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今年是人民代表大会制度建立七十周年。建立人民代表大会制度的基础，是在全国范围内实行普选，产生地方各级人民代表大会，并在此基础上成立全国人民代表大会。中华人民共和国的选举法于1953年制定。此前几年，各地在召开地方各界人民代表会议的过程中，对民意代表的产生进行了各方面的探索和试验，为1953年选举法的制定和各级人民代表大会的成功举办，打下了坚实基础。回顾和考察这一段历史，对于探寻人民代表大会制度的源头，把握中国选举民主的发展脉络，坚定中国特色社会主义制度自信，具有重要意义。
领导全国人民在普选的基础上成立各级人民代表大会，建立人民代表大会制度这一根本政治制度，实现人民当家作主，是中国共产党矢志不渝的奋斗目标。早在1940年，毛泽东在《新民主主义论》中提出用“人民代表大会的系统”来构建未来政治制度的同时，就指出要实行人民代表大会制度的政体，“必须实行无男女、信仰、财产、教育等差别的真正普遍平等的选举制”。1945年，毛泽东在《论联合政府》中又提出，当日本侵略者被打倒之后，就应当“在全部国土上进行自由的无拘无束的选举，产生民主的国民大会”，因为“没有人民的自由，就没有真正民选的国民大会，就没有真正民选的政府”。当然，毛泽东这里所说的国民大会，在新中国成立后，就是全国人民代表大会。但是，在解放战争进入决胜阶段和中华人民共和国成立之初那一特殊的历史时期，以毛泽东为主要代表的中国共产党人在领导民主建政时，并没有急于开展全国范围内的普选，并在此基础上迅速产生各级人民代表大会，而是从实际出发，探索多种方式，产生各方面的民意代表，组成各界人民代表会议这一崭新的政权组织形式，逐步代行人民代表大会的职权。1949年前后，地方普选面临异常复杂的情况。根据《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》）的规定，普选必须同时具备三个条件：一是清除国民党残余力量的军事行动完全取得胜利；二是彻底完成土地改革的任务；三是能够将人民群众充分组织起来。这是从大的方面概括的条件，具体到当时的实际，要实行普选，至少还面临以下困难。第一，新解放的城市情况复杂，不能开展选举。对此，1949年1月6日，彭真在对准备进城接管北平市的干部讲话时说：“民主制度要逐步建立，决不能马上就实行民主普选，因为我们吃过这个亏。”他专门举了两个例子：在石家庄“某纱厂选举代表曾选出国民党来”；东北某学校选举代表，“曾选出三青团来”。所以，在解放军刚刚进入城市，未能全面掌握各方面情况，甚至敌我都难以分清时，就“不能采取民主选举、无记名投票的办法”。第二，选举的手续相对繁复，时间上来不及。对此，董必武说，要开人民代表大会，就必须办选举，要履行“公民登记，推举候选人等一大套繁复手续”，而要办这些事，就要人民花很多的时间，而这种情况显然不适应当时形势的要求。他举例说，“保定办了两个月”的选举，“政府建政组在高阳办了一个月”，而“北京市一个区办选举也费了很长时间”。因此，“目前要普选，不仅条件不够，而且一套繁复的手续，行起来人民也很不便”。即使对于可以选举的各界人民代表会议中的一部分代表，“也应该用群众认为便利的举手方法”，而“至于其他一切繁复的手续目前更应坚决免去”。第三，中国缺乏选举的传统。对此，董必武指出，既然要召开人民代表会议，就必须让它的代表产生得好，否则，人民代表会议就不能充分代表人民的意志。但在以前的中国，人民根本没有进行过选举，清朝末年虽然也办过所谓参议会，但那时没有户籍登记、选民登记这些基本的选举程序，选举的结果也“总是几个与人民不相干的人当选”。而真正行使选举权的人民也十分有限，比如在农村，实际没有几个人能真正参加投票，“因为不识字的人和妇女，他们的选举权都被剥夺了”。可见，在缺乏选举传统的情况下，过快实行普选，就难以保证选出的代表能够代表人民的意志。第四，革命形势发展不平衡，加上中国的人口特点和人民的文化程度等情况，难以一下子在全国范围内实行普选。长期的战争和分裂状态，使各地的民主基础存在很大差异。而中华人民共和国成立前后，社会急剧变革，革命形势发展不平衡，一个地方具备普选的条件，另一个地方却未必具备。对这个问题，周恩来1949年9月7日在全国政协第一届全体会议召开前向政协代表所作的报告中，有深刻而理性的论述。