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柏拉图说 论文推介第 184 篇

Zhang, K., Zhao, J., & Meng, T. (2024). Governing China in Digit: A Framework for Assessing the Development of Digital Government in 101 Chinese Municipalities.China Review,24(3), 207–240.https://www.jstor.org/stable/48788934

摘要

在过去二十年里，中国已成为全球政府数字化趋势中最具进步性的参与者之一。数字技术日益融入中国治理体系的方方面面，这需要对数字政治有新的理解。本文提供了一个最新的框架，从组织、制度、能力和效能四个维度全面描绘中国数字政府的快速发展。运用这一分析框架，我们构建了一个原始数据集，以评估101个城市数字政府的现状。我们的分析表明，中国已经建立了全面的制度和组织，指导智慧城市和大数据在提供公共服务方面的应用。然而，中国各城市在数字治理能力和效能方面存在巨大差异。地区之间明显存在数字鸿沟——沿海城市已经发展出成熟的数字基础设施和服务，而绝大多数内陆城市则远远落后。本文还探讨了影响数字政府的因素。中国城市中存在两种政府数字化模式——政府-社会平衡模式和政府驱动模式并存。我们发现，除了经济发展和社会结构等社会经济因素外，政治因素也是一个关键驱动因素。城市规模越大、政府雇员比例越低、每位公职人员的业务量越大，城市的数字化程度往往越高。该框架为理解中国数字政府提供了新的视角，揭示了快速增长但发展不平衡的模式。

介绍

过去二十年，数字政府在全球范围内迅速适应、传播和发展。世界各国政府越来越多地使用技术来提高行政效率、提供服务并与公民互动。中国在这一全球趋势中脱颖而出，成为最具进步性的参与者之一。数字技术日益融入中国治理体系的各个方面这一事实，要求对这个数字巨头有新的认识。本研究提出了一个新框架，以系统地描绘中国如何进行数字治理。该框架不仅涵盖多年来建立的全面组织和机构，以指导治理中技术的使用，还纳入了对地方数字平台上电子服务和政府与公民互动的详细评估。运用这一框架，我们开发了一个综合指数，该指数由嵌套在四个类别（组织、制度、能力和效能）中的63个指标组成。通过大规模数据收集和人工编码构建原始数据集，我们对中国101个主要城市的数字政府进行了系统评估。

本研究旨在从多个方面为数字治理和中国研究的文献做出贡献。首先，该框架具有更高的情境敏感性，既能适应当前中国的实践，又能保持普适性。其次，我们的分析方法涵盖了组织变革和外部条件，纳入了回顾性和前瞻性措施。第三，我们收集的大规模数据提供了对中国市级数字化的全面而细致的理解。

本文其余部分如下展开。第二部分借鉴数字政府的演变概念，概述世界各地评估数字政府的现有框架和分析方法。第三部分提出一个更新的框架，以适应中国数字政府的现状。然后，我们在第四和第五部分展示我们的数据、方法和发现，并在第六部分讨论我们发现的意义。

2.电子政务概念的演变及数字政府评估的分析方法

在提出旨在捕捉中国及全球数字政府最新进展的新框架之前，我们先回顾文献中数字治理的主要概念和分析方法。表1综合了三代电子政务实践，与概念化的演变相对应。本世纪初，互联网的普及推动了电子政务以网站的形式初步出现。第一代“电子政务”强调政府的数字化形式和在线服务的提供。这一阶段电子政务的概念框架主要有四个方面：（1）政府内部网和中央数据库；（2）在线服务的提供；（3）为提高效率而进行的电子交易；（4）政府向更高透明度和问责制的民主化转变。

相应地，这一阶段评估电子政务的常见分析方法是检查政府网站的功能。通过分析这些网站的内容，对在线提供的信息和服务进行量化，然后进行比较。例如，斯托尔斯对美国联邦和州政府的148个官方网站进行了最早的定量分析之一。他从在线服务、用户友好性、导航、合法性和信息可访问性等六个维度评估了政府网站的可用性。采用类似的方法，学者和机构对美国主要城市、全球互联网用户比例最高的城市以及中国省级政府网站等进行了评估。

虽然这些指标提供了重要的见解，但它们都严重依赖于政府网站。尽管政府网站很普及，但在评估数字治理时强调其功能存在明显的局限性。将政府网站作为静态展示进行分析，忽略了政府在数字化过程中发生的深层次组织变革，也没有反映政府旨在实现的长期前景。缺乏公众和企业的主观评价，进一步忽视了公共参与和响应性等重要维度。此外，这种方法无法适应特定情境下的用户需求，如医疗保健和教育等。因此，对这种方法进行了调整，包括用顺序排名尺度取代二分尺度、区分静态和互动门户、为特定领域评估定制指数以及评估组织的电子就绪程度。

