“法律巡视”：具有创制意义的实践创新

1982年宪法实施不久，一些规定和做法不符合甚至同宪法法律相抵触的问题，引起了全国人大常委会和地方人大常委会的高度关注。1983年开始，全国人大常委会抓紧认真纠正与宪法法律不符合的规定、做法，提出“进一步加强对已经颁布的法律执行情况的监督”，执法检查开始试水。

早在1981年6月，湖南省人大常委会首次听取和审议省政府关于我省最早制定的地方性法规——环境保护暂行条例实施情况的汇报，组织常委会组成人员开展视察。比较分析发现，此举开省级人大常委会执法检查之先河。党的十八大以来，湖南省人大常委会与时俱进推动执法检查走深做实，近两年更是进行了一系列创制性的实践探索，彰显了执法检查“法律巡视”的监督利剑作用。

以往省政府及有关部门关于法律法规实施情况的自查报告，往往对成绩肯定多，对问题触及少，紧扣法律法规不紧密，常常变成自我表扬稿和一般性工作汇报。省人大常委会执法检查报告描述执法检查过程和肯定成绩篇幅长，问题和建议篇幅短，没有紧扣法律条文，制度意识不强。有关执法检查报告审议意见的相关文本也存在诸多不足，影响了执法检查功效的发挥。文本质量直接影响的是常委会会议审议质量，对此，湖南省人大常委会首次出台了省级人大常委会执法检查文本规范。

2023年8月，省人大常委会出台的执法检查工作办法提出了“两个三分之二”，即“一府一委两院”和其他法律法规实施主体汇报要紧扣法定职责、紧扣法律条文，坚持问题导向，问题及原因和改进措施篇幅不少于三分之二；执法检查报告肯定成绩的篇幅不超过800字，问题及原因分析和建议篇幅不少于三分之二，执法检查报告可附问题清单、数据图表、立法后评估报告、第三方评估报告等。在省人大常委会湿地保护“一法一条例”执法检查汇报会上，省水利厅自查报告着重对16条法律条文、3条法规条文贯彻实施情况进行了汇报。中小企业促进“一法一办法”执法检查汇报会上，省发改委逐一对照7条法律条文、2条法规条文实施情况进行汇报。大气污染防治“一法一条例一规定”执法检查动员部署会上，省政府自查报告6页，成绩不到2页，问题2页，从五个方面围绕19条法律法规条文展开；生态环境厅自查报告成绩2页，问题5页，从六个方面围绕12条法律法规条文展开，特别是多处点名曝光，涉及8个市州、多个县市区、多个园区、小区和企业，其他6个部门自查报告都围绕法律法规实施情况报告工作，还均附有问题清单。省人大常委会中医药“一法一办法”执法检查报告，肯定成绩的篇幅仅仅470字，问题及原因分析和建议篇幅达3651字，占80%以上篇幅，常委会组成人员审议时给予了很高的评价。分析近两年省人大常委会执法检查各项文本发现，文本摆脱了以往的惯性思维，将中央人大工作会议文件“逐条对照检查法定职责是否履行、法律责任是否落实、法律执行效果是否明显，避免把执法检查混同于一般的工作检查”的要求具体化、制度化。

除了“两个三分之二”，省人大常委会还同时出台了审议意见文本规范——《审议意见督办工作办法》。针对以往审议意见不精准、条目太多、整改打马虎眼、督办不到位等问题，办法规定“审议意见表述要条目式、问题清单化”；“一府一委两院”审议意见研究处理情况报告“要对审议意见逐条作出回应”“专委会或常委会工作机构负责跟踪监督的具体工作”。关于先进制造业促进条例执法检查报告审议意见，提出了压实政府法定责任、加大科技创新和人才培育支持力度、加强先进制造业财政金融支持等6条建议，条条具体可实操。道路交通安全“一法一办法”执法检查审议意见，提出强化法定责任落实、加强农村道路安防设施建设、解决城区道路治理突出问题、持续整治超限超载顽瘴痼疾等8条建议，并要求将加强农村道路安防设施建设纳入2024年省政府为民办实事项目，得到了省政府的积极回应。

执法检查审议意见的整改落实是衡量执法检查成效的试金石。以往的执法检查“热热闹闹走过场”“雷声大雨点小”，缺乏行之有效的监督评价机制。中央人大工作会议文件和党的十九届三中全会决定，要求人大“完善论证、评估、评议、听证制度”。省委文件规定，“探索开展专项工作报告、执法检查报告审议意见整改情况满意度测评”。监督法也对审议意见的处理作出了规定，但在实践中并没有真正落地。对此，省人大常委会坚持制度创新和实践创新，将“满意度测评”在审议意见督办工作办法中具体化，转化为真正的治理效能。

2024年5月下旬，省人大常委会听取和审议了省政府及省工信厅等8个部门关于安全生产“一法一条例一规定”执法检查报告审议意见研究处理情况的报告，并对省工信厅等8个部门办理情况进行满意度测评。此前，省人大社会委赴市县、厅局开展专题调研、现场督办，查看交办问题整改落实情况，并向省人大常委会提交了真实、客观的办理情况的审议意见。省人大常委会改进满意度测评方式，设置满意、基本满意、不满意和满意率、基本满意率、不满意率两组数据，不做定性判断，最后测评结果80%以上满意率的只有1个，满意率最低的不到50%，一改以往“满意”基本在80%以上的情形，不再是“你好我好大家好”，彰显了动真碰硬的履职担当，对监督对象触动甚大。

