《合同编通则解释》下违反强制性规定合同效力的体系化审查进路

创业 2024-12-21 18:39 北京

文章来源于星瀚微法苑，作者沈大力、洪天旭

摘要：

原《合同法》第五十二条、《民法典》第一百五十三条是公法强制性规范干涉私法意思自治的转介条款。自1999年《合同法》施行以来，关于违反强制性规范合同无效的判断标准在理论界和实务界一直存在分歧。为回应司法实践问题，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉合同编通则若干问题的解释》（以下简称《合同编通则解释》）第16条摈弃了原有“效力性强制规定”与“管理性强制规定”的二分路径，在合同无效认定中实质性引入了规范目的、法益衡量等考虑因素。本文以“C女士与B公司国有土地使用权回购合同的补充协议纠纷”为例，分析司法实践中采取“效力性强制规定”与“管理性强制规定”二分法的缺陷，探究《合同编通则解释》视域下违反强制性规定合同效力的体系化审查进路。

关键词：强制性规定、合同效力、转介条款、规范目的

案情概要

2015年，H市国土资源局公开挂牌出让一宗国有建设用地使用权，用途为工业用地，A公司支付了土地补偿等费用后，又以328万元的价格竞得该宗国有建设用地使用权，支付税款132840元，并签订了《国有建设用地使用权出让合同》约定：A公司投资项目2016年3月30日开工至2018年3月30日前竣工，然因案涉土地安置补偿落实未到位等原因未能开发而闲置。

2017年7月，A公司与H市土地储备中心签订了《国有土地使用权收购合同》，约定补偿标准由双方协商确定。A公司（经办人为C女士）又与H市某镇政府签订了《国有土地使用权有偿回购合同》，约定本合同签订后H市政府以地招商，待该宗地出让后双方依协商的补偿款上报市政府批准后一次性支付。此后，H市土地储备中心、国土资源所与A公司签订《收购国有土地使用权协议》，约定以224万元回购，待该宗地挂牌出让成功且结算后即将土地收购补偿费224万元支付给A公司。

2018年11月，A公司与B公司签订《关于〈国有土地使用权回收协议书〉的补充协议》，约定“1.因B公司取得该宗土地的使用权必须按土地招拍挂正规程序办理，导致前期款项300万元分二期支付，本补充协议签署之日支付摘牌之外款项76万元，其余224万元在乙方完成招拍挂手续后由国土局收储中心返还给A公司。2.在300万元支付完毕后，未支付的余款180万元在甲乙双方自愿友好协商的基础上如能合作成功，将按200万元入股。如不能合作成功，自本协议签署之日起仍按180万计息。”合同总价款480万元。后A公司将其与B公司的债权转让给C女士。因B公司未能按期偿还债务，C女士起诉至法院。

（点击图片可放大查看）

在本案中，原审法院认为A公司、B公司以土地使用权回购再招拍挂转让的方式规避土地增值税，属于非善意逃避土地交易市场监管及税收监管，《补充协议》因违反税法强制性规范而无效，由此认定双方由此形成的债权债务不具有合法性，裁定驳回原告C女士的起诉。后中院发回重审，重审一审法院依据后生效的《合同编司法解释》第16条第二款认定案涉《补充协议》有效，支持了原告C女士的诉请。

基于本案的两次裁判可见，《合同编司法解释》前“效力性强制规定”与“管理性强制规定”二分法在司法裁判中极易出现认定僵化的情形，致使合同无效的情形泛化，损害合同当事人的利益。

效力性与管理性二分法的实务僵化与因果谬误

违反强制性规定致使合同无效的规定是转介条款在民法中的体现，源于1999年《合同法》第五十二条“违反法律、行政法规的强制性规定的行为无效”。而这一无效事由在此后的司法实践中被不当扩大，致使合同无效情形泛化。因此，最高法以司法解释、指导案例等确立了“管理性强制规定”和“效力性强制规定”二分法的司法裁判路径。这一划分对于指导司法审判、防止合同无效认定的泛化有积极意义，但也存在着实务中的适用僵化与因果倒置的逻辑谬误。