社交媒体在治理中的应用标志着第二代电子政务的出现。随着丰富的沟通渠道使大规模社会协作和共同生产成为可能，政府决策向更高水平的开放性、包容性和透明度转变。同时，即时信息共享的便利性使得监督腐败和追究政府责任变得更容易。因此，诸如维基政府、开放政府、众包政府、平台政府、适应性政府和精益政府等概念被提出，以概念化信息和通信技术如何改变治理。

根据信息和通信技术带来的快速变化的国家-社会关系，出现了一种以社会为中心的评估电子政务的方法。与经典的以政府为中心的方法不同，这种方法强调用户需求及其在与政府互动时对技术的主观评价，如理解、接受和信任。在方法上，这种方法包括专家评价和用户评价，前者侧重于专家的情景/主题评估，后者从人机交互的角度评估数字平台的可用性、便利性、可访问性和满意度。例如，帕帕多米切拉基和门塔兹确定了网民访问政府网站的动机。然而，依赖主观评价存在重大局限性。某些用户自我选择使用数字技术与政府互动的偏差导致结果的普遍性存在问题。没有客观评估，基于调查的措施也差异很大，缺乏跨研究的可比性。作为调整，学者们敦促将政府纳入考虑范围，包括决策者的视角，并以其他措施补充在线调查。

近年来数据分析的日益复杂带来了电子政务3.0，这是一场以数据为中心的治理革命。行政数据与来自社交媒体、摄像头、传感器和手机的实时数据相结合，得到广泛的综合和分析。研究表明，在决策中使用大数据能产生更基于证据的政策，更好地符合人们的需求。大数据分析还有助于公共部门在安全、交通和健康等领域提供更便捷的服务。诚然，正在进行的数据治理革命引发了关于个人数据处理和对个人自主权监控的大量伦理辩论。

随着数据治理的出现，学者们越来越多地将以政府为中心和以社会为中心的方法结合起来，形成混合框架。一个主要的评估框架是联合国的数字政府发展指数。该框架包含三个维度：在线电子政务实体、数字人力资源水平和电信基础设施，同时考虑政府供应和社会需求的动态。具体而言，在线电子政务实体包括公共服务、公共参与和政府-公民互动等指标；数字人力资源水平评估中小学识字水平等；电信基础设施通过个人电脑、固定电话和手机拥有率、互联网用户、电视订阅者和互联网用户的百分比来衡量。其他代表性的评估指标包括欧盟电子政务基准和早稻田大学数字政府排名。

总之，数字政府的概念和实践随着技术的不断创新而不断演变。不断变化的概念和实践因此需要一个具有更高情境敏感性的框架，既能适应中国实践的现状，又能保持普适性。现有文献在很大程度上为新框架的提出提供了参考。首先，鉴于数字技术在过去几十年里在各个方面改变了政府，该框架应超越微观层面的技术适应，关注在数字技术前提下政府结构和制度的整体转变。整体视角还应考虑政府和社会的赋权，偏离前两代分别以政府为中心和以社会为中心的方法。这需要纳入供应方的多样化治理门户以及需求方日益增长的公民表达。其次，每个阶段的分析框架根据数字政府在概念上的定义和在实证中的操作方式而有很大差异。这表明仅依赖客观或主观测量在捕捉全面变化方面存在缺陷。只有同时包括客观和主观测量，才能产生更稳定、在跨研究中更具可比性的评估。最后，鉴于政府-公民互动渠道的多样化，评估应纳入来自各种地方平台的广泛数据，而不仅仅是分析政府网站的内容。

3.评估中国政府的OICE框架

信息和通信技术的创新以及中国市场化后的经济腾飞推动了其在政府数字化方面的快速发展。与中国数字治理快速变化的格局形成对比的是，缺乏一个连贯的概念框架和对当前状况的全面评估。在本节中，我们提出一个框架来评估中国城市建立数字政府的进展。正如联合国所指出的，处于数字政府顶层的国家都有“系统思维方法”的共性。基于系统的方法，或整体思维，与基于过程的方法不同，因为它将创新视为共同构成管理系统的集成要素。这些要素包括可识别的组织结构、与现有组织的“接口机制”、探索过程、相关技能的发展、决策机制、绩效指标以及文化和领导背景。将这种方法应用于中国语境，我们确定了电子政务系统不可或缺的三个组成部分——组织(organizations)、制度(institutions)和能力(capacities)。此外，我们提出有效性(effectiveness)作为第四个维度，纳入基于用户的绩效评估，以补充对政府结构变化的评估。