在他看来，中国将来必须开展普选，但是在现在的情况下，要按照普遍、平等、直接和不记名投票的要求进行选举，“是非常困难的”。周恩来甚至说，即使“三年后能不能真正做到，还是一个难题”。对于这一判断，周恩来的解释是，中国革命的发展并不平衡，所以，“我们只能逐步由客观条件成熟的地区先行普选”。值得注意的是，周恩来在上述报告中还指出了中国实行普遍、直接、平等和无记名投票所面临的具体困难。其中，由于中国是全世界上人口最多的国家，如果要进行直接选举，“目前实在不容易办到”。而要实行选举中的平等，按照现实中的人口比例也缺乏可行性，因为中国的农民就占了全国人口的百分之八十，如果不加分析地强调选举权的平等，那么“选出来的代表就会大多数是农民”，而这种情形显然就“不能适应于今天革命的形势和要求”。至于在选举中能否实行不记名投票，周恩来的态度则很明确，“依照目前人民的文化程度来说，也是做不到的”。在对这些具体情况做分析后，周恩来强调说，在现在的形势下，我们也“只能强调提出普选一点”，至于选举中的“其他各项”要求，还需要一个在条件成熟时“再逐步实现”的过程。周恩来的上述分析，是完全符合当时中国实际的，后来选举制度的发展也基本印证了他对形势的估计。就以选举权的平等为例，不仅在当时的条件下由于农民占中国人口的大多数而难以实现，即使在中华人民共和国成立后，也是经过了60多年的发展，选举法在经过多次修改后，到2010年才将城乡按相同人口比例进行选举的原则确定下来，实现了普选中的同票同权。由此可见，中国要实行完整意义上的普选所面临的情况之复杂和道路之漫长。第五，对如何开好人民代表大会还没有把握，需要研究。对此，董必武提出，对于如何充分发扬民主，开好将要成立的各级人民代表大会，通过人民代表大会将“民主”和“集中”统一起来，让以人民代表大会为核心的人民代表大会制度“成为我们政权的基本制度，真正体现广大人民群众的意志”，特别是要通过这个制度，“使人民真正感觉到自己就是国家的主人，调动其更大的积极性”，还是一个“需要很好地研究的问题”。董必武的这一说法，有十分重要的史料价值，说明中华人民共和国成立之初，没有急于开展普选，一个十分重要的原因是，此前毛泽东提出的以人民代表大会为核心的国家政权组织形式，毕竟是一种政治构想，而对于如何开好人民代表大会，实行人民当家作主，“使人民真正感觉到自己就是国家的主人”，在当时的历史条件下，并没有充分的准备和足够的经验把握，而是需要“很好地研究的问题”。而后来的实践也证明，正是各界人民代表会议对人民如何行使当家作主权利进行的卓有成效的探索，积累的丰富经验，才为1953年中央人民政府委员会制定选举法，在全国范围内推行普选，并进一步为1954年宪法确立人民代表大会制度，奠定了重要基础，注入了强大信心。旧势力被摧毁后，必须迅速将人民群众组织起来，成立民主政权。但在新旧嬗变、敌我混杂的情况下，如何联系和组织群众，是一项异常艰巨的工作。1948年11月30日，《中共中央关于在新解放城市中成立各界代表会办法的规定》（以下简称《成立各界代表会办法》）中就指出，根据石家庄等城市解放后的经验，党在城市工作中的重要弱点是，“还没找到与广大群众联系的最适当的组织形式和工作方法”。一些联系群众的办法存在缺陷。一是下派干部了解情况。该办法的缺陷是，所派出的干部主要还是待在城市，未能广泛地联系和接触群众；机关所接触和传达的情况，还局限在“干部中打圈子”，并存在“主观得很”、脱离实际和“群众中的真正舆论”的问题。二是组织群众性的大会。有些城市，领导机关一去，有先将群众组织起来的愿望和做法，而在具体的执行中，却存在准备不充分，冒失地召开职工大会、贫民大会，仓促地成立贫民组织的情况，以至出现国民党特务钻进群众组织的严重情况。三是召开座谈会。在城市刚刚解放后，有些地方以召开临时性质的各界各业座谈会的形式，报告政府的政策并征询和听取各方面的意见。在彭真的领导下，北京市在这方面进行了重要探索。对于为什么要采取座谈会的形式，他指出，进城后，“在工人、农民不敢讲话的情况下，民主容易被流氓及反革命分子利用”，因此，“应首先采取座谈会的形式”。具体做法是，先在工厂找工人开座谈会。在这个基础上，再由市政府在全市召集工人的座谈会。与此同时，学校也以“首先召集座谈会”的形式发扬民主。