绿色金融 | 碳关税扩展：英国确认2027年实施CBAM

事件

2024年10月30日，英国财政部和英国税务与海关总署联合发布公告，正式宣布将于2027年1月1日引入碳边境调节机制 （Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM）[1]，届时，成为继欧盟后全球第二个宣布采取碳关税制度的经济体。2024年3月，英国政府发布了《自2027年1月起引入英国碳边境调节机制》公开咨询，就英国CBAM的机制设计与实施规则等问题向英国内外各利益相关方进行为期12周的意见征求。本次公告也对咨询结果进行公示，更新了正式确认的覆盖行业范围、时间线和实施细则等。

本文对英国CBAM机制的设计与规则及其与欧盟CBAM的异同及进行总结和对比，并分析了英国CBAM对其他经济体，尤其是中国的影响和启示。

一、英国CBAM的背景

1.1 内部需求：英国实现净零排放目标、防止碳泄露

英国在2008年通过了《气候变化法案》；2019年6月，英国政府新修订的《气候变化法案》生效，确立了英国到2050年实现温室气体“净零排放”的目标，英国也由此成为世界首个以法律形式确立这一目标的主要经济体。

碳排放权交易体系(Emissions Trading System, ETS)是英国推进净零排放的关键政策，覆盖了电力、工业（钢铁、水泥、玻璃、造纸、陶瓷等部门）、航空等关键行业。英国早在2005年就成为第一批参与欧盟碳市场（EU ETS）的国家；随着脱欧，英国也在2021年5月启动了UK ETS，作为英国在脱欧后实施的独立碳市场。其以EU ETS为基础，在排放限额、市场机制和政策目标上有所调整，以更好地契合英国的国家战略。UK ETS分两个阶段实施：

第一阶段（2021-2025年）：配额基于历史排放量，总量共7.36亿吨二氧化碳当量（CO2e）。对高碳行业的部分配额免费发放；

第二阶段（2026-2030年）：第二阶段起，UK ETS将收紧配额总量，显著减少免费配额的数量，并从2030年后逐步取消免费配额。

除了ETS，英国还引入了“碳价格支持计划 ”(Carbon Price Support, CPS)，与UK ETS并行构成了英国的“双轨”碳定价机制。CPS从2013年启动，是针对使用化石燃料发电的企业额外征收的碳税，其旨在增加化石能源的发电成本，从而加速和深化电力行业的脱碳。该附加税自2015年以来稳定在18英镑/吨CO2e。

在严格的碳定价机制和其他雄心勃勃的气候政策下，英国本土的能源、工业、制造业等部门面临着比世界大多数地区更高的碳价，也因此产生了“碳泄露(Carbon Leakage)”[2]的问题。当前，英国主要通过UK ETS的免费配额机制来解决碳泄露问题，即对钢铁、水泥等碳密集型行业的部分配额进行免费发放。但从第二阶段起，政府将大幅削减免费配额，并逐渐取消免费配额。此外，在2023年7月UK ETS的改革中，英国决定将2023-27年企业可从政府购买的配额总数减少45%，以刺激UK ETS的碳价。

为减少新阶段带来的碳泄露风险，英国政府从2022年开始计划实施碳关税机制，以接替免费配额机制，作为预防碳泄露风险的主要手段。经过多轮评估、咨询和磋商，英国政府于2024年10月正式确认将于2027年起正式实施CBAM。为了符合这一时间线，便于政府对免费配额机制的回顾审查，英国政府于9月宣布将UK ETS的第一阶段延长至2026年，第二阶段推迟至2027年开始，使得其与英国CBAM的引入一致。

1.2 外部驱动：欧盟CBAM的推动和连锁效应

欧盟CBAM的启动加速了英国CBAM的出台进程。欧盟CBAM已于2023年10月1日正式启动，在三年过渡期（只报告，不征税）后，于2026年全面实施（须缴费履约）。与英国的初衷相同，欧盟CBAM旨在解决碳市场改革[3]和高昂碳价带来的碳泄露问题。当前其覆盖了钢铁、水泥、铝、化肥、电力和氢六类商品，并明确未来将逐步扩大覆盖的行业和产品范围。