所提出的四个维度与中国政府最近发布的《关于加快推进数字政府建设的指导意见》密切相关。该指导意见明确指出：“到2025年，与政府治理能力现代化相适应的数字政府顶层设计更加完善，整体协同、敏捷高效、智能精准、开放透明、公平普惠的数字政府基本建成，政府数字化履职能力、安全保障、制度规则、数据资源、平台支撑等数字政府体系框架基本形成，政府履职数字化、智能化水平显著提升，科学决策、精准治理、高效服务能力取得重要突破。”下面我们列举这四个组成部分，并说明它们对数字政府系统为何至关重要。

a.Organization

政府数字化不仅渗透到微观组织的管理中，还从根本上改变了宏观系统。正如邓利维等人所指出的，治理的数字化转型超出了新公共管理的范畴，成为一种多维的新范式。这种范式转变不仅涉及技术，更重要的是，它改变了组织、权力和价值观。组织的重组为电子政务的功能奠定了基础。因此，所提出框架的第一个维度描述了为引领、协调和实施数字政府建设而进行的组织变革。在中国，各级政府都对官僚机构进行了再造，积极将数字管理融入日常运作。在市级层面建立了两类组织：第一类包括在党的监督下的领导小组和办公室。领导小组由主要的市级领导组成，他们负责根据省级要求监督电子政务、智慧城市基础设施和大数据战略。电子政务办公室、互联网+办公室、数字政府办公室和大数据局等办公室负责实施这些战略并协调部门间的合作。第二类是指由企业和公共机构组成的非政府协会，它们通过基础设施建设、服务提供、网络运营、设施提供、研究和教育来服务于电子政务建设。这些协会通常由政府部门监管，其负责人通常是退休政府官员或国有企业的前领导人。

b.Institution

在政府创新过程中，组织和制度的变革往往紧密相连。从制度主义的角度来看，组织继承了可能抵制变革的文化、规范、价值观和行为模式。因此，制度变革对于建立新的“原则、标准和基础设施，使所有主体能够以一致的方式工作”至关重要，从而促进治理的数字化转型。这些新规则为组织和个人设定了界限，使其与中央政府的期望保持一致。它们还作为蓝图，规划出机会和资源，以指导下级政府的行动。在中国，经常制定两类文件：制度从宏观层面勾勒数字政府的前景；政策法规提供将战略付诸实践的详细指导方针。在数字政府领域，第一类文件致力于展望未来状态并概述实现这些目标的计划。它通常伴随着一系列政策法规，具体规定智慧城市建设、数据标准、数据安全和互联网管理等。第二类文件侧重于数字生态系统，数字政府作为更广泛范围的一部分，与数字经济和数字社会等共同构成。因此，我们的框架涵盖了这两类文件，目的是获取推动数字政府发展的所有制度资源。

c.Capacity

框架的第三部分考虑城市数字治理的实际能力。正如我们上面所阐述的，联合国数字政府发展指数和中国《关于加快推进数字政府建设的指导意见》都强调数字治理能力包括几个关键维度：透明度、服务、公众参与和决策制定。特别是，信息和通信技术应推动政府实现更高水平的透明度，使公众能够有效监督政府行为。预计它们还将加快提供更便捷的公共服务。因此，公共部门应逐步将公民服务转移到网上以提高效率。此外，政府应利用各种在线手段在决策中征求公众意见并及时回应他们的需求。

因此，我们的框架从以下四个维度对电子政务能力进行概念化：（1）政府网站的质量，（2）政府信息的公开性，（3）通过数字技术提供公共服务的能力，以及（4）通过数字平台在日常环境和决策过程中与公众互动的能力。与现有文献一致，政府网站的质量衡量可用性、便利性、数据保护和个性化门户。政府信息的公开性评估信息的开放获取情况。在线服务的可用性评估智能手机应用程序、腾讯或阿里巴巴城市服务等在线服务门户、“一站式在线服务”和在线市政厅是否可用。最后，我们使用一系列指标来评估城市与公民在线互动的能力。这些指标包括城市是否在微博、微信和抖音等主要社交媒体平台上保持活跃账户，以及是否提供在线论坛、市长信箱、按需服务（12345热线）、在线咨询和在线“信访”等。

