【内容摘要】
2024年地方债发行呈现出七大特征。一是发行规模在上年高基数基础上增加4507亿元至97761亿元，创历史新高。二是用于化债的额度较上年大幅增加16810亿元至33796亿元，反映化债力度加强、各级政府重视程度空前。三是新增地方债发行节奏后置。四是额度分配进一步向经济大省、经济强省倾斜。五是发行期限有所拉长，从上年的13.16年拉长至14.43年。六是发行成本明显下降，平均发行利率从上年的2.92%降至2.26%。七是投向基建领域占比较上年提高6.2个百分点至69.3%，用作项目资本金的比例较上年提高1.8个百分点至9.8%，对基建投资撬动作用更强。
2025年地方债发行扩容提质。一是扩大新增地方债发行规模。专项债方面，新增限额或为4.5万亿元，比上年年初预算增加6000亿元。一般债方面，新增限额或为7200亿元，与前三年持平。二是强化专项债管理，不断提高债券资金使用效益。措施包括扩大专项债投向领域和用作项目资本金范围、优化专项债项目审核机制、拓宽专项债偿还本息的资金来源等。三是加快地方债发行节奏。
一、2024年地方债发行呈现七大特征
2024年，我国经济运行总体回升向好，但同时也面临不少困难和挑战，主要是外部环境的复杂性、严峻性、不确定性上升，以及国内有效需求不足、市场主体信心和预期不振、部分企业生产经营困难、风险隐患仍然较多。在此背景下，各地用足用好地方债资金，在稳增长、扩内需、化风险方面发挥了积极作用。从地方债发行的实际情况来看，呈现出七大特征。
（一）发行规模创历史新高
2024年，全国共发行地方债97761亿元，在上年高基数基础上增加4507亿元，主因用于置换存量隐性债务的再融资专项债放量发行；净融资额为67953亿元，比上年增加11347亿元。截至2024年末，全国地方政府债务余额达473726亿元，比上年增加68058亿元，控制在全国人大批准的限额527874亿元之内。
（二）用于化债的额度大幅提升
2024年，用于化解存量债务风险的地方债共发行33796亿元，较上年大幅增加16810亿元，反映化债力度加强、各级政府重视程度空前。其中，特殊再融资债发行25018亿元，较上年增加11133亿元；特殊新增专项债发行8778亿元，较上年增加5677亿元。从额度分配看，12个化债重点省份发行10603亿元，额度占比从上年的65.7%降至31.4%；江苏、四川、湖南、河南、湖北、山东六个经济大省发行13136亿元，占比从20.7%升至38.9%。
（三）新增地方债发行节奏后置
2024年上半年，由于上年底增发的1万亿元国债加快使用，加之相关部门主要聚焦于增发国债项目的申报和审核，地方债提前批额度下达和项目申报审核的时点较晚，地方债发行一直较为缓慢；进入三季度，为不影响债券资金在年内的使用进度，地方债发行开始提速，10月底前新增额度已经基本发行完毕。
（四）额度分配向经济发达省份集中
2024年，共有6个省份地方债发行规模突破4500亿元，依次是江苏、山东、广东、四川、浙江和河南，合计发行规模达34044亿元，占地方债发行总额的34.8%，比上年高4个百分点。近年来地方债额度分配进一步向经济大省、经济强省倾斜，因为其财政实力相对较强、债务风险相对较低，且国家重大战略项目多、融资需求大。
（五）发行期限有所拉长
2024年，地方债平均发行期限14.43年，较上年拉长1.27年。主因用于化解存量债务风险的再融资债发行占比更大，且发行期限从上年的8.56年拉长至17.60年，从而帮助地方缓解短期流动性压力、平滑偿债负担，更好达到“以时间换空间”的目的。此外，新增债发行期限从上年的16.43年缩短至16.05年，用于偿还到期地方债的再融资债发行期限从上年的8.31年拉长至8.39年，均变化不大。
（六）发行成本明显下降
2024年，地方债平均发行利率为 2.26%，较上年下降66bp。在流动性稳健宽松、实体融资需求偏弱、债券供需结构有所失衡的基本逻辑下，“资产荒”演绎深化，地方债发行利率整体呈现单边下行。其中，3年期、5年期、7年期、10年期、15年期、20年期、30年期发行利率分别较上年变动-60bp、-59bp、-59bp、-62bp、-70bp、-70bp、-78bp至1.89%、2.08%、2.24%、2.28%、2.35%、2.40%、2.42%。
