夏方舟 张松培 | 农村一二三产业融合发展用地研究：用地诉求、关键问题和改革方向

一、引言

2024年中央一号文件明确指出，要“促进农村一二三产业融合发展”。产业兴旺是实现乡村振兴总体目标的首要任务与重要基础，农村一二三产业融合发展能够围绕农业产业实现产业链的延伸，全面调动人、地、钱各类城乡要素，充分发挥产业融合的乘数效应，加快构建粮经饲统筹、农林牧渔并举、产加销贯通、农文旅融合的现代乡村产业体系，加速推进农业供给侧结构性改革。可以认为，农村一二三产业融合发展是实现乡村振兴的必由之路。

土地制度在乡村发展中发挥基础性、保障性和根本性作用，是核心利益冲突点，是改革的着力点和发力点，对实现乡村振兴有举足轻重的作用。强化农村一二三产业融合发展用地的支撑和保障作用是推动农村产业高质量发展的关键。许多学者已探究了农村一二三产业融合发展用地类型多样性、空间分布分散性、利用方式复合性等特征，指出其面临不符合现行用途管制规范、用地成本较高、精准化监管不完善等问题，提出了编制乡村规划、创新供地方式和强化动态监管等破解农村一二三产业融合发展用地问题的可行路径。然而，当前研究多关注具体问题，少有研究从农村产业融合发展的用地诉求出发，系统梳理现实挑战、探讨改革路径。基于此，本文识别了乡村振兴背景下农村一二三产业融合发展的用地诉求，分析了需要解决的关键问题，进而提出农村一二三产业融合发展用地制度改革的可能方向，为实现乡村全面振兴、“产业兴旺”提供理论支撑和实践参考。

二、农村一二三产业融合发展的用地诉求

（一）用地类型综合化

单一农业产业往往存在农产品结构性供需矛盾等问题，产业链条较短、产业价值偏小，难以支撑乡村“产业兴旺”目标的实现。要实现该目标，需要构建包括现代农业、农产品加工业以及与农产品功能拓展相配套的服务业的完整体系。实际上，随着城镇化进程的推进和人民生活水平的提高，城乡居民对精加工农产品有了更高的要求。为了减少土地使用成本，机械制造业等第二产业也出现布局农村的倾向。不仅如此，城市居民对农村田园风光、自然景观和风土人情日益强烈的情感向往，也使得乡村旅游等农村第三产业具有广阔的市场前景。在此基础上，为了减少在农产品交换过程中的交易费用，实现农村资源的共享和有效利用，关联性较强的农村第一、第二和第三产业会打破产业组织界限，通过产业分工的内部化形成完整的产业链条，实现产业的融合发展。农村一二三产业融合也反映在国土空间上，具体表现为毗邻空间相连、部分空间重合和同一空间功能完全叠加等融合形态。例如，产加销贯通的产业链布局需要加工设施用地毗邻和占用部分农业生产空间，在农文旅融合的产业布局中同一地块需要兼具旅游服务、景观观光、民宿居住、物流仓储等复合功能。然而，传统土地利用和管理模式往往是单用途、单功能，难以匹配多种融合形态的复杂用地诉求，因而亟须推动土地利用向功能复合和类型混合方向转型。

（二）用地规划科学化

首先，农村一二三产业融合发展是复杂的系统工程，与农村经济、社会、生态和文化等因素密切相关，因而需要进行系统规划和统筹安排，在促进“产业兴旺”的同时，保障“生活富裕”“生态宜居”“乡风文明”“治理有效”。其次，农村一二三产业融合发展需要乡村规划的战略引领。由于资源禀赋与区位条件存在差异，因而需要因地制宜和因时制宜制定规划，明确“融什么”“融多少”“怎么融”等问题，形成从单一空间到多功能空间、从功能分区到功能交织、从基础型配套到共享型精细化配套、从单一空间使用主体到多主体组合的产业用地支撑和保障体系，避免农村产业融合的无序性和同质化发展。最后，乡村规划也是农村一二三产业融合发展的规则约束。在合理引导农村土地要素流动和集聚的同时，要统筹发展与安全，明确农村一二三产业融合发展用地的底线和规则，避免用地触及生态保护红线和永久基本农田红线，提高农村全生命周期的风险防控能力。