（一）效力性与管理性二分法的实务适用僵化

管理性强制规定和效力性强制规定边界模糊、标准混乱的现状，致使司法适用陷入困顿，以至出现了适用简单化、僵化的倾向。

一方面，在认定违反强制性规范的合同效力时，僵化判断效力性与管理性，忽视了规范目的与法益衡量。如依据《建设工程司法解释（一）》，承包人未取得建筑施工企业资质或者超越资质等级的建设工程施工合同应当认定无效，而禁止无资质或超越资质等级适用的法规范目的是保证建设工程的质量，而司法实践中即便建设工程竣工验收合格，法院却依然僵化认定合同无效。再如前述《国有土地使用权收购合同》，法院仅以违反税法强制性规定便认定债权债务不具有合法性，其实质是忽视了法益衡量。

另一方面，由于两者界分标准的模糊性，法院在判断“效力性强制规定”与“管理性强制规定”时往往没有明确的论证说理。如在（2013）民提字第165号民事判决书中，法院未经论证推理直接认定：“《城市房地产管理法》第三十九条第1款第2项规定……该规定属于管理性规定而非效力性强制规定”。有学者认为，此时效力性还是管理性规范的认定，仅仅为法官判决法律行为有效抑或无效披上了法律的外衣，只是发挥在形式上将裁判结果予以正当化的功能。

（二）效力性与管理性二分法有因果倒置之嫌

在合同效力语境下，“效力性强制规定”是指致使合同因违反此规范而无效的法律规定，某一规定被称为“效力性强制规定”，根本原因是该规定能引发合同无效之法律后果。有学者认为，“效力性”与“管理性”的界分是一种事后判断，根本无法先定。

反观司法实践，先定性法规范的性质，继而据此判断合同效力成为了司法审判的常态。如在（2017）最高法民申3794号中，最高人民法院终审认定《期货交易管理条例》第四条、第六条的规定属于效力性强制规定，而案涉交易违反了上述规定，应属无效。即效力性强制规定或管理性强制规定的判断成为了合同效力审查的事前环节。在判断两者时，法院又援引“损害国家利益或社会公共利益”作为界分标准，如登载于《人民法院报》的（2013）徐民终字第293号判决中，法院认为“若某强制性规定立法目的是保护国家利益与社会公共利益，违反该规定将损害国家利益或社会公共利益，则该规定属于效力性规定”。而“损害国家利益或社会公共利益”援引《民法典》第一百五十三条第二款“公序良俗”认定合同无效即为已足，何故判断强制规定系属效力性与否。

实际上，并不是合同因为违反效力性强制规定而无效，而是某强制规定令违反者无效故称效力性强制规定。因此，在认定合同效力时事先判断法规范的“效力性”与否，既缺乏区分意义，更属于因果倒置。

《合同编通则解释》对违反强制性规定合同效力认定的修正

为回应《民法典》第一百五十三条“但书”前后强制性规定实务适用问题与认定标准争论，最高法在《合同编通则解释》中列举了数项不得认定合同无效的具体情形，以助益《民法典》第一百五十三条第1款这一概括条款之适用，从而改变原有“效力型强制”“管理型强制”二分路径，开辟了以追究“行政责任、刑事责任能否实现强制性规定目的”评价合同效力的新路径，并实质上引入了规范目的、法益衡量两个判断标准。

（一）规范目的标准的引入

规范目的是指在认定违反强制性规定合同效力时，需要考量强制性规范的立法意旨与规范保护目的，如若强制性规范的规范目的无关公共利益，或不以保护公共利益为最主要、直接目的时，不应认定合同无效。

尽管《合同编通则解释》第16条并未明确引入“规范目的”的判断标准，但考究条文表述，规范目的已实质成为《合同编通则解释》在认定合同效力时的考量因素。如第16条明确“有下列情形之一，由行为人承担行政责任或者刑事责任能够实现强制性规定的立法目的的，人民法院可以……认定该合同不因违反强制性规定无效”，在具体情形中，第一款规定了“旨在维护社会公共秩序”的规范，第二款规定了“旨在维护政府的税收、土地出让金等国家利益或者其他民事主体的合法利益而非合同当事人的民事权益”的规范，第三款规定了“旨在要求当事人一方加强风险控制、内部管理等”的规范……即“规范目的”标准已经实质上贯穿《合同编通则解释》第16条始终，成为认定违反强制性规定合同效力的重要考量因素。