d.Effectiveness

框架的最后一部分考虑城市数字治理的有效性。借鉴文献中的观点，有效性评估包括供应方的客观测量和用户体验的主观测量。包括四个维度：数字服务的覆盖率和渗透率、政府通过数字渠道的响应能力以及用户的满意度水平。覆盖率探究地方政府为交通、医疗保健和教育等各种公民服务场景提供特定门户的程度。它还计算智能手机应用程序的安装数量，并按人口进行标准化；以及社交媒体帖子的数量和以粉丝数量衡量的社交媒体的受欢迎程度等。渗透率旨在评估数字政府工具在民众中的普及程度。例如，我们通过在主要本地搜索引擎百度上数字政府服务平台的搜索量以及支付宝城市服务的用户数量来评估渗透率。研究进一步表明，信息和通信技术极大地促进了政府与公民之间的互动，这可以提高政府的响应能力，使政府获得更高的公众信任。因此，响应能力评估地方政府在线回应公民诉求的程度。响应能力通过在全国性论坛——人民网论坛上发布的所有诉求和询问中得到市政府回应的比例来衡量。该指标还包括在线公众咨询和政策解读会议的频率等。最后，用户满意度从人机交互的角度获取用户的反馈。它通过智能手机应用程序的评分以及政府拥有的社交媒体账户帖子获得的“点赞”数量来衡量。

4.方法和数据

接下来，我们构建了一个原始数据集来评估中国城市数字政府的现状。抽样过程分两步进行。首先，我们将所有省会城市以及15个副省级城市纳入其中，以确保地域代表性。其次，我们依据中国国家统计局提供的人口规模和经济发展情况，在每个省份选取一到三个中等城市。所抽取的70个中等城市反映了中国大陆数字政府的平均水平。这两步抽样一共选取了101个主要城市，覆盖了中国大陆的所有省份。45抽样过程确保了地域和行政层级的代表性，这应当能准确呈现中国数字治理的现状。

运用上述框架，我们通过多个阶段制定了一个评估指标。首先，我们组织了多场焦点小组会议，参会人员包括政府官员、公共部门工作人员以及服务于政府数字战略的科技企业技术专家。在焦点小组会议上，这些专家就衡量城市数字发展的指标展开了头脑风暴。研究人员运用德尔菲法，对第一轮（讨论）所收集的意见进行了总结，然后向专家小组发放调查问卷。在第二轮中，专家们匿名回答了关于合适指标及权重的调查问卷。多轮咨询生成了一个包含63个指标的指数，这些指标嵌套在四个维度及14个子维度中（详见表2）。随后，我们在来自两个省份的五座城市中进行了试点测试，以确保这些指标的可靠性和有效性。

我们从多种来源收集数据，包括大量的人工编码、政府文件、年度统计数据、社交媒体以及大型科技公司的汇总数据。我们从中国两所大学招募了总共450名本科生研究助理，通过人工搜索来评估政府网站和智能手机应用程序的质量。在接受了多次培训后，编码人员被随机分配到各个城市，以确保每个给定城市至少有两名编码人员独立进行编码工作。对于每个城市，编码人员负责以下事项：（1）通过网络搜索确定指定的组织和政策；（2）登录政府网站查询指定的功能和信息；（3）下载智能手机应用程序或其他数字服务门户，按照操作指南测试用户体验，同时记录这些应用程序的下载次数和评分情况。我们采用了一系列流程来验证人工编码的数据质量。

数据的第二部分来源于年度统计数据。我们收集了每个城市的人口规模、人均国内生产总值、服务业占当地生产总值的百分比、财政收入、研发部门的员工数量、公共部门信息技术部门的规模、互联网渗透率以及截至2019年的公职人员数量。表3展示了市级层面主要变量的汇总统计数据。

第三部分数据，可能也是我们评估中最独特、最具创新性的衡量指标，来自中国各社交媒体平台和科技公司的大数据。首先，为评估市级政府在微博、微信和抖音上的社交媒体账号的质量、受欢迎程度和响应能力，我们抓取了在研究时间段（2020年1月至5月1日）内它们的粉丝数量、发布的帖子数量以及“点赞”数量。其次，为评估市级数字服务的渗透率，我们获取了2019年至2020年期间来自支付宝城市服务（中国一个主要的在线公共服务门户）的汇总数据。另一个衡量数字服务渗透率的指标是市政数字服务平台在百度（中国最大的搜索引擎）上的搜索量。研究团队通过头脑风暴想出了70多个关键词，这些关键词描述了交通、教育、医疗保健和福利等各个领域对公民服务的查询情况。在2019年8月至2020年8月期间，收集到了市级层面超过9100万次的搜索以及省级层面超过800万次的搜索数据。我们数据的最后一部分来源于人民网论坛的地方领导留言板。作为一个全国性的在线论坛，公民可以就投诉和建议给本市领导留言。研究人员收集了同一时间段内的所有留言以及市政府的回复，并计算了回复率。