（三）用地支持全面化

首先，改革开放以来，以城市发展为核心的土地改革和制度设计在推进城镇化快速发展的同时，也使得农村产业发展空间相对受限。农业产业链条延伸需要大量建设用地和多功能用地，因而亟须转变以城镇产业为主导的建设思路，给予农村更为自由和广阔的发展空间，推进“产业兴旺”目标的实现。其次，广大农民是全面实施乡村振兴战略的主体，农村一二三产业融合发展中的核心用地主体也是农民。为了实现乡村“生活富裕”的目标，农村一二三产业融合发展要充分保障农民享受合理的产业链增值收益，激活农民群体自主经营的内生动力，让广大农民成为乡村振兴的建设者、参与者。例如，鼓励农民群体依托村庄资源探索乡村民宿、生态农业等融合发展方式，这些都需要大量低成本的土地要素作为支撑。最后，农业产业化龙头企业等新型生产经营主体能够有效带动农业生产与加工业、服务业的深度融合，其存在降低拿地门槛、保障大规模用地诉求、降低用地成本的切实需要。

（四）用地监管精细化

《中华人民共和国乡村振兴促进法》规定，全面实施乡村振兴战略，必须坚持人与自然和谐共生，推进生态文明建设。因此，农村一二三产业融合发展必须牢固树立底线思维，遵循资源消耗上限和环境质量底线的管控要求，减少环境污染和资源消耗。首先，要落实最严格的耕地保护制度，同时确保生态环境受到严格保护，杜绝污染耕地、挖山填湖等行为，实现可持续发展。其次，以资源节约与高效利用为导向，转变传统的高投入、高消耗、低产出发展模式，提高土地资源的利用效率和单位产出，实现土地节约集约利用。最后，要明确不同用地类型混合、兼容和转换规则，全维度划定正负面清单，明确比例管控等融合方式，确保乡村规划和用地政策的全面衔接，在切实提升土地融合利用的灵活性和适应性的同时，避免融合用地政策的滥用。鉴于此，需要对农村一二三产业融合发展用地的行为进行精细化监管，协调推进乡村振兴和生态文明建设。

三、农村一二三产业融合发展用地面临的关键问题

（一）用地认知不清

1.用地保障模式不清晰

基于不同的空间形态，农村一二三产业融合发展需要匹配不同的土地类型和功能组合模式。然而，当前我们对农村一二三产业融合发展模式的认知多停留在对农村一二三产业简单排列组合的层次上，产业融合度偏低、附加值不高、产业链条偏短，未能形成深层次融合的发展模式，掩盖了产业融合发展需要土地复合利用、混合利用的真实诉求。同时，对农村一二三产业融合发展空间形态的认知也不够清晰。粮经饲统筹、农林牧渔并举、产加销贯通、农文旅融合等产业融合发展模式需要哪些类型、多大规模、何种比例的用地保障，需要哪些土地实现功能复合和弹性利用等诸多问题均有待明确。

2.融合用地地类认定困难

以保障单一类型产业发展为导向，《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》等文件构建了涵盖农用地、建设用地和未利用地的全面用地现状分类体系。但由于没有充分考虑农村一二三产业融合发展用地类型的综合性以及承载产业的融合性，现行的用地分类标准滞后于农村产业融合发展的需要。高科技农业等业态依托的一二产融合用地、农业教育体验等业态依托的一三产融合用地以及农产品电子商务等业态依托的全产业链用地的内涵和标准界定不清晰。缺少有针对性的用地分类标准不利于农村一二三产业融合发展在村庄空间规划上的准确落位，也使得部分融合发展的产业面临拿不到地的困局。