中央人大工作会议文件要求“切实解决不便监督、不好监督、不敢监督、不善监督的问题”，其中审议意见办理“文来文往”走过场是其典型表现。从2023年开始，省人大常委会将开展上年度审议意见办理情况跟踪监督纳入常委会监督计划，每年选择重点听取和审议有关审议意见研究处理情况的报告。此种安排不曾出现在其他省级人大常委会年度监督计划中。与此同时，将审议意见跟踪监督传导压实到相关专委会。两年来，省人大各专委会对省政府办公厅送交的有关审议意见研究处理情况报告不再照单全收，而是逐一较真“会审”，对主要审议意见办理情况进行“回头看”。省人大教科文卫委向省人大常委会提交了《〈关于高等教育“一法一条例”贯彻实施情况报告的审议意见研究处理情况的报告〉的审议意见》，还附有审议意见重点事项办理清单研究处理一览表，一改以往专委会审议意见基本肯定不提实质性修改意见的习惯做法和既定思维，9条审议意见办理情况后对应有省人大教科文卫委组织核查的16个方面的具体情况，让数据、项目、制度说话，体现了专委会协助常委会强化跟踪问效的责任自觉。

省人大常委会执法检查中有一个鲜明的价值理念，不满足于个案问题的解决，将监督的重心放在建立完善固根本稳预期利长远的制度机制上。

在执法检查报告审议意见的交办和督办中，除了督促问题清单的整改到位，更为关注的是具有长远意义的制度安排。2024年关于中小企业促进“一法一办法”执法检查报告审议意见，省人大常委会督促省政府及有关部门健全完善涉及不平等对待企业法规政策清理机制、中小企业服务质量考核评价体系等制度供给。2024年6月，省政府向省人大常委会送交了关于中医药“一法一办法”执法检查审议意见研究处理情况的报告，逐条回应了6条审议意见办理情况，有数据支撑、投入支持，还包括10条法律法规条文涉及具体事项问题整改落实情况，更为重要的是将中医药工作纳入各级党委政府绩效考核内容、政府主要领导担任中医药工作协调小组负责人、推进落实“能西会中”人才保障计划和“早跟师、早临床”制度，督促县市区建立健全名中医评选机制，完善国家中医药先导区和试点县市考评机制等制度举措。

与此同时，省人大常委会高度重视从立法层面解决好执法检查发现的普遍性、规律性问题，在向全国人大常委会提出有关制定、修改法律的建议外，及时推动地方性法规的“立改废”。在中小企业促进“一法一办法”执法检查后，省人大常委会高度重视健全完善优化营商环境“1+N”法规体系，抓紧制定优化营商环境条例及其他“小切口”“小快灵”配套法规。在先进制造业促进条例、科技进步法执法检查后，着手开展先进制造业高地、科技创新高地建设“1+N”法规体系的调研论证。在安全生产“一法一条例”执法检查后，相继修改安全生产条例、制定自建房管理若干规定，研究论证制定相关“小切口”地方性法规。

多年来，省人大常委会每年开展4次左右执法检查，在全国人大常委会执法检查项目加上一件地方性法规，单独开展地方性法规执法检查不多见。省十三届人大常委会五年总计对34件法规开展执法检查或听取和审议法律法规实施情况专项工作报告，占有效法规的16%，尚有84%的法规实施情况游离于人大监督视野。到2023年底为止，省本级有效法规220件，换届后每年开展执法检查7次，涉及省本级法规也不过7件，对所有法规开展执法检查至少需要30年。

一万年太久，只争朝夕。今年2月下旬，省人大常委会召开省本级法规实施情况监督检查工作部署会议，省人大常委会党组书记、副主任乌兰要求今年内对省本级法规实施情况开展大摸排、大起底。随后，在省人大各专委会督促下，省直法规实施主体部门第一次着手全面检查法规贯彻实施情况。从目前省直部门提交专委会的自查报告来看，重点反思了法规实施中存在的不足及其原因，提出了下一步整改的举措和多件法规“立改废”的建议。省人大常委会主任会议将在年底听取各专委会关于省本级法规实施情况监督检查情况的汇报，根据实现“三高四新”美好蓝图和全省经济社会发展的立法需求，对明年立法计划和本届立法规划进行适当的调整，从源头上消除“抽屉法”“睡眠法”“僵尸法”，推动各项法规真正“于法周延”“于民有利”“于事简便”，更好发挥地方性法规对深化改革和推动发展的引领、保障作用。

今年6月，全国人大常委会发函至省级人大常委会，要求开展地方性法规的清理工作。湖南省正在开展的法规实施情况自查，体现其主动性和创造性。全国人大常委会有关负责同志评价，湖南省人大常委会开展地方性法规实施情况的“大摸排”，开省级人大监督检查本级法规实施情况之先河，具有示范引领的价值意义。