三级指数得分将会用下面的公式进行标准化：

yi是城市i在某个指标上的得分，xi为与该指标相关的原始数据值，Ni为该城市的人口规模，max表示在整个样本中该指标的最大值。这意味着在参与评估的所有城市中，该指标所能达到的最大数值或人口规模最大的城市。fi表示指标的权重。

5.发现

a.中国直辖市数字政府发展概况

在接下来的部分中，我们将通过分析我们所编制的大量数据集来呈现中国城市数字政府的现状。我们首先审视中国数字政府的格局。101个主要城市的数字政府指数（DGI）平均得分为52.26分（满分100分）。得分差异很大，最低为30.57分，最高为80.30分，标准差为9.59分。平均而言，中国城市在数字政府方面取得了显著发展，尽管在地区（东部、中部和西部）和行政级别（副省级、省会城市及其他）之间存在巨大差异。组织、制度、能力和有效性的发展也不均衡。虽然一些沿海城市已经发展出了成熟的数字基础设施和服务，但大多数城市仍在发展组织和制度，掌握了一定的数字治理能力，但取得的成效相对较低。下面我们将详细阐述这些描述性发现，然后进行回归分析以解释这些差异。

b.数字政府中存在的数字鸿沟

中国城市数字政府的首要特征是在地区和行政级别之间存在巨大差异。大多数排名较高的城市位于东部沿海地区，尤其是长江三角洲和珠江三角洲，得分最高的城市如杭州、深圳、广州、宁波和青岛都位于此地。中部和内陆城市的平均数字政府指数（DGI）得分要低得多，包括鄂尔多斯、桂林、保定、丹东和牡丹江等城市在数字发展方面排名较为落后。区域差异方面也有少数例外，如省会城市和铁路枢纽城市武汉和成都（见图1）。

数字政府指数（DGI）得分也因城市的行政级别而异，这通常意味着城市可获取的政治和经济资源不同。平均而言，副省级城市的DGI得分比省会城市高9分，而省会城市在0 - 100分的量表上比其他普通城市高7.9分。使用排名百分位数，我们将101个城市分为五类，其中数字治理发展排名前10%的10个城市均为副省级或省会城市。南京和其他14个城市排名第一四分位数，其中大多数属于中国内陆的省会城市，其他则是广东省和浙江省的普通城市。赣州和其他19个城市实现了中等程度的数字化。这些城市包括中国西部和东北地区的省会城市，如银川、沈阳和哈尔滨，其他则是中国东部和中部的普通城市。来自中部地区的20个城市显示出较低-中等水平的数字发展，其中长春是唯一的省会城市。最后，来自中国西部和边境地区的36个城市，如呼和浩特，仅显示出最低限度的数字治理能力（详见表4）。总体而言，数字治理水平似乎与经济发展高度相关。

为了进一步根据发展模式对城市进行分类，我们进行了聚类分析，以确定在组织、制度、能力和有效性四个维度的发展平衡性方面彼此相似的城市。使用K -Means方法，我们确定了三个不同的聚类，其属性彼此相似。表5和表6分别显示了三个聚类的汇总统计数据和特征。具体而言，顶级城市，即先进城市，具有共同的特点，即制定了完善的制度和策略，并且在利用信息通信技术（ICT）提供广泛的公民服务方面也掌握了成熟的应用。这些城市的特点是人口相对较多、经济发展水平高、服务业比例高、经济增长较快、互联网基础设施较好、研发和信息技术部门的就业比例较高以及每位公职人员的业务规模较大。沿海城市或省会城市，如杭州、宁波和青岛，属于这一组。