（二）缺少科学的村庄规划作为指导

1.空间落位无规可依

村庄规划作为协调农村空间开发、保护和利用的抓手，对优化农村空间治理、实现乡村全面振兴目标有着重要的支撑作用。在《自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》（自然资办发〔2019〕35号）等文件的指导下，各地积极开展了村庄规划的编制工作，但仍有不少区域面临规划缺位的问题。例如，百色市在村庄规划编制数量上已位居广西之首，但全市仅有两县实现了村庄规划的全覆盖，仍有超四成的村庄尚未完成村庄规划的编制工作。村庄规划的缺位不仅使得农村一二三产业融合发展用地缺少整体统筹，也使得相关建设、开发活动缺少用途准入和建设强度等内容的法定依据。

2.用地布局规划同质化

当前，部分已编制村庄规划的农村区域面临规划编制投入不足、水平偏低等问题，导致本该极具特色的农村一二三产业融合发展用地规划趋于同质化。例如，为了追求短期经济效益，较多村庄产业规划以发展乡村旅游、特色农产品采摘为主，导致用地布局也以支持同质产业为主，忽视了对村庄自身特色和独有资源深层次的挖掘。此外，各村一二三产业融合发展用地的布局规划过多采用标准化的方案，使得特色资源的保护利用与农村发展内涵错位。这不仅会破坏村庄特色资源、丢失独有乡村文化，造成“千村一面”等问题，而且会导致规划的适应性、可操作性和可持续性不足，难以有力保障农村一二三产业的融合发展。例如，国务院有关部门在审计2023年部分县级行政区乡村建设行动实施情况中，发现吉林省大安市部分村庄规划存在盲目照抄的问题，24个规划存在与当地风貌明显不符的特色旅游项目、建筑风格等内容。

3.土地复合利用受限

为了统筹单一用途国土空间的开发和保护，国土空间规划和用途管制制度划定了生态空间、农业空间和城镇空间等功能空间，明确了国土空间开发利用方式、用途准入和退出等管制要求，制定了各用途区管制规则、限制条件和非限制条件。这对兼具生态保护、农业生产和开发建设等用途的农村一二三产业融合发展用地的准入和布局形成了严格的限制和约束。这些限制具体表现为：在规划编制阶段，主导功能和用途单一；在规划实施阶段，对国土用途实施刚性管控，不支持地块使用性质兼容，从而使得土地无法彰显复合性用途特征，难以支撑一二三产业融合发展。例如，与休闲农业配套的商业和服务设施用地兼具农业用途与非农用途，往往涉及游乐设施建设等用地行为，容易违背对农田用途管制的要求；乡村旅游业的发展需要建设相应的商业建筑及其他服务设施，可能对农业和生态空间造成破坏，容易与国土空间用途管制相关要求相冲突。

（三）用地保障力度不够

1.用地增量不足，供需难以匹配

当前农村一二三产业融合发展用地存在增量指标不足、指标难以落地、存量用地挖潜难度较大等问题，农村产业融合发展面临无地可用的困局。在增量不足和难以落地方面，由于城乡建设用地存在产出效率差距，地方政府存在将非农用地指标优先配置给城镇的偏好，分配给村庄用于一二三产业融合发展的新增建设用地指标十分有限。即使上位规划为农村产业发展预留了建设用地指标，但指标配置机制不明、投放过程不清等问题导致农村一二三产业融合发展难以切实使用新增建设用地指标。此外，生态旅游、森林康养和休闲露营等融合发展业态用地以大规模农用地、未利用地为主，仅需要分散、少量的永久性建设用地。而传统的以宗地为最小供地单元的块状供地模式将这些产业融合发展项目的多种类型用地全部视为建设用地，夸大了其对建设用地指标的需求，使其在建设用地指标分配过程中处于不利地位。除小规模用地难以保障之外，由于农村存量闲置用地在空间布局和产权归属上较为分散，整治成本较高，部分融合发展项目产业集聚、产业链条延伸的规模化用地需求很难得到满足。此外，大型融合发展项目往往需要优质、集中连片的土地，但是这些土地往往被划入生态红线保护区或是永久基本农田保护区，难以进行大规模的开发与利用。

