文献信息
1、文献来源：Alexander Gouzoules, Going Concerns and Environmental Concerns: Mitigating Climate Change through Bankruptcy Reform, 63 B.C. L. REV. 2169 (October 2022).
2022年10月，密苏里大学法学院副教授Alexander Gouzoules于《波士顿学院法律评论》期刊上刊发了《持续经营与环境关切：通过破产改革缓解气候变化》一文。2024年8月，该文章的摘要被改编发布在期刊《环境法律报道》（Environmental Law Reporter）上。（注：《环境法律报道》是美国环境法研究所（Environmental Law Institute）的旗舰出版物，专注于环境法、政策、管理和应用研究的交叉领域，刊发的文章多与当下及未来最紧迫的环境问题所涉及的法律政策和实践有关。）
2、作者简介
Alexander Gouzoules
密苏里大学法学院副教授
导读
2021年，当作者开始撰写这篇文章的时候，正值全球极端气候肆虐、自然灾害频发之际。美国遭受飓风“艾达”的重创和历史性高温干旱，希腊、加拿大等地遭遇毁灭性山林火灾，德国和中国也经历了异常强烈的突发性洪水。这些灾难事件与全球气候变暖息息相关，而全球气候变暖的主要原因是人类活动。尽管各国政府为应对气候变暖做出了种种承诺，但由于长期缺乏实际的气候行动，本世纪内全球升温或将达到3℃。这将导致灾难性的后果，包括全球经济损失，以及更严重的社会和环境问题。
应对全球气候问题需要有力的政策和制度支撑。但作者认为，美国目前的法律制度在解决气候问题上并没有发挥应有价值。例如，在2020年的Juliana v. United States案中，美国第九巡回上诉法院虽然认识到了联邦政府在气候变暖问题上的不作为，但却无权强迫政府下令减少化石能源污染物的排放。甚者，在2021年的West Virginia v. EPA案中，美国最高法院裁定，环保局（EPA）无权根据《清洁空气法》限制温室气体的排放。
基于上述背景，本文作者为应对全球气候问题提供了一个全新的破产法视角，向读者展现了破产法与气候问题的密切联系，以及如何通过修改破产法来缓解日益严峻的气候问题。本文结构如下：第一部分重述了企业重整的一般原理；第二部分聚焦化石能源企业的重整情况，探讨这种重整对气候变化的影响；第三部分介绍了美国既有的针对特殊行业的破产框架，提炼这些框架中可用于化石能源企业破产的举措；第四部分提出了针对化石能源企业破产的具体建议；第五部分预测了在破产法修改过程中可能会出现的反对意见，并对这些意见进行了回应和辩驳。
一、企业重整的一般原理
破产法在设计之初，是为了控制因大量债权人无序争夺破产债务人的资产而引起的混乱局面。早期破产法制度带有对破产债务人的惩罚性质，但随着时间的推移，破产制度的目标发生了变化，开始倾向于保留债务人持续经营的价值，从而让所有利益相关者在债务人价值的提升中受益。在这一演变过程中，破产法的内涵也得到了丰富，从早期简单的“控制因债权人争夺债务人资产而引发的混乱局面”发展出了更复杂和抽象的内涵，如最大化企业经济价值、为“诚实而不幸”的债务人提供重新开始的机会等等。
作者指出，个人破产制度更多出于人道主义考量，而企业破产制度则主要基于功利主义目的。立法者认为，相较于出售债务人的现有资产，保留企业作为持续经营的实体，对利益相关者而言更有价值，于是设计了企业重整制度。在重整过程中，公司可以进行DIP融资（debtor-in-possession financing），通过给予重整融资债权优先地位，来吸引新的注资。同时，在破产程序中，债务人可以通过自动中止制度（automatic stay）获得喘息的空间，托管人或债务人还拥有撤销偏颇性清偿（preferential payments）和欺诈性转让（fraudulent conveyances）等不当行为的权利。这些机制都是为了保障债务人顺利地制定并实施重整计划，最终免于破产。因此，企业在无力偿债时往往倾向于选择重整，而不是清算。