第二组是发展中城市。总体而言，这些城市已经制定了一些支持数字政府的制度和政策。然而，与先进组的城市不同，它们提供数字服务和与公众互动的实际能力和有效性相当有限。这一组的特点是人口规模中等、经济欠发达、服务业较小、研发和信息技术部门的招聘人数少得多，以及互联网普及率较低。大约一半的抽样城市（其中许多是内陆城市）属于这一类别，例如成都、沈阳和南宁。最后一组是欠发达城市。这些城市排名较低，因为它们仅制定了薄弱的支持数字治理的制度和政策，更不用说能力或有效性了。这些城市在将信息通信技术（ICT）整合到公民服务方面普遍滞后。它们的共同特点是人口规模相对较小、服务业不发达、研发和信息技术部门规模小以及每位公职人员的业务规模小。值得注意的是，这一组中的城市还有另外两个明显的特征，即财政收入较高和公职人员比例较高。共有38个城市属于这一组，例如乌鲁木齐、绍兴和昆明。

c.各维度发展不平衡

接下来，我们从组织、制度、能力和有效性等各个维度来审视中国城市的数字政府发展情况。

图1显示，首先，在为数字治理指定的组织资源方面，区域差异依然存在。城市在这一维度的得分差异很大，从0.01分到15分中的13.8分不等，杭州、深圳和厦门领先，这主要归功于它们在政府内外都建立了完善的组织。一个值得特别关注的现象是政府组织与非政府协会的共同发展。例如，杭州和深圳不仅建立了各种专门组织来推动智慧城市和数字治理战略，还利用了其国内领先的信息通信技术（ICT）产业，如位于杭州的阿里巴巴和位于深圳的腾讯。深圳拥有九个涵盖众多大数据和云计算公司的行业协会。这体现了一种发展数字政府的政府-社会平衡模式。相比之下，在青岛和大连等中国北方的领先城市中，政府组织的数量明显超过行业协会的数量，凸显了一种政府驱动的数字政府发展模式。

城市在制度和政策制定方面的表现同样差异显著，得分从15分中的1.25分到13.75分不等，平均分为5.87分，标准差为2.69分。截至2020年，101个城市共发布了317项战略、法规和政策来推动数字生态系统发展，其中175份文件聚焦于数字政府。在这些文件中，推动便捷公民服务的政策占比最大：已颁布82份文件，敦促采用“互联网+”来加速公民服务。总共发布了32项关于规划和数据开放的政策。然而，关于数据安全、数据标准和监管的政策则较为少见。一个例外是杭州，它在2017年颁布了《数据安全管理计划（2018 - 2020）》，继续在法规制定方面处于领先地位。然而，制度复杂性的地理分布与组织复杂性的分布截然不同。位于中国西南部贵州省的省会贵阳，发布了最多的数字治理政策，表明存在政府主导的自上而下推动的趋势。其他得分较高的城市，如郑州、济南，也位于内陆或西部地区。副省级城市发布的文件数量也多于省会城市和普通城市。相比之下，在组织方面得分较高的城市，如深圳和厦门，仅发布了适量的计划和政策来指导其发展。

城市在数字治理能力方面的差异更大。得分从17.7分到41.1分不等，平均分为11.0分，标准差为5.16分[猜测应该是作者的笔误]。总体而言，城市在政府-公民互动和数字公民服务提供方面的表现优于政府网站管理和透明度方面。这一发现与近年来政府拥有的社交媒体账户和移动应用程序激增，而数据开放仍然有限的趋势相呼应。不出所料，领先城市主要来自较发达的沿海地区：深圳、广州和杭州在数字治理能力方面排名最高。贵阳、成都和西安代表了中国西部具有数字能力的城市。

最后，城市在数字治理的有效性方面得分从30分中的7.57分到20.62分不等，平均分为11.01分，标准差为2.16分。数字技术工具的普及率优于其他有效性指标，这表明在腾讯和阿里巴巴等科技巨头的推动下，数字服务交付平台在全国范围内得到了广泛采用。然而，城市平均在响应性和满意度方面表现中等，这表明通过数字平台提高政府响应能力仍有很大的改进空间。例外情况包括武汉、成都和广州，它们有效地利用技术满足了公民需求。然而，大多数中国普通城市仍在发展其数字治理能力和有效性的过程中。

d.对数字政府变化的解释

我们现在着手解释城市间数字政府的差异。现有文献主要有两条关于影响因素的研究路线。第一条路线强调自上而下的举措，突出政府利用数字工具积极提高透明度、提升公共服务质量和效率的作用。另一种理论方法强调以社会经济发展为关键驱动力的自下而上机制。根据这一文献路线，技术创新带来了社会生活和经济活动的变化，进而促使政府采取变革。我们假设政治因素和社会经济因素都会对数字治理产生影响。我们进行了普通最小二乘回归来检验这些假设（表7）。我们的因变量是数字政府指数（DGI）得分（模型1）以及组织（模型2）、制度（模型3）、数字能力（模型4）和有效性（模型5）的发展。自变量包括市级特征，如截至2019年的人口规模、人均GDP、GDP增长率、当地经济中服务业的比例、研发部门的员工数量、公共部门信息技术部门的规模、互联网普及率、公职人员数量以及每位公职人员的业务规模。