2.用地成本高

农村一二三产业融合发展用地审批周期长、价格高，农民、农村集体等农村产业融合发展主体无力承担。在审批周期方面，如果项目涉及在村庄建设边界以外使用规划预留的建设用地指标，其用地审批不仅涉及村庄规划调整、农用地征收和转用等多个程序，还需要符合自然资源、农业农村和环保等部门的管理规范。在不涉及修改规划强制性内容的情况下也至少需要数月时间，获得土地的时间成本较高。在用地资金成本方面，使用新增建设用地指标需要承担耕地占补平衡费用，利用存量集体经营性建设用地也面临较高的流转成本。根据33个试点县（市、区）集体经营性建设用地已入市地块的数据测算，每亩集体经营性建设用地入市价格约为30万元，但由于区位和规划用途不同，价格差异显著。例如，北京市大兴区一宗集体经营性建设用地成交价格达930万元/亩，而湖北省十堰市郧阳区城关镇洞耳河村一宗集体经营性建设用地成交价格仅为8.39万元/亩。农民自发的产业融合项目自有资金较少、融资难度大，难以负担其用地成本。

（四）用地监管制度不尽完善

1.用地控制标准不明确

为了促进土地的集约高效利用，需要对农村一二三产业融合发展项目可以使用多少土地、可以怎样使用土地等加以约束和规范。当前，农村一二三产业融合发展用地的控制标准和功能混合标准不明确、不健全。一是我国已经建立了比较完善的农产品加工等传统产业的用地控制标准体系，但在产业融合发展过程中仍缺少不同类型土地使用规模、配套设施建设用地与非建设空间的比例、项目投资强度以及生态保护等方面较为完善的规范。二是缺少产业融合发展用地功能混合的标准，允许兼容功能的类型、比例等方面的规则需要进一步明确与细化。例如，粮经饲统筹、农林牧渔并举的产业融合发展项目需要明确耕地允许兼容的农业生产功能及规模比例，农文旅融合项目则涉及完善在宅基地上发展公共服务和商业功能的管控规则。

2.协同监管机制不健全，监管常态化机制缺失

一方面，由于农村一二三产业融合发展用地涉及宅基地、农用地以及农村产业用地等类型土地的混合利用，农业农村部和自然资源部等部门均有对其开发利用情况进行监督管理的权力，但各部门存在沟通协调不畅、信息共享不足等问题，难以形成监管合力，不利于“地尽其用”。另一方面，常态化监管和纠偏机制有待进一步完善。与单一耕地保护监管不同的是，仅仅依靠卫片难以发现产业融合发展项目中的隐蔽违法行为。再加上监管成本较高，对项目开工建设、竣工验收和日常经营等阶段的有效监管仍然不足，存在土地闲置、低效利用的风险。私自改扩建民宿为公寓住宅等违法违规用地行为也难以得到及时管控。

3.违法违规用地处置机制不完善

第一，处置措施和标准不明确。当前，缺乏对闲置、违规和低效利用农村一二三产业融合发展用地的罚款、没收、限期恢复以及强制退出等方面的处置措施及标准。第二，处置尺度不合理。由于耕地保护实行目标责任制，相关部门缺乏创新产业融合发展用地政策的积极性。对融合发展用地行为存在刚性执法甚至违法执法的现象，如“拔苗砍树”“填坑平塘”等。与此同时，也存在监管流于形式等问题，监管部门对产业融合发展过程中破坏耕地等行为“一罚了之”，不关心违规用地主体恢复土地原来用途是否及时、恢复用途质量是否达标等问题。

四、农村一二三产业融合发展用地的改革方向

（一）明晰用地保障模式

1.合理匹配供给与需求

首先，结合农村地区发展实际，构建“龙头企业+集体经济组织+农民合作社+农户”的立体产业组织融合机制，使各方形成紧密的产业融合发展利益共同体，为产业链延伸、功能拓展和科技要素渗透等深层次产业融合奠定基础。其次，界定农产品初加工、农业与服务业相互渗透以及融合生产保供、生态涵养、生活休闲等功能的产业类型，分类明确一二产业、一三产业和全产业链融合发展形式对农用地、建设用地以及未利用地的需求。例如，产加销贯通的产业融合发展项目需要利用耕地、农业设施建设用地和物流仓储用地等类型的土地，农文旅融合的产业融合发展项目则需要综合利用农村宅基地、农村商业服务业用地以及各类农用地和未利用地。最后，要考虑产业融合发展成本（包括运输成本），基于成本最小化原则分析不同类型土地的差异化组合模式，合理匹配产业融合发展用地的供给与需求。例如，产加销贯通项目用地需要在空间上毗邻或者道路相连，农文旅融合项目需要在农村宅基地上叠加一系列商业和公共服务功能。

