城市触媒等一系列“不确定性规划”都给城市建设提供了更强的灵活性和应变能力。作为土地梯度开发重要环节的“1.5级开发”通过土地租赁的方式提供“随机应变”的可能性，是当前城市高质量发展，精细化治理的工具之一。本文以东莞滨海湾新区总规划师咨询服务内容之一——东莞滨海湾新区开发建设为例，详实探讨了这一工具箱所发挥的作用和意义，欢迎分享。

春明阳

中国城市规划设计研究院深圳分院规划一所

东莞滨海湾新区总规划师咨询服务团队

龚志渊

中国城市规划设计研究院深圳分院规划一所副所长

东莞滨海湾新区总规划师咨询服务团队

2007年我国颁布《城乡规划法》至今，我国城乡规划编制与管理逐渐法定化、系统化、信息化，更加具备科学性和动态适应性，各类法规、条例、指引逐渐细化。规划引领了城市发展，但随着国际环境瞬息万变，区域竞合关系不断重构，城市发展的核心经济导向和引领性产业在不断变，从过往的制造业、房地产、金融发展到信息技术、新能源、人工智能等等新兴技术产业。城市的产业与经济在变化中孕育活力，但城市的土地过往并不具备随机应变的可能性。近些年，我们也看到城市更新可以为城市片区的发展可以注入新的生机。未来的城市需要具备以“变化”应对“变化”的能力，梯度开发、灰色用地、临时使用、城市触媒等一系列“不确定性规划”都给城市建设提供了更强的灵活性和应变能力。

作为土地梯度开发重要环节的“1.5级开发”通过土地租赁的方式给土地提供“随机应变”的可能性，快速激活城市新区，给城市新区的开发提供了一套更适合的开发工具箱，是当前城市高质量发展，精细化治理的工具之一。

滨海湾新区的认知和开发目标

1.1 1.5级开发是滨海湾新区新时期发展的重要手段

滨海湾新区作为东莞城市副中心，处于“黄金内湾”顶点区位，南连深圳、西接广州，是大湾区协同发展先导区、东莞市 “融深、向湾”战略的核心承载，是东莞创新发展新引擎，产业创新、发展方式创新的引领区。未来滨海湾新区聚集科技创新人才、高新制造产业、尖端研发、高品质城市服务。从湾区发展战略到超大特大城市治理，滨海湾新区发展强调创新与高品质城市建设两个核心。

如何在这片热土落实发展目标是需要冷静思考的。

经历了近20年的持续建设，大湾区黄金内湾一带呈现高密城市形态，土地资源十分可贵。滨海湾新区以交椅湾板块为例，通过填海造地形成了待开发的宝贵净地。

滨海湾新区可以选择快速土地出让，获取土地财政。但从当前市场需求、产业需求、城市发展机遇来看，“快速变现”在当下并不一定是最好的时机。总规划师朱荣远大师强调，滨海湾新区的土地即滨海湾未来最大的想象空间，“蛰伏”是当下的战略，通过“以变应变”等待“惊蛰”。

滨海湾新区的发展要发挥后发优势，同时需要主动孕育，因此在滨海湾新区发展过渡期推进1.5级为主的梯度开发模式是高质量发展时间的一种精明城市发展模式。同时要回应滨海湾新区创新发展与高质量城市建设的核心。城市层面要建设层面打造新时期高品质配套和服务；创新层面要服务人才吸引科技产业角度催生创新，同时要重点关注土地、建设、人才、产业四个目标。

1.2 建立基本认知，形成滨海湾新区混合开发目标

传统的土地出让建设模式成熟，可以快速获得土地财政，但是建设周期一般为3~5年，运营成熟期为5~10年。从土地财政角度来看，土地不能在区域价值最高的时机兑现价值；从招商引资的角度来看，也很难在区域最具有吸引力时找到可重新出让的用地；从城市建设角度来看，在较长的建设期内整个区域都是工地，是土地价值在时间上的浪费。对城市新区的开发并不十分有利。