但是，是否在任何情形下，重整对社会而言都是更好的选择呢？答案是否定的。作者认为，至少在全球面临气候危机的当下，对于无力偿债的化石能源公司，破产清算才是对社会和公众而言更有益的选择。
二、化石能源企业的重整实践
化石能源价格，特别是石油价格，波动性大且难以预测，极易受到政治发展、技术进步、商业周期的变化、政府补贴的调整等外生性因素的影响。化石能源行业中企业的破产比例往往与能源价格呈反比。当能源价格骤然下降时，化石能源公司的破产比例会显著提高。相比之下，在交通、通信等其他公用事业领域中，企业破产比例的波动性要小得多。
破产重整帮助了很多化石能源企业顺利度过能源价格低谷期。举例而言，2020年4月，美国主要石油和天然气生产商怀廷石油公司（Whiting Petroleum）因油价暴跌而濒临破产。通过破产重整，该公司于当年终结破产程序并减免了30亿美元的债务，而后在油价回升时继续盈利。同年，美国第二大天然气开采商切萨皮克能源公司（Chesapeake Energy）因油价震荡进入破产程序。该公司于2021年初终结破产程序，并宣布计划将13亿美元的新融资继续用于天然气开采项目。
作者通过下图展示了2020年前三个季度的十大石油和天然气企业的重整状况，包括资产、负债、终结破产程序时间和其通过破产重整免除的债务金额。
不同于化石能源，清洁能源（包括核能和可再生能源）的价格波动要小得多。例如，如果铀的成本翻倍，核电站的电力成本只会增加约7%；而如果天然气价格翻倍，燃气发电厂的电力成本可能会增加高达70%。因此，更多地使用清洁能源将有助于减轻化石能源价格震动带来的经济影响。此外，由于电动汽车的运营成本很大程度上取决于当地的电力价格，当电力价格比较稳定时，电动汽车的运营成本和人们的交通成本也会更加稳定。这有助于鼓励更多人选择电动汽车作为交通工具，从而减少燃油汽车带来的温室气体排放。
尽管加快推动能源转型已逐渐成为社会共识，但美国现行的破产法制度并无益于实现这一目标，因为其允许化石能源企业在能源价格崩溃时依据破产法典第十一章进行重整并持续经营。等到能源价格回升时，企业可以继续盈利，并将新融资和新盈利继续投入到化石能源的生产和经营活动中。
实际上，允许化石能源企业进行第十一章重整将会对环境产生负面影响。因为如果没有第十一章的重整路径，每次能源价格崩溃时，就会有几家化石能源企业因资不抵债而破产。破产法可引导其通过清算程序有序退出市场，停止化石能源生产活动，并迫使市场尽快转向采用价格更稳定、对环境更友好的清洁能源。
三、美国既有的特殊破产框架
一些特殊领域和行业中的破产案件不能简单套用第十一章重整的规定，而需要根据不同的背景和目标，为其量身定制破产规则。在这一部分中，作者介绍了三种美国特殊的破产框架，包括证券经纪人清算、铁路公司重整和大规模侵权破产，以期在这些破产框架中，挖掘可用于化石能源企业破产的经验。
（一）证券经纪人的强制清算
金融行业之间具有很强的关联性，一个经纪人的破产可能导致其他经纪人被迫清算头寸，进而造成股价下跌，甚至引发更广泛的金融稳定性问题。以1960年代末美国证券业的大幅紧缩为例，众多证券经纪人濒临破产，导致大量投资者无法回收其资产。这种风险可能诱发“多米诺骨牌效应”，波及与破产经纪人有业务往来的其他经纪人。为了应对这种系统性风险，美国国会于1970年通过了证券投资者保护法案（Securities Investor Protection Act，以下简称“SIPA”），并据此成立了证券投资者保护公司（Securities Investor Protection Corporation，以下简称“SIPC”），用以保护证券投资者免受经纪人财务困境的不利影响。
SIPC受美国证券交易委员会（SEC）的监督，其成员包含几乎所有美国股票经纪人和交易商。当SIPC判断某个成员可能破产时，有权向地方法院提起诉讼，并请求法院指定破产托管人来监督该成员进行清算。