2.创新国土空间用地分类

首先，贯彻落实《关于推动露营旅游休闲健康有序发展的指导意见》（文旅资源发〔2022〕 111 号）等政策文件要求，对不占用永久基本农田、不破坏生态环境和自然景观、不改变土地用途的乡村旅游项目，按照原地类进行认定和管理。其次，对农村一二三产业融合发展中的典型业态，在防止耕地“非粮化”、生态环境过度破坏的前提下，各地区可以按照其用地的主要功能进行归类，创新用地分类体系的二级分类或三级分类。例如，将高科技农业、农产品电子商务的基础设施认定为设施农用地，充分激发市场活力。最后，针对农村一二三产业融合发展中的新产业、新业态，可以设置农村产业混合用地、农村产业融合用地以及其他类型用地，以实现对土地的有效管理。

（二）科学编制村庄规划

1.统筹规划农业农村各类用地布局

首先，坚持底线思维。严格遵守永久基本农田和生态保护红线，要求土地开发利用不能突破生态保护红线、环境质量底线和资源利用上限。其次，强化功能统筹。基于区域资源承载能力和禀赋基础，统筹规划耕地保护、村庄建设、产业发展、生态保护等用地布局。再次，提高空间治理能力。通过资源富集和贫乏、存量和增量、地上和地下、线上和线下等空间的流通、置换和互补，补齐环境承载力短板，拓展空间发展边界，提升农村空间治理水平。需要注意的是，规划要弹性“留白”，针对部分产业融合发展项目规模小、分布和选址不确定性强的特点，可以预留一定比例的规划建设机动指标，在建设项目规划审批时根据项目实际用地情况落实指标管控工作，实现村庄规划刚性管控和弹性“留白”相结合。例如，广东省积极探索规划“留白”机制，颁布和实施了《广东省自然资源厅关于实施点状供地助力乡村产业振兴的通知》（粤自然资规字〔2023〕2号），提出在乡镇国土空间规划和村庄规划中预留不超过5%的城乡建设用地规模，优先保障点状供地项目建设，同时对一时难以确定具体用途的建设用地可以暂时不明确规划用地性质。最后，强化规划支撑。按照规定程序将村庄规划成果纳入国土空间规划“一张图”管理，为农村一二三产业融合发展项目用地规划许可提供依据。

2.因地制宜布局产业融合发展项目

首先，深入挖掘村庄在资源禀赋、区位条件上的比较优势，确定特色鲜明、乡土气息浓厚、文化内涵丰富、带农增收效果明显的农村一二三产业融合发展项目，打造“一村一品一特色”的村庄产业融合发展模式，避免村庄在产业规划、用地布局上的同质化、无序化。其次，农村地区以田成方、路成网、树成行、渠相连构成的乡村空间和以祠堂、家谱、家风、家训等构成的传统文化仍然是乡村的文化核心。因此，在布局农村一二三产业融合发展项目时不仅要保留承载乡愁的乡村特色空间风貌，如古镇、名村和民族村等，而且要注重传承和延续传统文化，如农耕文化、德孝文化和特色地域文化等，使得乡村空间和传统文化互为表里，共同塑造和谐生动的新型乡村国土空间格局。再次，在规划中要注重通过空间布局推进产业集群培育和产业链建设，提高国土空间开发水平和利用效率，推进高质量的农村一二三产业融合发展与产业结构转型升级。最后，要遵循乡村发展和建设规律，分区域、分类别、分时序推进一二三产业融合发展，优先推进大城市郊区乡村组团建设，满足中心城区功能疏解、产业转移、郊野游憩、生态承载等需求。