欧盟CBAM的实施给英国带来了潜在风险：如果亚洲、中东等地区的生产商为避开欧盟CBAM带来的合规成本而转入英国市场，可能会导致较多高排放产品涌入英国；同时，英国作为欧盟的主要贸易伙伴之一，也将面临碳关税带来的贸易壁垒，影响本土产业链和经济稳定性。

因此，欧盟CBAM的实施在一定程度上推动了英国及全球其他经济体制定类似的政策，以保持其商品在全球市场上的竞争力和可持续性，并在国际贸易中逐渐建立统一的碳成本标准和碳定价机制。

二、英国CBAM概述及与欧盟CBAM的区别

英国与欧盟的CBAM机制的初衷都是解决其碳市场的碳泄露风险，通过对进口商品征收额外的税费，使非本土生产商与本国内的生产商支付同样的碳排放成本。但在制度设计、定价机制、覆盖范围、计算细则、实施和管理方面，英国与欧盟的CBAM上存在一些显著的差异。下表总结了两个制度在关键要素上的异同。

本章节分析两个CBAM的总体设计与实施管理机制，第三章节将聚焦英国CBAM的计算规则。

2.1 总体设计与定价机制

在机制的设计上，英国与欧盟的CBAM存在本质上的差异：

就运作机制而言，欧盟CBAM是以“作为EU ETS的补充机制”为出发点设计的，其运作方式也类似于EU ETS，即履约主体（进口商）开展周期性的报告、核查并清缴相应的CBAM证书。CBAM证书的价格取决于EU ETS的实时碳价。在主管部门上，欧盟CBAM与EU ETS一致，由欧盟委员会气候行动总司（DG CLIMA）负责监管和实施。

而英国CBAM则按照税务制度设计，由英国税务与海关总署（HMRC）主管。其价格是固定的，由英国政府每季度设定。相关进口商向税务与海关总署提交申报表，并在每个会计周期结束时进行清算（第一个会计周期为2027年1月1日-12月31日，2028年起将调整至每季度一次）。在定价上，除了参考UK ETS的阶段碳价外，英国政府也将针对具体行业设定不同的费率，而不像欧盟CBAM对所有覆盖行业采取统一的浮动市场价格。

英国这样的制度设计主要是考虑欧盟CBAM在行政上过于复杂，且无法准确反映其他政策的累积影响，例如英国本国的碳价格支持计划（Carbon Price Support, CPS）。下文将详细对比英国与欧盟CBAM机制在纳入范围、计算规则及实施管理方面的异同，这些差异也是二者不同的制度设计出发点的具体体现。

2.2 覆盖范围

2.2.1 纳入行业

在纳入行业上，英国CBAM最终版文件确定纳入五个行业的进口工业产品，分别为：钢铁、铝、水泥、化肥和氢。此前征求意见版本中提议得玻璃和陶瓷行业产品在最终版中被剔除。

根据英国政府公布的咨询文件，英国CBAM纳入行业的选择主要考虑以下三个因素：

一是在UK ETS的覆盖范围中。英国CBAM的目的在于确保进口商品与本国产品的在碳定价方面得到一致对待，以避免碳泄露。UK ETS是英国主要的碳定价机制，因此英国CBAM选取纳入管控产品的原则为：“如果在英国国内生产，便会被UK ETS覆盖的行业产品”。 

二是碳泄露风险水平。ETS覆盖的不同行业面临的碳泄露风险并不均等。英国政府在评估各行业相关风险时主要依据了UK ETS主管部门用于确定免费配额发放的“碳泄露风险清单”。同时，决策者还考虑了其他地区引入CBAM措施可能导致的贸易转移风险，以及英国与全球在该行业碳排放强度上的差异等因素。

三是可行性和有效性。一些行业由于在产品层面难以确定碳排放量而被认为不具可行性，未被列入2027年的实施范围；此外，如果在某行业中引入CBAM会导致规避风险而削弱了原本的目的，也被认为缺乏有效性而不会被纳入实施范围。

玻璃和陶瓷行业的产品尽管符合上述三类标准，并在2023年12月的最初CBAM公告中被包含，但由于这些行业平均排放强度较低，总体风险相对较小；且玻璃和陶瓷行业在咨询过程中提出了关于产品碳含量计算等可行性问题，因此暂未纳入2027年的覆盖范围中。英国政府称将与行业继续合作，解决可行性问题，并在未来适时考虑将其纳入的可能性。