理解1.5级开发，需要了解其是梯度开发模式的五个阶段之一，1.5级到期后可继续开展2级开发。1.5级开发加大了城市管理的复杂性但带来城市的长期总体收益。

1.5级开发更适合城市新区建设，其灵活性、过渡性、模块化、经济性更适合城市开发区、发展功能探索区、产业孵化区。理想的状态是树立1.5级开发基本认知，逐渐导向混合梯度开发。在这一理想状态中政策、开发建设运营发挥着关键的作用。

滨海湾新区是1.5级开发的先行区

2.1 国内第一个1.5级开发指引

2019年东莞市发布了《东莞市土地1.5级开发操作指引》，该文件为后续其他城市的同类政策提供了参考依据。《指引》在国家背景政策和深圳前海土地租赁及梯度开发的基础上形成了“准入受理”、“办理程序”、“合同要求”、“后续监管”几大部分内容。2022年青岛，2023年长沙、海口的相关政策基本沿用“东莞指引”的政策框架，在建设容积率、建筑高度、租赁年限、承租人资格等核心内容方面因各地实际情况而有所差异。该类政策在推进我国城市精细化管理中起到了积极的作用。

包括东莞指引在内的国内各个城市的1.5级开发指引有效期基本为2~3年，总规划师团队在借鉴国内其他城市政策，对未来滨海湾1.5级开发相关指引提出5个方面的初步借鉴建议。

《东莞市土地1.5级开发操作指引》对1.5级开发的定义、适用范围、建设要求等进行了说明和要求，并产生了滨海湾湾区1号、鰜鱼洲文化创意产业园两个1.5级开发的项目，对片区发展产生了积极的效果。

2.2 滨海湾新区的1.5级开发实践

滨海湾新区湾区1号是新区建设的“开山之石”，当前是滨海湾新区建设的重要区域，树立了滨海湾新区的开放形象。其主要功能包括滨海湾管委会、国际开放创新创业社区、滨海湾青创广场、配套商业酒店，目前已然成为滨海湾新区的一道风景线。

为保障项目的可持续运营，国际开放创新创业社区制定了《滨海湾国际开放创新创业社区项目入驻管理及扶持办法》鼓励科技型、现代服务型、商业配套项目入驻，提供政策扶持为滨海湾新区孵化创新企业，带动区域发展建设。

扩展滨海湾新区1.5级开发案例库

3.1 1.5级开发的五大功能及要求

国内各个城市近些年涌现了各类1.5级开发项目，包括长沙马栏山创智园、宜昌求索众创中心、深圳前海万科企业公馆、海口江东新区1.5级企业港，1.5级开发都取得了积极的效果，都可以成为未来滨海湾新区1.5级开发的他山之石。

总结开发案例，1.5级开发功能主要包括五大方面：

1) 创业研发：新媒体文创园、产业孵化基地、众创中心、文创产业园、科技研发基地

2) 青年支持：青年交流中心、青年文化园、校企实验室

3) 办公管理：小微企业共享办公、新区管理服务中心

4) 公园广场：运动公园社区、生态公园、演绎广场

5) 生态修复：生态覆绿、生物栖息

同时对开钱全流程提出五个核心要求：

1) 区位条件较好区域

2) 基础设施相对完善

3) 权属清晰的国有用地

4) 与相关规划不冲突

5) 可以持续运营

3.2 1.5级开发的三大环节

总结1.5级开发项目的全流程，一般存在三个环节：建设层面包括进行土地租赁、建筑建造、运营管理三个环节；资金层面包括土地租赁金、建设资金、物业租金三个环节。1.5级开发的关键在于持续的运营管理，物业的承租方成长后可以给地区提供税收，并且是未来2级开发的潜在对象。

3.3 构建“1.5级+”项目案例库

包括滨海湾新区在内的各类1.5级开发为当前新形势的开发建设提了参考，为实现滨海湾新区“混合梯度开发”的目标，结合滨海湾特点，总师团队借鉴总结多层次的开发案例：包括区域整体开发、局部1.5级开发、生态修复保育、工业遗产保护、存量更新激活、城市运营实践、城市活力塑造等，形成丰富多样的“1.5级+”的项目参考库，应对滨海湾新区未来弹性多样的发展需求。