SIPA清算（SIPA liquidation）与普通破产之间最显著的区别在于，SIPC会提供一笔专项资金，并将其汇给法院指定的托管人，来保护那些因经纪人破产而受损的证券投资者。托管人必须用这些资金来赔偿破产经纪人的客户，而不能将其用于偿还其他债权人，即便那些债权人在普通破产程序中享有优先受偿权。
更重要的是，为了更好地维护金融市场稳定和保护投资者利益，美国破产法典明确禁止证券经纪人适用第十一章重整，当其濒临破产时，只能在SIPC的监督下进行清算。
（二）铁路公司重整与公共利益
在美国历史上，铁路行业的发展与国家的经济命脉紧密相连。19世纪后期，随着西部大开发和工业化进程的加速，铁路成为了连接全国各地、推动经济增长的关键。然而，西部铁路的快速扩张也带来了风险，许多铁路公司因为过度投机和债务问题而濒临破产。
面对铁路公司的破产潮，国家出于维持西部铁路运营和扩张的迫切需求，推出了一系列创新的法律制度，如衡平接管制度（equity receivership）。但由于缺乏统一监管和国会立法，铁路公司自行建设的线路杂乱无章，在战争中暴露出无法满足物流需求的问题，迫使美国政府在1917年将铁路行业国有化。1920年，随着《交通法案》的通过，铁路行业重新私有化，州际商务委员会（Interstate Commerce Commission，以下简称“ICC”）被赋予了更广泛的监管权，以确保铁路行业在私营模式下能够更高效地运作，同时更好地保护公共利益。（注：ICC成立于1887年，是美国历史上第一个联邦监管机构，负责监管州际运输行业，该机构于1995年被撤销，其剩余职能由其他机构接管）1920年《交通法案》要求铁路公司在发行新证券前必须获得ICC的批准，而ICC批准的前提是铁路公司的证券发行符合公共利益，且不影响其提供运输服务的能力。
在1929年至1933年全球经济大萧条期间，铁路运输量急剧下降，新的交通方式开始挑战铁路行业传统的垄断地位，铁路公司的破产比例也相应上升。为此，国会在旧美国破产法中新增了第77条，建立了专门针对铁路公司的特殊破产规则。根据该条款，联邦法院与ICC将共同制定铁路公司的重整计划，且法院不得批准任何未经ICC认证符合公共利益的计划。在整个重整程序中，ICC享有广泛的监督权，包括评估重整计划、批准托管人的任命、审核托管人的薪资等。在随后几十年的司法实践里，法院和ICC对公共利益的解释非常宽泛，不仅涉及物流方面的利益，还考虑了公司破产对当地社区和铁路工人的影响。法院甚至禁止铁路公司偿还任何可能威胁到公共利益的破产前债务（包括税款）。
1978年，美国新破产法典取代了旧破产法。尽管新破产法典将铁路公司重整纳入了第十一章框架，但仍保留了一些旧破产法第77条的特别规定，包括要求法院和托管人在处置破产铁路公司的资产时，必须纳入公共利益考量等。
作者认为，美国铁路公司重整框架提供了一个如何对特殊行业施加特殊破产要求的可行模式，或能为化石能源企业的破产框架构建提供很好的示范。
（三）大规模侵权破产
破产重整如今已成为许多大规模侵权被告处理自己巨额侵权债务的首选。一旦大规模侵权被告进入破产程序，所有侵权受害者便会转变为破产企业的债权人，债务清偿方式也从原本侵权法下的个别赔偿转变为破产法下的集体清偿。相较于传统“一对一”的侵权诉讼或跨地区诉讼（Multidistrict Litigation），破产程序在处理大规模侵权责任方面具有更多的理论和实践优势，包括：第一，破产程序可以避免众多侵权债权人对破产企业财产的无序争夺，以保留破产企业的持续经营价值，同时也帮助侵权债权人获得更多的赔偿。第二，在破产程序中，大规模侵权企业可以通过设立偿债信托等方式，更专业、公平、高效地处理所有侵权债权。第三，在大规模侵权破产中，破产法院通常会指定一名未来债权代表，来保障未来债权人的利益。迄今为止，破产程序已经解决了美国许多著名的大规模侵权案件，包括石棉企业侵权案、Dalkon Shield宫内节育器侵权案和加州野火案等。
回到化石能源行业，作者认为，化石能源企业大量排放温室气体以及对气候变化研究的误导性行为（即“漂绿”行为），会导致不特定多数的社会公众受到损害，从而引发大量侵权诉讼。根据破产法一般规则，如果公众因化石能源企业的生产经营活动而遭受损害，当该企业破产时，这些受害者应有权参与债务人企业的财产分配过程，并获得适当的赔偿。