对于座谈会与发扬民主的关系，彭真精辟地指出，“民主建设应先从座谈会做起”。但是，座谈会仍然存在局限，因为它“是临时性质，不能解决经常与群众联系的问题”。四是成立临时参议会。这是一些新解放城市的做法，即聘请参议员组成临时参议会，但临时参议会存在的局限是，“容易给人以国民党统治时代召开过的参议会的不良印象”，而在参议员的成分上，又“很容易偏重旧社会的上层分子”，又由于参议会的性质“是咨议机关，对群众的联系也就不会密切”。鉴于以上办法的缺陷，党和政权领导机关决定以召开各界代表会的办法联系群众。《成立各界代表会办法》提出，在城市解放后实行军事管制的初期，应成立各界代表会，使之作为“党和政权领导机关联系群众的最好组织形式”。为什么要在军事管制下召开各界代表会？一个重要原因是，在当地解放之前的城市，各城市的党组织只能开展地下工作，与群众未能形成公开的广泛联系，这种情况就使得，在城市获得解放的初期，很难一下子将群众组织起来，并通过民主方式产生他们的代表，召开正式的人民代表大会。而较好的民主形式是，可由军管会及临时市政府首先邀请各界代表，组成各界代表会，使之成为军管会和政府“传达政策、联系群众的协议机关”。可见，与前述下派干部、组织群众性大会、召开座谈会和成立临时参议会等办法相比，在实行军事管制的城市，召开各界代表会这一办法，就将组织群众的方式和产生代表的形式向前推进了一大步。这里要对各界代表会代表的产生再做一些展开。根据《成立各界代表会办法》的要求，各界代表会的“每个代表应具有团体的代表性”，由团体推荐，再聘请，也即实行团体代表制。为保证团体代表政治上的纯洁，根据该办法的规定，任何团体的任何反动分子，都不得担任代表，“即使有某一为我承认之合法团体推荐”，一经发现，也应取消其代表资格。还需注意的是，解放初期城市的民主基础存在参差不齐的情况，许多社会的领域和方面缺乏组织群众的良好条件，而一些工厂、学校加上各机关，则有较好的群众组织基础，并相应地建立了工会、学生会等人民团体。针对这种情况，除推荐、聘请之外，《成立各界代表会办法》还规定，有健全组织的工会、学生会等人民团体可以通过群众大会推选该团体的代表，然后加以聘请，以增强其代表性。也就是说，这些组织的代表可以通过推选加聘请的方式产生，而推选则明显具有公推公选的意义，与选举比较接近了。值得注意的是，《成立各界代表会办法》还要求，对聘请的代表，要“培养将来当选为人民代表会议代表的条件，使党在群众中能树立起坚强的领导作用”。也就是说，在组织各界代表会的时候，中共中央就已经在设想和筹划，按照日后各界人民代表会议代表的条件，培养各界代表会的代表，使其在各界代表会召开一段时间后，顺利成为各界人民代表会议的代表，并由此实行各界代表会向各界人民代表会议的顺利过渡。而对各界代表会的性质，《成立各界代表会办法》的定性，是“市人民代表会议召开以前的临时政府的协议机关”，因而“无对政府约束之权”，但可以协助军管会和城市的临时人民政府开展工作，使党的主张“取得广大人民的拥护，保持军管会和市临时人民政府与群众的密切联系”。这个定性说明，各界代表会与此后一些代行人民代表大会职权的各界人民代表会议，以及通过普选召开的各级人民代表大会有着重要区别，即它们不是一级权力机关，也不具有权力机关的性质，既不产生政府，也不能监督和约束政府，而只是军管会和临时政府联系群众的一种临时性的特殊组织，具有政府咨询机关的性质。《成立各界代表会办法》是中共中央为向各界人民代表会议过渡和召开各界人民代表会议做准备的一份重要文件。这份文件在对成立各界代表会的事项作出具体规定的同时，已经在考虑各城市解放后，何时召开各界人民代表会议的问题，并指出，召开人民代表会议的条件，最主要的还是要“看我们运用各界代表会这一组织形式的成效如何”。也即一旦各界代表会取得好的成效，则可以很快进一步召开人民代表会议。而从这一角度看，为达到群众拥护党的政策这一目标，“各界代表会则可看做是人民代表会议的雏形”，因为它虽然不同于人民代表会议，但又与人民代表会议一样，最直接而又最广泛地承担着联系群众、传达党的政策、反映群众意见的重要职能。这样，各界代表会议即可视为人民代表会议的“前身”，具有“政权和半政权的组织形式”的性质。至此，《成立各界代表会办法》则进一步点明了各界代表会作为各界人民代表会议前身的政权和半政权组织形式的性质。