与欧盟相比，二者的高碳泄露风险行业相似，英国CBAM除了未将电力纳入外，其余均与欧盟CBAM一致。所不同的是，欧盟CBAM将对标EU ETS所有的管控行业，提出“争取在2030年前纳入所有EU ETS覆盖的行业和活动”的目标，同时提出有可能在未来纳入更多下游产品。而英国CBAM的目标从一开始便仅限于“捕获在UK ETS被视为存在高碳泄露风险的商品”，尽管在未来英国政府将持续对适用范围进行审查，但并未明确长期的扩展计划。

2.2.2 纳入门槛

为了减轻中小企业的政负担、平衡CBAM机制的管理成本与减少碳泄露的目标，英国CBAM设立了一个税收起征点：在12个月的滚动期内，低于50,000英镑的交易、收入或费用将被豁免。即只有当CBAM商品交易价值超过这个门槛才需要遵守报告和缴纳税收的规定。

在2023年12月最初的版本中，税收起征点被设置为10,000英镑。在此轮的咨询反馈中，许多利益相关方提出“较低的门槛可能会给中小企业带来行政负担，且企业在处理较小的合同时，会面临从供应商获取数据的困难”，因此建议提高门槛值。为此，英国政府采纳了相关建议并提高了税收起征点。其预计即使将门槛提高到50,000英镑仍可以确保99%以上的进口排放被CBAM范围覆盖，与此同时，通过这一门槛豁免的企业有超过70%为微型、小型或中型企业。

2.2.3 覆盖排放源

英国CBAM将适用于相关进口商品中包含的“直接排放”、“间接排放”及部分“前体”产品的碳排放，以确保其覆盖范围与英国碳排放交易体系（ETS）相当。这与欧盟CBAM的计算范围一致。具体而言：

• 直接排放（Direct emissions）：涵盖了产品生产过程中产生的排放，包括但不限于供热和制冷过程所产生的排放；

• 间接排放（Indirect emissions）：产品生产过程中消耗的电力产生的排放。

• 前体（precursors）：产品所用的原辅料所含的相关排放，在生产设施运营商的运营边界外，来自其更上一级的供应商。英国CBAM对前体的具体范围和计算规则将在后续进一步明确。

2.3 责任主体

与欧盟CBAM一致，英国规定本国的进口商作为履约主体。其主要义务包括：在HMRC进行注册、在每个会计期提交税务申报表，并缴纳相应的税款。进口商应申报的内容包括：商品代码、进口日期、CBAM商品种类、应税总排放量（实际计算结果或默认值）以及商品在海外已支付的有效碳价等信息。

对海外生产商的责任义务要求是英国与欧盟CBAM的主要区别：欧盟CBAM明确生产商有义务监测和收集隐含碳排放的相关数据，并向进口商提交相关报告；其要求非欧盟国家的生产商应建立MRV体系，并有义务在正式实施期配合第三方的核查验证。

英国CBAM规则中则并未对海外生产商的报告义务及MRV体系提出明确要求，仅提出鼓励进口商与海外供应商进行充分沟通，尽可能使用实际的排放数据。在咨询文件和最终的公告中，英国政府针对供数据可得性的相关问题予以了充分考虑，并提出了相关支持措施，包括：设立没有惩罚性默认值的过渡期；提供清晰的指导，鼓励进口商、生产商和上游供应商进行充分沟通和能力建设，改善数据的质量。

2.4 履约与处罚

英国政府明确首个会计期为12个月（2027年1月1日-12月31日）。从2028年1月1日起，会计期将改为季度制，并逐步与HMRC其他税收机制的管理机制保持一致，例如报告和支付的期限为一个月，超过将按迟交迟付处理。

欧盟CBAM则要求企业在过渡期每季度提交碳排放报告，但无需清缴证书；2026年正式实施后报告和清缴周期则改为年度，进口商须在每年5月31日之前清缴前一年的CBAM证书。

对于未履约行为，英国政府将实施一般性监管罚款（general regulatory penalty）；对报告迟交和税款迟付的行为，将与HMRC的增值税（VAT）罚款制度保持一致。对故意逃避、谎报的行为则将予以刑事处罚。

欧盟CBAM对未履约的处罚包括：1）经济罚款：按每吨未清缴的排放量，处以最高500欧元/吨的罚款；2）进口限制：对严重或长期不履约的进口商，限制其产品进口；3）失去清关资格：多次不履约的进口商可能会被列入海关的不合规名单，影响清关手续。