（四）上述破产框架在化石能源企业破产中的适用
在该小节中，作者提炼了上述破产框架中可用于化石能源企业破产的理念和举措。
首先，作者认为，证券经纪人的破产处理机制可以作为化石能源企业破产的参考框架。原因在于，证券市场的系统性风险和化石能源行业造成的碳污染均会对社会和公众产生负外部性效应。换言之，无论是金融风险还是碳污染，最终损害的承担者都是社会和公众，而证券经纪人和化石能源企业却无需为此付出等量的代价。因此，作者主张，化石能源行业应与证券经纪人一样，被排除在第十一章重整的适用范围之外。当化石能源企业濒临破产时，应强制其开展清算，而禁止其进行重整。
其次，作者指出，化石能源行业与铁路行业也具有相似性。一方面，它们都依赖于政府授予的公共权力（如征用权）来建设必要的基础设施；另一方面，它们对国家经济和社会公众而言都至关重要，其生产经营活动都与公共利益密切相关。因此，作者认为，在化石能源企业破产程序中，也必须纳入公共利益考量，而不能仅关注债务人、债权人和股东的利益。
最后，作者提出，在一定程度上，化石能源企业造成的碳污染和“漂绿”行为也可以被视为一种大规模侵权行为，那么可以参照大规模侵权破产框架中的举措来处置债务人的资产，以更好地保护侵权受害者的利益。
四、针对化石能源企业破产的具体建议
在这一部分中，作者根据上述美国现有的特殊破产框架，提出了针对化石能源行业企业破产的具体建议，以更好地保护公共利益，以及应对当前不容乐观的气候问题。
（一）明确界定适用特殊破产规则的化石能源企业
作者认为，并非所有涉及化石能源的企业都必须受制于特殊的破产规则，只有那些“改变气候的化石能源企业”（Climate Altering Fossil Fuel Firms，以下简称“CA3Fs”）才必须适用特殊破产规则，因此需要对这类企业作出明确定义。这种做法并非没有先例。美国破产法典已对一些特定行业作出了明确定义，例如第101条明确定义了商事渔业经营、家庭农场主、医疗护理机构等行业或机构。因此，作者主张在该条款中增加对CA3Fs的定义，具体可参照2019年的碳税法案和2022年一项针对俄罗斯能源产品的行政命令中对化石能源企业作出的界定，表述为：
“改变气候的化石能源企业”指：
（1）生产经营原油、石油、石油燃料、油及其分馏产品的：
（A）任何在美国从事钻探作业的实体；
（B）任何在美国经营炼油厂的实体；
（C）任何从美国进出口上述产品的实体。
（2）生产经营煤炭和煤炭产品的：
（A）任何在美国从事煤矿开采作业的实体；
（B）任何从美国进出口煤炭的实体。
（3）生产经营天然气的：
（A）任何将符合管道质量标准的天然气输入到天然气输送系统中的实体；
（B）任何从美国进出口天然气的实体。
（二）强制资不抵债的化石能源企业进行清算
如前文所述，化石能源企业应被排除在第十一章重整的适用范围之外，以防止其重整后继续从事有损于环境和公众的化石能源生产活动。
但作者指出，即便可以通过立法强制化石能源企业在资不抵债时进行清算，来缓解其对气候变化的影响，但仍存在一个潜在风险。根据一般清算规则，破产的化石能源企业可能会将其用于化石能源生产的资产（如钻探设备）出售给其竞争对手，而这些竞争对手可能会继续使用这些资产从事能源生产活动。如此一来，通过清算化石能源企业来降低其对环境影响的效果可能会大打折扣。
（三）将公共利益纳入化石能源企业破产考量
目前，美国破产法典第1165条规定，在铁路破产案件中，法院和破产托管人除了考虑债务人、债权人和股东的利益外，还必须考虑公共利益。作者建议在第704条（规定第七章清算下托管人的职责）中增加一个适用于CA3Fs破产案的类似条款。此外，作者认为，目前美国监管机构在相关案件中将公共利益解释为“便宜且充足的天然气”，这种解释是具有局限性的。作者建议在破产法典中增加对化石能源企业破产中公共利益的明确定义，可表述为“在评估公共利益时，法院和破产管理人必须将减少温室气体排放，以保护公众免受气候变化的影响作为重点考量因素。”