3.科学完善国土空间用途管制规则

平衡用途管制规则“刚性”和“弹性”的关系，协同推进生态环境高水平保护和农村一二三产业融合高质量发展。首先，以县域为单元建立差异化的国土空间用途管制规则体系，在衔接“三区三线”管制要求、严格落实生态保护区以及农田保护区等要求的基础上，允许生态控制区、一般农业区等分区建设农景园艺、物联网管理等必要的基础设施，解决农村一二三产业融合发展的空间难题。其次，制定更为灵活的用途转用规则。确定优先支持的农村一二三产业融合发展项目清单，界定此类项目用地的复合用途，明确同一地块只需备案、不需再作转用审批。此外，增加用途管制的弹性，对于一定规模和比例的某些附属性配套用地按原用途管理。例如，对与乡村产业项目配套的面积不超过200平方米的公共厕所、停车场等基础设施和公共服务设施用地可以按原用途管理。最后，加强对建设用途的规制。在用途管制规则体系中，明确对建设高度、建设强度和建筑风貌的管控规则，避免出现占用耕地建设大棚房等产业发展乱象。

（三）创新用地保障路径

1.创新用地供给渠道

首先，完善农村一二三产业融合发展用地计划指标单列制度，在土地利用年度计划中安排一定比例的新增建设用地指标，专项支持农村产业融合发展；探索制定农村一二三产业融合发展用地指标的省级协调政策，按照“要素跟着项目走”的要求将单列指标用于支持产业融合发展的重点项目。其次，探索推行“点状供地”与自然资源资产组合供应等模式。一方面，针对布局在村庄建设边界外的一二三产业融合发展项目，对其占用的土地进行分类管理，按建筑物实际占地面积计算项目需要使用的建设用地指标，以此进行点状报批，同时将项目利用的其他土地视为生态保留用地，无须办理土地转用手续。另一方面，以土地资源为载体，探索“土地+自然资源”资产组合配置机制，通过整体收储、整体评估和整体配置等措施解决空间需求“整体性”与自然资源资产按照不同规则、分期、分宗、分散“碎片化”配置之间的矛盾。再次，在尊重农民意愿、保障农民权益的原则下，有序开展农村闲置集体建设用地、厂矿废弃地等农村建设用地和农村承包地等农用地综合整治行动。在缓解用地空间分布破碎、产权细碎问题的同时，将整理获得的建设用地指标用于农村一二三产业融合发展项目。最后，鼓励农村一二三产业融合发展项目的经营者利用废弃矿山、“四荒”资源解决项目用地不足的问题，在充分保障农民宅基地用益物权的前提下，支持项目经营者以租赁、入股等方式盘活农村闲置宅基地和住房。

2.降低用地获取成本

一方面，完善农村一二三产业融合发展用地的审批程序。进一步明确产业融合发展项目在村庄建设边界外使用规划预留建设用地指标可不做用地规划调整的条件。探讨减少用地预审与选址意见书、规划许可证书等文件审批环节的可能性，提高农村一二三产业融合发展用地的审批效率。依托完善、统一的用地标准体系，强化各政府部门在农村一二三产业融合发展用地审批中的协同性，解决多头审查、互为前置等问题，引导符合条件的农村产业融合发展项目高效获得土地。另一方面，加快集体建设用地定级与基准地价制定，鼓励农村一二三产业融合发展用地供给方式创新。在同一个产业融合发展项目区内通过划拨、出让和流转等方式分类提供土地，在提高配置效率的同时切实减少用地规模和用地成本。