三、计算规则

在企业应付税额的计算上，英国CBAM计算的基本逻辑与欧盟CBAM一致（图2），即应缴总税额等于产品的应税碳排放量（相当于税基）乘以适用的行业税率，并扣除免费配额和其他国内碳价减免措施，从而确保进口商品与英国本土生产的产品承担相当的碳成本，确保公平性，避免重复惩罚。

应税排放量和税率的计算规则如下。

3.1 应税排放量计算

在应税排放量计算上，英国CBAM与欧盟一致，都将计算相关商品的“隐含碳”（embodied emissions, 也称“内含碳”、“内嵌碳”）。其可以简单理解为首先计算生产设施（工序）的直接排放和间接排放，然后分摊到相关产品上。其系统边界为生产企业自身运营边界内的生产装置，以及边界外相关前体的生产。

当前英国的计算细则尚未正式出台，但从已发布的设计草案和讨论文件来看，英国CBAM更多考虑简化流程、减轻对企业的行政负担。与欧盟CBAM强调使用实际排放数据不同，英国政府认为默认值是CBAM机制的关键组成部分，并在默认值的设置和使用上采取了更灵活和开放的原则。政府明确，英国CBAM计算规则应其确保所有责任人能够遵守相关规定，即使实际数据不可用的情况下，并保持贸易的开放性。因此，英国CBAM明确，可以使用两种方式计算：

1）使用CBAM商品的实际排放量数据；

2）使用英国政府确定的默认值。

3.1.1 方法一：实际排放量的计算 

英国政府明确CBAM隐含碳排放的计算方法学应以UK ETS的方法规则[4]为基础并保持一致。具体的计算细则将在日后公布。考虑英国和欧盟CBAM机制覆盖范围和机制原则的一致性，以及从减少企业行政负担的角度，英国与欧盟CBAM的隐含碳计算排放规则将基本一致。

值得注意的是，英国CBAM规定，海外生产商如果选择使用实际计算的排放量，则应按照英国相关要求报告并须经过英国认可的认证机构审查才能作为清缴依据（如未能获得符合要求的第三方审查认证，则只能使用默认值）。在审查的要求上，英国CBAM将与UK ETS的核查要求保持一致，审查机构须是国际认可论坛（IAF）认可的服务机构，如英国皇家认可委员会（UKAS）。

当前政府尚未出台具体的CBAM排放报告要求。英国正在推动建立针对低碳消费品的自愿性报告标准，并开发了一套包含碳排放量报告的框架，预期将在今年内发布。虽然这套针对消费端（需求侧）产品报告的框架标准与CBAM机制并不完全适用，但英国政府表示将尽可能协调统一相关的报告指标和原则。

3.1.2 方法二：采用默认值

为解决数据获取的挑战、减轻对中小企业的行政负担，英国政府允许进口商直接使用产品的排放量默认值进行计算。英国政府将于2027年前公布各类产品的默认值，但已明确默认值的设定和使用原则如下：

1）实施初期（2027-2030年），英国政府将对每种CBAM商品设定一个全球统一的默认值，该值将在全球平均值上加权和英国主要贸易伙伴的相关产品产量而确定；

2）政府将根据产品类别设置适当的默认值细化程度，以反映排放强度的差异。即根据不同商品类别，其默认值的颗粒度将从4位到8位商品代码不等；

3）2027年后，英国政府将进行一次审查，以评估默认值的使用情况和效果，并考虑使用特定国家或地区默认值的可行性，以更好地反映不同国家的排放强度差异。任何后续改变将最早从2031年开始实施。

3.2 税率的计算

英国政府将针对每个CBAM行业分别设置一个税率，并将每季度初公布更新。为确保英国CBAM税率与英国国内生产者面临的碳价相当，英国政府明确其在确定税率时将参考以下因素：

1）UK ETS中，该行业在上一季度的配额拍卖的平均价格；

2）碳价格支持计划（CPS）中，本季度的CPS费率（反映了化石燃料发电设施支付的ETS外的碳价）；

3）该行业获得的免费配额。

下图展示了特定行业CBAM税率的计算方式。具体而言，进口商品的UK CBAM税率将首要参考前一季度其所在行业UK ETS的拍卖价格。由于英国同时对火电行业实施CPS使得化石燃料发电设施付出了额外的碳价，因此也将这部分碳成本考虑在其中。最后，根据该行业在上一年度获得的免费配额进行调整。该部分将随着UK ETS免费配额的逐步取消而取消。政府将对这三项因素分别加权后（具体细则待发布），除以该部门的直接和间接排放总量，得到最终该行业的税率，即每吨隐含碳排放应付的价格。