系统构建滨海湾1.5级开发规划

在总结相关内容的基础上，结合滨海湾新区特点和发展方向，总结开发案例库，提出未来发展目标和总体构想，根据“目标和问题”导向提出3大策略及20种工具包并反馈政策进行政策优化，为下一步开发实践提供有力保障。

4.1 “目标+问题”导向构建1.5级开发总体设想

既有1.5级开发快速形成了滨海湾新区城市效果，快速凝聚了人气，率先实践了城市创新开发模式。未来滨海湾1.5级开发形成产业孵化平台，建设城市地标IP，进行多渠道媒介宣传，拓展1.5级开发投资渠道，为人才提供多样化服务，提供近期公共服务设施、交通市政需求。丰富滨海湾新区开发建设手段，快速形成城市面貌，聚集人气，培育产业，服务人才，促进滨海湾新区的开发建设。

同时重点解决新区发展问题，缓解填海造地、生态修复、土地沉降问题，对逐步清退的工业用地清退进行土壤修复和工业遗址活化利用；对国有收储待出让用地的过渡使用和功能尝试，对总体规划确定的长期战略留白用地进行合规利用，避免区域萧条。

4.2 建立“开发策略+准入原则+项目包”的系统解决方案

4.2.1 确立1.5级开发的三大策略

将当前滨海湾新区可以进行1.5级开发的6类用地应优先选择开发，通过对用地共性的分析总结，可以开展三大类型1.5级开发，确定三大类目标分别为提升城市创新功能的战略留白利用、补全城市的存量闲置土地利用、完善生态的生态恢复，提出1.5级开发的三大策略：

（1）生态恢复+公共服务1.5级开发

基于三调及国空的生态用地，已建设的连片的生态待修复用地，通过1.5级开发进行生态复育，建设景观公园、生态公园、公共服务设施提供公共服务。

（2）观光展示+城市休闲1.5级开发

针对已收储长期未出让用地、清退待拆除工业用地，通过1.5级开发谋划生态农业观光旅游、农业展示、工业遗址公园、公共服务提升项目。

（3）城市主题功能营造1.5级开发

针对长期留白的战略留白用地合规、合理谋划城市主题功能，如企业孵化、城市展厅、城市发布场、湾区双年展等聚集人气服务市民的项目。

4.2.2 建立1.5级开发项目准入原则与建议内容

基于开发策略，划定项目准入原则和建议内容，稳定落实规划策略，拓展滨海湾新区1.5级开发丰富的可能性。

（1）生态修复+公共服务1.5级开发的准入原则与建议

项目建议关注土壤、雨水、生物友好，弱化人工空间感受，突出服务功能，建设轻量化设施。

（2）观光展示+城市休闲1.5级开发的准入原则与建议

基于滨海湾威远岛板块特点，建议关注农业种植生产、注重游客体验感受，建设标志性景观化设施，基于沙角半岛板块现状情况建议项目保留工业遗址主题，进行主题化设计，空间进行改造利用，主题关注儿童友好、宠物友好，吸引新青年。

（3）城市主题功能营造1.5级开发的准入原则与建议

通过1.5级开发补全城市功能的同时，注重建筑的内涵，建设公共服务设施，公共活动场地、轻量型体育场馆，举办各类活动促进城市思潮，联动城市周围片区及文化创新，引发社会对城市发展的思考和关注。

4.2.3 策划二十个1.5级开发项目包

为落实滨海湾新区总体发展设想，基于开发策略与准入原则，策划20个1.5级开发项目包，并且进行动态调整，通过1.5级系列开发完善城市滨水城市功能，打造滨海湾城市副中心新形象。

4.3 基于规划的反馈政策优化

基于开发策略、准入原则和项目包，总师团队提出东莞1.5级开发政策的三大方面十七条条件建议，为未来东莞1.5级开发实践提供更切实际的政策支持。

该项目为东莞滨海湾新区总规划师咨询服务内容之一，在项目实践过程中，通过政策案例研究，规划实践反馈政策优化，为下一步东莞1.5级开发新政的出台提供了有力的优化建议。

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