研究结果表明，首先，包括地方经济水平、增长率和结构在内的经济发展在数字政府的发展中起着重要作用。表7显示，在所有模型中，人均国内生产总值与数字成熟度的总体水平以及组织、制度、能力和有效性的各个维度始终呈正相关。在保持所有其他变量不变的情况下，当地人均国内生产总值的对数每增加一个单位，数字政府指数（DGI）的总体得分就会增加10.158分。经济发达的城市更有可能建立促进数字政府发展的组织和制度，而且它们在提供数字服务方面也更具能力且更有效。经济发展的促进作用在数字能力方面尤为显著，也就是说，当地人均国内生产总值的对数每增加一个单位，数字能力得分就会增加4.356分。

其次，经济增长率与数字政府呈正相关。经济增长越快，城市推进数字政府建设就越积极，反之亦然。经济增长带来的益处在提升数字政府有效性方面尤为值得关注：市级国内生产总值每增长1%，以电子政务覆盖率、渗透率、政府响应能力和公众满意度衡量的有效性就会增加0.329分。

第三，地方经济结构很重要——服务业越发达，其对地方生产总值的贡献越高，地方政府的数字化程度就越高。这种影响在数字能力方面尤为显著，即服务业在城市生产总值中所占份额每增加1%，数字能力得分就会相应增加0.141分。可以认为，创业和商业需求推动了地方政府朝着更高效率和更强响应能力的方向发展。每位公职人员对应的企业规模是影响数字能力的另一个重要政治因素。这进一步表明，规模更大的企业会促使公共服务提高效率，从而推动地方数字治理的发展。

另一个重要因素是人口规模，也就是说，一个城市的人口越多，其政府的数字化程度就越高。这是合理的，因为人口越多往往会产生更多的公共服务需求，促使公共部门通过技术创新高效地提供服务。有趣的是，人口规模的影响在组织和政策方面更为显著。这表明，服务更多人口的压力促使城市通过建立专业组织和出台政策来发展数字政府。

正如我们所预期的那样，研发部门就业人数占比和信息技术部门就业人数占比与数字政府的发展呈正相关。这两个因素通过多种方式显著推动地方数字政府建设，比如促进专业组织的建立、出台更具针对性的政策以及实现更高水平的成效。与我们的预期相反，互联网渗透率并未对数字政府产生影响。有可能是与互联网渗透率相关的人均国内生产总值已经涵盖了它（互联网渗透率）的影响。

有趣的是，政府规模起着显著但相反的作用。政府雇员所占百分比与数字政府的发展呈负相关，尤其在能力和有效性方面表现得更为明显。然而，每位公职人员对应的企业规模越大，则与更发达的数字治理相关联，特别是在数字治理能力方面。这是有道理的，因为面临较重治理负担的城市可能会优先考虑技术解决方案，而非雇用更多的政府雇员。相比之下，寻求更丰富人力资源的政府采用数字技术来提高效率的动力则较小。因此，主要依靠人力进行管理的一种治理负担会阻碍数字化的推进。

模仿和竞争这两种机制或许能对发展模式作出进一步的解释。模仿涉及创新在不同地区间的传播：在中国，创新往往始于长江三角洲和珠江三角洲的城市，然后通过中央政府的官方推动向内陆地区扩散。内陆省份的公职人员经常前往这些沿海城市学习取经。因此，距离这些沿海城市较近的城市往往比其他城市发展得更快。值得注意的是，创新者和模仿者在发展数字政府时可能采取截然不同的方式。创新者很可能遵循自下而上的路径，受快速的经济发展驱动，进而推动政府创新。相反，模仿者往往依赖自上而下的策略，比如行政命令、政治动员以及政府规划来追赶数字化潮流。

另一种机制是同一地区内相邻城市间的同行竞争。例如，广州和深圳、济南和青岛、福州和厦门、北京和上海这样的城市对，往往在数字治理水平上发展得极为相近。这反映了这些城市之间为争取更好的政治和经济资源而展开的竞争。这也可能源于市级领导人为推动自身政治仕途发展而产生的竞争。事实上，领导人的激励因素可以成为模仿和竞争这两种机制背后的共同驱动力。由于数字治理已成为一项得到中央政府大力支持的全国性项目，数字发展方面的优势很容易转化为领导人可利用的政治资本。