3.3 已支付碳价的调节

为避免对相同排放量的双重处罚，进口商可以证明相关商品在海外已被征收针对相同部分排放量的“显性碳价”，以抵扣其在英国CBAM中的责任。

“显性碳价”（explicit price）即直接针对温室气体排放的价格（单位为货币价格/吨CO2e），当前特指基于市场价格的碳排放交易机制（ETS）或具有固定价格的碳税。为了与英国CBAM税率的确定方法保持一致，政府将按季度参考海外的碳价。对于ETS机制，可抵扣的碳价还将根据其免费配额及其他类似的产业支持机制予以调整。

政府将在英国CBAM启动前进一步公布具体的计算规则和证明要求。但基本可以确定，与欧盟CBAM一样，免费配额将不被视作付出有效碳价的部分。在当前我国ETS的一级市场中，碳排放配额大多数由政府免费发放，企业并未支付对价，因此无法抵扣CBAM证书；对于在二级市场中购买碳配额的企业，由于中国的平均碳价相比英国和欧盟仍较低，因此虽然可以抵扣，但数量有限。

四、影响与启示

4.1 对我国行业的影响：钢铁行业首当其冲

中英双方互为重要的贸易伙伴。尤其在英国工党新政府执政后，中英贸易关系呈现回暖升级的趋势[5]。2024年的前三季度，我国对英国的出口额为4130亿元（同比增长1.9%）。在CBAM覆盖产品范围中，钢铁和铝产品分别占出口总额的2.78%和1.12%；陶瓷和玻璃制品也位列出口额前十的商品品类（图表4），未来有可能被英国CBAM纳入征收范围；而肥料和水泥产品同期出口额均不足0.01%，氢产品在2024年尚未发生贸易，相关影响可忽略。因此，钢铁将是我国受CBAM影响最大的行业，其次是铝和铝制品行业。

在英国方面，尽管钢铁总体需求疲软，但2024年英国的钢铁进口量仍然有显著增加。根据英国钢铁协会的报告，目前英国国内使用的钢铁约有68%来自进口，主要进口国包括：中国、印度、越南、韩国、土耳其和阿尔及利亚。中国长期是英国最大的钢铁进口国，2024年上半年，英国进口中国的钢铁总量增加了20%，预计今年的总量可突破1亿吨[6]。

当前的钢铁产品贸易形势很大程度上也正是“碳泄露”问题所致。一方面，我国国内对钢铁的需求减弱，导致过剩供应增加，价格也相应压低；另一方面，随着英国等地对钢铁等高碳行业的监管不断严格，碳定价机制不断收紧，其本土制造商面临高额的“碳成本”（包括能源价格带来的成本），国际竞争力也从而被削减。

英国政府已出台一系列措施支持本地产业，包括投资25亿英镑用于向低碳钢铁生产转型，以帮助英国生产商参与国际竞争。CBAM的实施将进一步强化对本土相关行业的保护，也继欧盟CBAM之后加剧了中国钢铁行业面临的贸易市场竞争、生产成本、低碳转型等多重挑战。

4.2 对全球政策的推动：其他国家跟随建立CBAM与碳定价机制

英国CBAM的实施有助于其与欧盟对齐，保持贸易关系的协调，避免大量高碳产品为避免欧盟政策而涌入英国的风险。同时也可以看出，CBAM将在全球产生“跟随效应”。英国作为继欧盟CBAM后第二个落地的碳关税政策，将向国际贸易体系传递了强烈的市场信号，可能将引起连锁反应，加速推动其他经济体制定和实施“碳关税”制度步伐。目前已制定相关计划并有望在近期推进落实的主要国家包括：