（四）强化用地全生命周期监管

1.探索制定用地控制标准

一方面，严格执行国家提出的各类有关土地集约利用的要求，探索制定针对新产业、新业态的用地标准和节地评价制度，合理管控农村一二三产业融合发展用地的规模、容积率和亩均投入等内容，提升单位面积土地的利用效率和产出水平。基于“比例范围+地块规模”双控的思路，明确项目发展所需的生态资源及配套设施建设的规模与比例，协同推进农村一二三产业高质量融合发展和生态服务价值的提升。另一方面，全维度划定各类农村土地兼容功能的正负面清单，有序推动土地功能混合和空间复合利用，强化功能准入以引导农村一二三产业融合发展。要制定各类用地允许兼容功能的比例和分割转让细则，保障农村土地优先实现其主导功能，避免变相开发。例如，天津市为了推动农文旅等产业的融合发展，在《天津市村庄规划编制导则》中明确了村庄“用地兼容”与“用地混合”的概念，制定了具体的用地兼容指引表，提出了农村宅基地等建设用地允许兼容、不允许兼容以及视情况而定三种情况，强调用地兼容的比例上限为20%，被兼容的用途不得对主要用地的建筑产生负面影响，切实提升了农村一二三产业融合发展用地的灵活性和适应性。

2.健全用地部门全过程联动监管机制

首先，普及《项目用地监管协议》，地方自然资源与农业农村主管部门会同发展和改革、生态环境与水务等相关主管部门明确农村一二三产业融合发展用地的产业准入要求、生态环境保护要求、开发投资强度要求以及吸纳当地劳动力就业等各监管事项及监管时点，为进一步加大监管力度提供标准和依据。其次，完善权责明确、协同管理的农村一二三产业融合发展用地长效监管机制，按照“谁提出、谁监管”的原则，落实各部门的监管责任，形成监管合力。例如，江苏省南京市出台《关于进一步保障和规范农村一二三产业融合发展用地促进乡村振兴的通知（试行）》（宁规划资源规〔2022〕1号），提出建立农村一二三产业融合发展用地三部门联合审查机制，规定农村一二三产业融合发展项目应当签订投资发展监管协议；街镇要会同有关主管部门对属地产业融合发展项目的流转、建设、使用以及相关农业生产行为等实施全过程联动监管。再次，将农村一二三产业融合发展用地纳入国土空间基础信息平台和国土空间规划“一张图”进行动态监管，构建全生命周期的信息共享平台，加强对农村一二三产业融合发展项目开工竣工、经营用途等的全过程监管。最后，充分发挥社会组织、村民群体等社会力量，结合“技防+人防”方式，全面掌握农村一二三产业融合发展用地的违规、闲置和低效利用情况。

3.明确违法违规用地处置措施

完善农村一二三产业融合发展用地分类监管处置措施，对产业融合发展项目逾期、低效用地，但违约情节不严重的，采取灵活的处置方式，鼓励用地主体在项目开工截止日期之前或达产之后主动退出。坚决制止农村一二三产业融合发展项目违规占用耕地、擅自改变土地用途等行为。针对违约情节严重的行为，如造成耕地“非农化”“非粮化”以及耕地污染、擅自分割转让转租、破坏生态环境等问题，有关部门及农村集体经济组织应依法强制收回土地使用权，并要求用地主体在规定期限内恢复土地用途。此外，相关部门应当严格、公正、文明执法，依法依规对违法违规行为进行监管和处置，对限期恢复的项目从严验收，确保在农村一二三产业融合发展过程中耕地质量不下降、生态功能不弱化。需要特别指出的是，有关部门也要牢固树立执法为民的理念，对于耕地“非农化”“非粮化”等的监管、处置应当充分考虑农业农村的生产实际，做到柔性执法。

（五）推进农村土地制度协同改革

1.推进农村土地制度一体化改革

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》聚焦以中国式现代化全面推进强国建设和民族复兴伟业，提出要深化土地制度改革，强调改革应坚持系统观念，处理好经济和社会、政府和市场、效率和公平、活力和秩序、发展和安全等重大关系，增强改革的系统性、整体性、协同性。因此，农村一二三产业融合发展用地制度改革应更加注重系统性、联动性，协同推进用地保障、村庄规划编制、用地供给和监管四方面的改革，切实解决农村一二三产业融合发展的用地诉求与农村土地利用管理现状不适应、不匹配的关键问题。一方面，要强化用地保障的支撑作用，发挥村庄规划编制的引领作用，为农村一二三产业融合发展用地提供具体指导，为监管标准和处置措施的制定等提供科学依据。另一方面，要以供给路径创新和用地监管为改革的主要抓手和关键着力点，将用地需求满足以及集约高效利用情况作为检验用地保障支撑作用和村庄规划编制引领作用的重要标准，以此提高改革措施的精准性和针对性。