6.讨论和结论

数字政府的概念和实践一直在不断变化，这就需要一个既能适应中国国情，又能在全球范围内保持通用性的更新框架。在这项研究中，我们提出了一个最新的框架，用于从整体视角评估中国城市数字转型的现状。通过从各种各样的来源收集数据，我们构建了一个涵盖101个中国主要城市的全新数据集，从而能够对目前的状态进行全面评估。我们的分析表明，多年来，中国各城市在治理中运用数字工具方面已经取得了可观的成果，但发展并不均衡。中国各城市在数字化方面，就组织、制度、能力以及有效性等维度而言，在不同地区和行政层级之间存在着巨大差异。虽然少数沿海城市已经构建起了完善的数字基础设施并提供优质的数字服务，但大多数内陆城市却相对滞后，尤其是在提供数字服务以及有效回应民众需求的能力方面表现欠佳。

本文所提出的OICE框架在多个重要方面对现有框架进行了更新。从概念上讲，这一新框架不仅考虑了政府对技术的应用，还强调深层次的组织与制度变革。它涵盖了政府数字转型所必需的各个要素，包括组织、制度、数字能力以及绩效评估。该框架还体现了技术对国家和社会的相互赋能，将数字化视为一个由政府、企业、非政府组织、媒体和公众协同合作的生态系统。因此，它通过努力在以政府为中心和以社会为中心的两种方法之间寻求平衡视角，对以往的相关方法进行了发展。从实证角度来看，该框架纳入了客观和主观两方面的衡量指标，以便全面把握现状。它利用本地化平台，运用多种方法将对政府供给的评估和社会反馈结合起来。将电子服务可用性的客观评估与主观衡量指标相结合，旨在生成一个可靠性和有效性都得到增强的全面评估。通过这样做，我们的目标是提供一个既能适应中国数字治理情况，又能在不同情境下保持可比性的理论框架。我们聚焦于市级政府，这为审视这个数字大国提供了关键的视角，因为市级政府在中国治理结构中是不可或缺的组成部分。

此外，我们的研究结果为中国数字治理发展不平衡的现象提供了解释。社会经济因素以及人口规模是数字政府的主要驱动因素，这一事实凸显了在数字化进程中政府与地方经济之间的协调关系。虽然经济发展能让一个城市为数字转型做好准备，而且一个地区人口越多就越有可能推动数字治理，但政府规模却可能阻碍这一趋势。最后，我们的分析还为数字政府发展中的国家与社会关系提供了重要启示。在中国城市的数字化进程中，存在着两种发展模式——政府与社会平衡模式以及政府驱动模式。前者推动了诸如杭州和深圳等领先城市的进步，而在许多其他城市，是政府举措推动了数字化发展。国家的赋能应当与社会的赋能相结合，这样才能培育出一个更具包容性和开放性的政府。

我们的研究也为包括但不限于中国的数字政府实践提供了重要启示。过去20年里，中国数字治理的快速发展带来了适用于世界其他地区的启示。快速增长的经济，加上政府强有力的举措，推动中国从一个电子政务能力极低的国家跻身全球政府数字化趋势的前列。我们的研究表明，数字基础设施的建设、信息通信技术产业的蓬勃发展，以及组织变革和有效策略，都促进了中国的数字转型。然而，中国各城市在区域和维度上发展不均衡的情况表明，数字基础设施建设速度的飞速提升必须伴随着制度和组织方面的变革。更重要的是，政府与公民互动渠道的增多应该转化为更高水平的响应能力。

诚然，我们的研究存在一些局限性。受数据可得性和资源的限制，我们对101个中国大中型城市的数字政府发展水平进行了衡量。对于将我们的研究结果推广到人口规模更小、经济欠发达的城市这一做法，应当持谨慎态度。未来的研究可以将分析范围拓展到县域，以便对中国地方治理有更细致入微的理解。

其次，尽管我们从广泛的来源收集数据以实现全面评估，但部分指标依赖于从用户角度出发、由编码人员所做的主观评价。这就带来了用户体验可能因人而异的可能性。最后但同样重要的是，我们为本研究收集的数据无法保证对数字治理中的异质性效应进行全面的因果检验。未来的研究可以考虑从诸如领导者特征等其他来源收集数据，以考察领导力的影响。未来的研究还可以构建纵向数据，以便就政府数字化产生的不同结果进行因果推断。

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黄靖翔

https://huang-jingxiang.github.io/

raconz1211@gmail.com

研究方向：计算传播、自然语言处理