1）加拿大“BCA”：2021年8月5日，加拿大财政部启动了关于碳边境调节机制（BCA，Border Carbon Adjustments for Canada）的探索咨询并向国民征求意见。BCA将钢铁、铝、水泥和石油等行业列为高碳泄露风险的重点行业，通过向相关产品出口国征收进口税以及为本国生产商提供补贴的方式，减少碳泄露风险、保持国内工业竞争力，并鼓励国际气候行动。当前，BCA的仍处于评估和设计阶段，但加拿大政府已从今年4月起，将其本土碳价提高至80加元/吨CO2e，涨幅超过20%。

2）美国：美国参议院于2022年6月公布《清洁竞争法案》（Clean Competition Act, CCA）草案并CCA提出将对碳排放水平高于美国产品的平均碳排放水平的进口产品和本国产品征收55美元/吨的碳税。征收范围将覆盖化石燃料、精炼石油、钢铁、水泥、铝、化肥、氢等高碳初级产品，并将进一步延伸至下游制成品。2023年，美国共和党和民主党参议员先后提交了《外国污染费法案》和新的CCA[7]。两党的方案在本质上都是“碳关税”，关键区别在于是否将针对美国企业征收碳税：民主党的CCA方案是将覆盖美国本土产品，而共和党的方案（外国污染费法案）则主张不增加美国本土企业的负担。但无论如何，两党在针对进口产品征收碳费、并将“碳关税”作为战略手段方面是一致的。

3）澳大利亚：当前，澳大利亚政府正在进行一项关于碳边境调节机制政策评估审查，并计划于2024年内完成该评估报告。评估将将重点考量碳泄漏的风险、开发应对政策选项以及澳大利亚CBAM实施的可行性，特别是在钢铁和水泥行业[8]。

4）日本：日本在2022年向国际海事组织（IMO）提交提案，拟加大船舶碳税征收力度，以解决航运业碳泄露问题。根据提案，全球航运业应逐步提高船舶碳税比重，自2025年起按照56美元/吨二氧化碳排放量标准征税，此后每5年调整一次，从2030年起增加到每吨135美元。所筹资金将主要用于研发零排放船舶、向发展中国家提供气候补偿等。

此外，英国和欧盟CBAM实施也推动了全球其他国家和地区碳定价机制的建立和完善，尤其是相关碳密集型产品的出口市场。例如，土耳其是欧盟钢铁和水泥产品的主要出口国，在CBAM的压力下，土耳其于2022年启动了全国碳市场的试点计划，并加快了气候立法的步伐，以降低CBAM带来的出口壁垒。中国碳市场也在今年有望迎来了首轮扩容，明确将水泥、钢铁和电解铝行业纳入，并通过收紧碳市场配额总量、逐步减少免费配额比例等措施，逐步提高有效碳价，减少CBAM的不利影响。

4.3 政策效果与管理成本的平衡：默认值的使用

欧盟CBAM机制于2023年10月正式生效，至今已过去了一年的时间，而欧盟CBAM复杂的碳排放核算规则和对数据收集的要求给欧盟企业和海外供应商带来了艰巨的挑战和行政负担，直接影响了欧盟CBAM的履约率。2024年1月31日截止的首个履约报告期内，德国仅有10%的纳管进口商提交了相关报告[9]。

从核算规则和要求角度总结欧盟CBAM履约率较差的原因，主要由以下三方面：

一是数据获取的困难。一方面，海外的供应商的数据数量和质量尚无法满足欧盟CBAM的严格要求，尤其对于前体数据，海外供应商必须先从更上游的供应商获取相关数据，才可以根据CBAM规则计算出相应的排放量，而此类数据通常缺失，上游供应商也没有提供数据的动力。另一方面，对数据安全等因素考虑，供应商拒绝收集排放信息或向欧盟进口商提供相关数据。一家德国碳交易服务公司根据案例分析[9]：“除非欧盟进口商的供应链很短，并且该链条上的各个供应商均已掌握必要数据，否则它们几乎不可能在如此短的时间内收集到符合新机制要求的碳排放数据。”

二是CBAM计算规则的复杂度。欧盟监管机构要求每个供应商提供约 30 个技术细节的数据，包括排放量和电力来源等，针对供应商的核算规则指南厚达250页，但也仍无法捕捉现实工业生产和商业流程的复杂性。在欧洲内外，CBAM 所涵盖的各行各业都面临碳管理能力不足的问题。