（二）法益衡量标准的矫正

法益衡量标准是指，即便强制性规范的目的是保护社会公共利益，也需要对该强制性规范所保护的法益与合同本身所涉及的法益进行充分的价值衡量。如若违反强制性规范所损害的社会公共利益显著小于合同本身所涉及的法益，则不应认定合同无效。

法益衡量标准也体现于《合同编通则解释》第16条之中，第一款明确规定，“强制性规定虽然旨在维护社会公共秩序，但是合同的实际履行对社会公共秩序造成的影响显著轻微，认定合同无效将导致案件处理结果有失公平公正”，即在规范目的判断后再次以法益衡量进行矫正，避免规范保护法益与合同所涉法益的价值失衡。第四款规定“当事人一方虽然在订立合同时违反强制性规定，但是在合同订立后其已经具备补正违反强制性规定的条件却违背诚信原则不予补正”也是法益衡量标准的体现。例如合同当事人订立合同时某项缺乏资质，且这一资质的规范目的是公共利益，但在合同订立后，当事人已经具备了取得资质的条件，却违背诚信原则不申请办理资质。此情形下，合同当事人仍不具备强制性规范所要求的资质，其规范保护目的也关涉社会公共利益，但在合同当事人实质上具备资质要求的条件时，违反强制性规范损害的公共利益已经十分微小，远小于认定合同无效可能给合同当事人带来的不利益，此时即应当援引法益衡量矫正规范目的标准的判断。

由此可见，《合同编通则解释》已经转向了基于“规范目的”与“法益衡量”的实质判断标准。但其例举式的立法模式能否避免在实务中走向合同无效认定过于紧缩的另一面向，以至转介条款丧失保障公共利益之意旨仍有待商榷。本文认为，在认定违反强制性规范合同效力时，应形成体系化审查进路。

违反强制性规定合同效力的体系化审查进路

《民法典》第一百五十三条属于典型的转介条款，即为了解决社会管制与意思自治的矛盾，公法规范可以依据转介规定进入民事法律领域，从而影响法律行为的效力。“意思自治”是民法的核心，转介条款引入公法对民事法律进行干预应保持谦抑性。有学者认为，转介条款对经济事务的干预应当严格控制在“国家和社会无法忍受”的范围内，否则将打破公私法之间的平衡。

鉴于此，《合同编司法解释》通过更加具体的半开放式列举情形规定了不应认定合同无效的事由，一定程度上修正了司法实践中对转介条款泛化使用。本文认为，在认定违反公法规定合同效力时，应在《合同编司法解释》第16条的基础上，形成法规范性质、规范目的、利益衡量的体系化审查进路。

（一）判断强制与否

强制性规定是区分于任意性规定、倡导性规定的概念，指不允许人们依自己的意思加以变更或排除适用的规定。强制性规定要求当事人必须从事或者不从事某一种行为，属于行为规范的范畴。在认定某一规定强制与否时，应从能够以意思自治变更或排除适用法规范进行实质判断，形式上可以通过“禁止”“应当”“不得”“必须”等字样辅助认定。

（二）探究规范目的

在认定法规范系强制性规定的基础上，需探究该强制性规定的规范保护目的，以查明该强制性法规是否希望对违反该规范的合同施加无效之法律后果。在《关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》中，最高法就曾将“法律法规的意旨”作为认定强制性规定类型的首要标准。《合同编司法解释》更是实质上将“规范目的”标准贯穿始终。

合同无效作为不发生效力的最强程度，直接关联着当事人的利益、交易安全与信赖保护等诸多法益。学界通说认为，只有当规范保护目的是公共利益或善良风俗时，违反该强制性法规才可能产生合同无效的法律后果。反之，如果规范的保护目的并不关涉公共利益与善良风俗，仅仅是限制私法权限的强制性规范，如《公司法》对劳务、商誉、特许经营权的出资禁止，违反此类强制性规定的合同并不能直接援引《民法典》第一百五十三条认定无效。即唯有规范目的是维护公共利益与善良风俗之法规范，才有发生致使合同无效法律后果的可能。