2.以农村土地数智化治理全面支撑农村土地制度改革

以数字化、信息化和智能化为抓手，全面支撑农村一二三产业融合发展用地制度改革，助推乡村全面振兴。首先，搭建农村一二三产业融合发展用地基础数据平台。集成整合与农村一二三产业融合发展用地相关的自然属性数据、权籍交易数据、生产经营数据和经济社会大数据，形成立体化、集合化与动态更新的农村一二三产业融合发展用地“一张图”大数据体系，为提高改革成效提供数据支撑。其次，建立农村一二三产业融合发展用地制度改革综合信息与操作平台。针对农村一二三产业融合发展用地面临的认知模糊不清、规划缺位无序、保障力度不够以及监管体系不完善四大难题，以大数据基础平台为支撑，结合人工智能、AR、VR、MR等技术，构建统一的信息服务平台，打造部门联动、智能决策、信息公开、虚拟现场以及公众参与等功能模块，为农村一二三产业融合发展用地“政策制定—情景模拟—方案择优”提供线上“一条龙”服务。最后，构建农村一二三产业融合发展用地制度改革动态监测与反馈平台。通过云计算、物联网和智能终端等新兴技术深度追踪用地保障模式、村庄规划编制、土地供给路径和监管等方面的改革情况，全面评估改革成效，系统梳理改革中的问题，探讨优化策略。此外，充分利用人工智能与大数据技术畅通改革意见反馈渠道，及时反馈、处理农村一二三产业融合发展用地制度改革中出现的各类问题，支撑改革稳步有序推进。

五、结论与讨论

农村一二三产业融合发展是实现乡村全面振兴的重要路径，其中关键问题是“地从哪里来”。基于此，本文首先归纳实现乡村全面振兴对农村一二三产业融合发展提出的要求，以此识别类型综合化、规划科学化、支持全面化和监管精细化四大用地诉求。其次，以满足用地诉求为导向，分析当前面临的用地认知不清晰、空间发展无秩序、用地保障不充分以及管理不完善四大难题。最后，有针对性地提出明晰用地保障模式、科学编制村庄规划、创新用地保障路径、强化用地全生命周期监管以及推进农村土地制度协同改革的路径，旨在充分发挥土地要素对农村一二三产业融合发展的保障作用以及村庄布局规划的规范引导作用，以此推动产业兴旺目标的实现，助推乡村全面振兴和城乡融合发展。

然而，我们也应当看到，建设完善的粮经饲统筹、农林牧渔并举、产加销贯通、农文旅融合的现代乡村产业体系任重而道远，在培育生态旅游、森林康养、休闲露营等新业态的过程中，可能会出现更多的新型农村土地管理问题，这将对农村一二三产业融合发展用地制度提出更多差异化、复杂化的要求。此外，农村土地制度是国家的基础性和根本性制度，是农村制度体系中最重要的制度，更是核心利益的冲突点、改革的着力点。农村一二三产业融合发展用地制度涉及建设用地、农用地和未利用地等土地类型，影响自然生态空间、农业生产空间和城乡发展空间等地域空间，要在坚守生态红线和耕地保护红线的同时，有力支撑农业内部融合、农业产业链延伸、农业功能拓展。最后要强调的是，农村土地制度改革是全面深化改革的重要内容，从根本上影响农村秩序、国民经济发展和国家长治久安。农村土地制度改革没有完成时、只有进行时，需要随着生产力和生产关系的变化，在实践中不断摸索、不断调整与完善。因此，本文提出的农村一二三产业融合发展用地制度的改革路径仅仅是初步探索，未来还需要各方利益主体协同攻关、深入探索，特别是要结合实践经验加以修正，才能实现农村一二三产业高质量融合发展。