（七）对基建投资撬动作用更强
2024年，发行的用于项目建设的新增专项债中，投向基建领域占比为69.3%，较上年高6.2个百分点。细分投向中，市政和园区、铁路&轨交占比显著上升，农林水利、保障性安居工程、农业农村占比下降较多；专项债用作项目资本金的比例为9.8%，较上年高1.8个百分点，但仍远低于30%的比例上限，这主要与专项债券有限的使用范围和对项目收益平衡的要求有关。
二、2025年地方债发行扩容提质
展望2025年，为有效应对困难挑战、巩固经济回稳势头，财政政策取向更加积极，新增地方债发行规模将进一步扩大，同时强化专项债管理，不断提高债券资金使用效率。
（一）扩大新增地方债发行规模
专项债方面，2025年新增限额或为4.5万亿元，比上年年初预算增加6000亿元。一方面，“十四五”收官和加快构建现代化基础设施体系要求下，2025年一大批重大工程和重点项目将会陆续开工建设，基建项目新增资金需求仍然较高。另一方面，地方政府需扩大专项债券发行规模补充综合财力，用于置换隐性债务、回收闲置存量土地、收购存量商品房用作保障性住房等。
一般债方面，2025年新增限额或为7200亿元，与前三年持平。主因近年来地方政府杠杆率上升较快、利息负担加重，加杠杆空间较为有限，而中央政府杠杆率上升幅度不大，目前仍处于国际偏低水平，且相对地方举债成本更低、周期更长，仍有一定的加杠杆空间。因此，近几年新增赤字均由中央承担，地方赤字规模保持不变。
（二）提高债券资金使用效益
2024年12月25日，国务院办公厅发布《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》，有针对性地提出了六个方面15项政策举措，其中有三点值得关注：
一是扩大专项债券投向领域和用作项目资本金范围，这有利于充分发挥专项债资金撬动投资作用。一方面，在专项债券投向领域，实行“负面清单”管理，未纳入“负面清单”的项目均可申请专项债券资金，相当于直接扩大了债券资金使用范围，使地方政府可以储备更多元化的项目；另一方面，在专项债券用作项目资本金范围，实行“正面清单”管理，聚焦新质生产力、民生等方向扩围，并将专项债券用作项目资本金的比例从25%提高至30%。
二是优化专项债项目审核机制，这有利于增加地方政府自主权和灵活性，提高专项债发行和使用效率。《意见》提出，在江苏、浙江等10个省市和雄安新区开展专项债券项目“自审自发”试点，既专项债发行无需再报发改委、财政部审核，而是由试点省份自行安排。对“自审自发”试点地区以外的省份，从原来的“一年一审”改为“常态化申报、按季度审核”，既除了在每年10月底前完成下一年度项目的集中报送之外，还可以在2月底、5月底、8月底前分别完成第二季度、第三季度和全年项目的补充报送。
三是拓宽专项债偿还本息的资金来源，这有利于防范兑付风险。近些年专项债规模快速攀升，但在项目收益预测虚高、地方卖地收入下滑、经济增长承压行业发展前景变化、项目管理存在问题等多重因素影响下，部分专项债项目收益不及预期，存在偿还风险。为确保专项债到期可以按时还本付息，《意见》提出，允许地方依法分年安排专项债券项目财政补助资金，以及调度其他项目专项收入、项目单位资金和政府性基金预算收入等偿还。
（三）加快地方债发行节奏
截至2024年12月底，已有14个省份和计划单列市公布了2025年一季度地方债发行计划，规模合计6309亿元，不及上年一季度的计划发行规模8240亿元。其中，四川地方债计划发行量居首位，为1495亿元；重庆、山东紧随其后，计划发行量分别为1011亿元和975亿元。从债券品种看，各地拟发行的地方债涵盖新增一般债、新增专项债、再融资一般债和再融资专项债。
根据国务院要求，要“加快专项债券发行使用”“尽快形成实物工作量”，为推动经济持续回升向好提供有力支撑。后续地方债发行节奏有望加快，一季度地方债实际发行量或达1.6万亿元左右。