三是高昂的合规成本。若要完整落实CBAM的各项要求，企业需要

付出高昂的合规成本（包括咨询费用、人力成本、系统建设成本等）。在CBAM进入执行期的头半年里，一项由欧盟商会牵头的匿名问卷调查显示，欧盟进口商平均需要花费50-200小时和高达五位数的顾问费以应对合规要求[9]。规模较大的公司或可承受这些费用，但小进口商面临着巨大的财务压力。其结果可能是，小进口商将被迫选择可以应对合规挑战的供应商，或直接依赖惩罚性默认值。这可能有违贸易公平原则，不利于供应商开展预期的碳管理能力建设，长期也可能会削弱本土制造业等下游行业的竞争力，因为CBAM产品通常是这些行业的关键原材料。

英国CBAM机制吸纳了欧盟的经验教训，在规则制定上充分考虑了数据可得性、企业行政负担等实际因素，对默认值的使用上采取了更灵活和开放的原则。但如果长期依赖默认值，将无法促进实际排放数据的报告，导致高碳产品隐含碳排放被低估的风险，进而削弱政策的有效性。在英国政府的咨询文件结果中，大多数进口商、学术机构等利益相关方支持默认值作为一种实用的初期解决方案，但也提出从长期角度，默认值应仅在实际数据不可得时作为备选。

是否有替代统一默认值的方法，既不削弱环境完整性，也不具惩罚性，是当前CBAM计算规则制定面临的难题。英国CBAM在其咨询文件结果中对相关建议进行汇总，并表示将对以下提议进行考虑：

首先，最常见的建议是根据CBAM商品类别使用特定国家或地区的默认值，但这种方法也将高度依赖各国或地区的碳排放数据库的可用性。英国政府明确将结合未来的审查结果，考虑制定针对特定国家和地区的数值等方案。审查中将考虑的内容包括：更新的排放数据来源、实际排放报告的激励措施、行业特异性、与国际机制的对比以及利益相关方的反馈。

其次，默认值的设置应随时间推移逐步提高，例如从平均排放强度逐渐转向最不高效的生产商的排放强度，以激励对实际排放数据的收集和报告。此外，全球各CBAM机制的计算及默认值的确定规则应确保统一性，遵循国际公认的核算方法学和标准，一方面增强透明度和可信度，另一方面可以减少企业负担，简化合规流程。最后，英国政府也将在设定默认值时与主要贸易伙伴进行沟通和协商，确保数据的准确性。

4.4 对我国的政策建议

欧盟和英国CBAM的相继实施表明了全球碳定价体系趋于一致、国际碳价格驱动的长期趋势，预计未来其他主要经济体也将纷纷加速CBAM和碳定价机制的建设，对中国相关产品的出口贸易形成冲击。基于以上对英国CBAM政策设计的分析，对我国建议如下：

一是加快碳市场建设，适时推出碳税制度。在法制基础建设、数据治理完善、行业和参与者扩容、配额收紧和逐步推行配额有偿分配制度等方面继续加强推进，提高碳市场的活跃度，以使得碳价更好的反映市场供需和企业碳成本。推动企业完善碳排放数据的监测、报送与核查(MRV)机制，为企业应对CBAM提供支持。

在推进碳市场建设的同时，适时推出碳税，两者互为补充，在促进企业减排的同时也能避免未能被我国碳市场覆盖的行业在产品出口中被加征碳关税。

二是加快碳排放数据库建设。默认值的设置在英国CBAM的实施中将起到关键作用，而英国未来有望以国家和地区的平均数据作为替代统一默认值的方式计算CBAM排放量。为此，我国需加快建设符合国际标准、具有公信力、能反映真实生产排放水平的碳排放背景数据库，以为之后产业出海、应对各类绿色壁垒政策提供基础支持。

三是加强钢铁行业绿色低碳技术和碳管理能力。钢铁行业是我国重要的出口贸易商品，也是受欧盟和英国CBAM影响最大的行业。为保持国际竞争力，建议加强钢铁行业的绿色低碳转型技术研发和投资，切实降低产品的碳排放强度，同时加强钢铁企业的碳管理能力，确保其高效完成碳排放核算和报告等责任。

四是加强与英国等主要贸易合作伙伴的协商。英国政府提出将通过与主要贸易伙伴协商，共同确定CBAM机制的相关细则。近期中英贸易关系回暖，中国应把握当前的政策制定窗口期，推动核算规则、数据库、绿电和绿证机制与英国的互信互认。