另外，根据公共利益原则，法院应尽可能地限制破产企业将其用于化石能源生产的资产出售给其他同样生产经营化石能源的企业，而应引导破产企业将资产出售给从事清洁能源生产活动的公司，让这些资产造福于全球环境、国家经济和社会公众。
（四）任命环境托管人（Environmental Trustee）
根据美国破产法典第1163条，在铁路公司破产案中，“交通部长应尽快提交一份名单且在该名单中载明5名有资质且自愿担任本案托管人的无利害关系人。联邦托管人应在前述人员内指定一名担任本案托管人。”据此，作者认为，任命铁路案件的托管人是一个“高度政治化的行为”，任命的托管人往往具有较高的政治敏感性，会时刻将公共利益放在决策的首要位置上。因此，在化石能源企业清算案中，可以将第1163条中的交通部长替换为环保局局长，由后者来负责提名CA3Fs清算中的环境托管人。该托管人在履职过程中应注重公共利益保护，确保破产化石能源企业的资产以更有利于环境和社会的方式被重新投入使用。
五、意见预测与回应
在最后一部分，作者预测了在破产法修改过程中可能会出现的异议，并对这些异议予以回应。
异议一
不应混淆破产法与环境政策，破产法应仅关注债权人之间的资产分配问题，而环境政策才是解决环境问题的合理路径。
作者回应：根据破产法的立法沿革及立法宗旨，破产法不仅仅是一部处理债权债务问题的法律，还被用于解决那些对社会具有广泛影响的问题。文章中提到的铁路公司重整、证券经纪人的强制清算和大规模侵权破产都可以证明这一点。迫在眉睫的气候问题当然也属于对社会具有广泛影响的问题，应当被破产法所考虑。
异议二
禁止化石能源企业重整，对企业、企业的股东和员工，乃至消费者而言是否具有过高的惩罚性？毕竟，这种禁止可能会导致短期内化石能源价格的上升，而消费者需要为此买单。
作者回应：首先，这些群体的利益必须与全球气候危机这一更大的利益相平衡。与生态崩溃可能造成的经济损失相比，化石能源行业破产改革可能造成的额外损失是微不足道的。其次，这种制度改革是市场友好的，因为它针对的是本身就资不抵债、濒临破产的企业，而不会影响整个化石能源行业的正常运营。最后，化石能源行业长期以来一直享受政府的特别待遇，包括补贴、税收优惠和征用权等，对其施加一些限制性规定并不为过。
异议三
由于破产不是所有资不抵债公司的唯一选择，这些制度改革可能只会激励化石能源生产商寻求破产法之外的路径（如庭外重组或缩减业务），以避免被强制清算。企业对破产程序的逃避会严重削弱制度改革的效果。
作者回应：庭外重组确实可能成为债务人的一种选择，但也并不总是具有可行性和吸引力的。相反，破产程序能为债务人提供庭外重组所不具备的好处，如集体清偿机制和更有利的税收安排，能在很大程度上节约债务人的成本。
异议四
鉴于气候危机的严重性，仅依靠市场力量迫使化石能源生产商清算，然后重新部署其资产的制度改革是远远不够的。
作者回应：破产法的确无法单独解决气候问题，但其并不排斥其它环境政策的适用。本文提出的制度改革虽不是尽善尽美的，但可以提供一个有用的破产法制度改革的起点，帮助美国更好地履行“气候承诺”和应对持续恶化的全球气候问题。
短评
大量排放温室气体导致的全球气候变暖已严重影响人类和其他生物的生存环境。面对这一严峻形势，如果不对化石能源行业作出必要的限制性措施，加快推动能源转型，气候问题将持续且更广泛地危及全球经济乃至人类生存。对此，本文作者创新性地提供了一个应对全球气候问题的破产法视角。通过推动资不抵债的化石能源企业进行破产清算、在清算程序中考虑公共利益、任命环境托管人监督企业清算过程等举措，可以切实控制企业的化石能源生产活动，推动市场主动向清洁能源转型。
当然，全球气候变暖是一个宏大而复杂的问题，关乎行政执法、法律制度、科学研究等要素的共同作用，仅凭破产法改革是断不足以解决的。但至少，破产法提供了一个很好的制度解决路径，且相较于其他法律制度而言，有其独特优势，即它充分利用了市场“新陈代谢”的规律，通过破产程序引导化石能源企业有序退出市场或向新能源行业转型，能从源头上有效控制温室气体的排放。
责任编辑：纪咏艺
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