（三）衡量法益冲突

在认定规范目的关涉公共利益后，也不必然代表该合同当然无效，还需对相冲突的法益进行权衡。影响合同效力强制性规范保护的法益是公共利益，合同有效维护的法益是合同自由、当事人利益、交易安全、信赖保护等，只有当规范保护的公共利益大于合同所涉法益时，才应当认定违反强制性规范的合同无效。“法益衡量”标准是认定违反强制性规范合同效力的“检验器”，发挥着矫正“规范目的”标准的作用，其审查顺序应在“规范目的”标准之后。

在法益衡量判断时，要权衡相冲突的法益，考虑规范保护法益与合同本身涉及的法益在案件中的优先顺位。如强制性规范保护的法益为人身和人格权利、基本政治权利、金融安全等公共利益与公序良俗，强制性规范所保护的法益应予以更高的评价，其优先顺位通常应在合同自由、信赖利益等法益之前，此时权衡之下合同认定无效并无不妥。此外，公法制裁与合同无效的可替代性也应成为认定合同效力时的考量因素，即认定合同有效并配置公法责任可以更好地平衡法益冲突时，则不必然需要转介公法进行干预。

由此，依据“判断强制与否”“探究规范目的”“衡量法益冲突”的体系化审查进路，可消解司法实践中合同无效认定过于泛化或紧缩的不当倾向，真正发挥转介条款之效能。

案件回溯

在“C女士与B公司国有土地使用权回购合同的补充协议纠纷”中，原审法院认为因案涉合同违反强制性规范无效，损害了国家税收利益，而以债权债务不具有合法性驳回原告C女士诉请，既是对合同无效情形的错误认定，更与《民事诉讼法》规定相悖。

在本案中，一方面，C女士与B公司是在H市地方政府部门主持下达成的国有土地使用权回购协议，土地增值税属地方税种，C女士具有认为其享受的为合法税收优惠的信赖利益，遑论对国家税收利益的侵害。另一方面，即便不考虑C女士作为行政相对人的信赖利益，依前述路径对《补充协议》效力进行体系化审查，亦不应认定合同无效。

首先，《增值税法》《土地增值税暂行条例》为当事人设定了依法缴纳土地增值税的义务，不允许依意思自治加以变更，系属强制性规定不言自明。其次，税收是国家为满足社会公共需要，强制地、无偿地取得财政收入的一种方式，关涉社会公共产品与服务的供给，是公共利益的体现。因此，土地增值税管理规定这一强制性规范维护的是公共利益，符合“规范目的”标准之要求。最后，以“法益衡量”标准进行矫正。在本案中，尽管土地增值税管理规定关涉公共利益，案涉双方当事人承担公法上的责任可以较好地实现该强制性规范的目的。而相反，如若认定合同无效，则会致使A公司、B公司前期投入难以收回、C女士的债权无法实现，损害当事人的信赖利益与交易安全。权衡相冲突的法益，本案中通过行政制裁救济后给公共利益带来的损害显然小于合同所承载的法益。因此，“C女士与B公司国有土地使用权回购合同的补充协议纠纷”中双方的合同应当认定有效。

小结

《民法典》第一百五十三条规定了违反强制性规范的合同“原则无效，例外有效”，《合同编司法解释》通过半开放式列举的方式规定了不应认定合同无效的若干情形，修正了实务中认定合同无效泛化的错误倾向，并实质性引入了“规范目的”与“法益衡量”标准。在此基础上，实务中可通过“判断强制与否”“探究规范目的”“衡量冲突法益”的体系化审查思维，准确把握违反强制性规定合同无效的认定。

作者介绍

沈大力

星瀚律师事务所｜合伙人律师

业务领域：争议解决、公司/商事、行政/政府法律

（扫码查看详细介绍）

洪天旭

星瀚律师事务所｜实习生

-END-

法天使

法天使-中国合同库（fatianshi.cn），中国合同标准发起者，已发布上千类标准范本。秉承着“推广中国合同标准，提升中国社会合同水平”的使命，推出了标准的合同起草审查方法、工具及服务。