由上可见，《成立各界代表会办法》在对如何召开各界代表会作出规定的同时，已经引出了与之密切相关的人民代表会议，并明确地揭示出两者的关系，即各界代表会的性质属于协议机关，是介于座谈会和人民代表会议之间的一种联系群众的形式，是在召开人民代表会议条件不具备的情况下采取的民主形式，可看作人民代表会议的雏形；其代表由推荐、推选加聘请产生，并预备被培养为人民代表会议的代表。这里所说的“人民代表会议”，就是“各界人民代表会议”。两个名称在当时是互用的，含义相同。对于人民代表会议与各界代表会的关系，上文已述及，这里再作一些展开。理论中对“人民代表会议”这一名称的考证，主要来源于毛泽东的一句话。1944年12月1日，毛泽东在给谢觉哉的信中说，“关于参议会改为人民代表会议，我想对内对外都是会有好影响的”。由此，一般认为，“人民代表会议”的名称，是谢觉哉第一次提出的。毛泽东1945年4月24日在党的七大上所作口头政治报告中提出要召开解放区人民代表会议时，又强调说“现在只能是召集代表会议”，并指出代表会议的代表“不是普选的”，而是“选派的”。之所以不实行普选，是因为“这样简便一些”，而召开人民代表大会，就要实行普选，并需相应地进行年龄调查和选举资格确认等工作。因此，普选这项工作，“还是在战争结束后搞比较好”。毛泽东实际提出了两个要点：一是在召开人民代表大会之前，只能先召开人民代表会议；二是两者的区别为，前者的代表通过普选产生，而后者的代表是选派而不是普选产生的。对人民代表会议与人民代表大会的区别，可与周恩来关于区分人民代表大会与政治协商会议的阐述作比较。周恩来指出：“凡是通过普选方式产生出来的会，我们叫做大会，例如人民代表大会。凡是通过协商方式产生的会，我们就叫做会议，例如人民政治协商会议。”由于各界人民代表会议代表的产生方式（下文即述及），有很大的协商成分，所以其与政治协商会议就基本相似。对于人民代表会议与人民代表大会的区别，彭真则从两个方面作了解释：一方面，人民代表大会的代表“是经过普选产生的”，但各界人民代表会议的代表则不是经由普选产生的；另一方面，从性质上看，代表大会“是权力机关，它决定的事情政府就要执行”，但人民代表会议只是政府之下的“协议机关”，它不能要求政府执行自己的意志，相反，它所作出的决议还“必须经过政府批准才能生效”。彭真揭示的各界人民代表会议与代表大会的性质及代表产生的区别，与以上毛泽东的论述是一脉相承的。而与毛泽东关于要先召开人民代表会议，再召开人民代表大会的论述相一致，彭真指出，北京市第二届各界人民代表会议是经中央批准后才行使人民代表大会职权的，这一做法所执行的也是《共同纲领》的规定。谢觉哉也指出，人民代表会议“是一种协议性质的会议”，在“开过几次会以后，便代行人民代表大会的职权”。董必武则强调，“各界人民代表会议开好了，也就走上开好代表大会的路”，并且，“人民代表会议如能开好”，就“应当使它迅速代行人民代表大会的职权”。可见，各界人民代表会议起初是协议机关的性质，也即与前述各界代表会的协议机关性质相同。但是，只要各界人民代表会议开得好，即可代行人民代表大会的职权，具有权力机关的性质。因而召开各界人民代表会议是在召开普选产生的人民代表大会之前，实行民主建政的必经阶段。在普选不具备条件的情况下，中共中央则从当时的实际出发，创造性地领导各地采取多种方式产生各界人民代表会议的代表。为开好各界人民代表会议，1949年12月2日，中央人民政府委员会第四次会议通过了《省各界人民代表会议组织通则》《市各界人民代表会议组织通则》和《县各界人民代表会议组织通则》。这三个组织通则对各界人民代表会议代表的产生，规定了推选、充任、选派、商定和邀请等几种主要办法。在这些方式中，推选主要适用于省各界人民代表会议代表的产生。比如，县市一级可以向省一级推选区域代表和界别代表，省级有关民主党派、人民团体、机关及部队也可以自行推选代表。而省、市、县三级人民政府负责人、政府有关组成人员、军管会主任、法院院长等，则可直接充任本级各界人民代表会议的代表。市、县两级的各界代表，则主要由各民主党派、人民团体、机关及部队自行选派产生。而根据三个组织通则的规定，省、市、县三级代表，均可由有关方面商定，以政府邀请的方式产生。可见，从当时的全国范围看，各界人民代表会议代表的产生方式，既有总体上的一致性，又有很大的灵活性，符合代表产生的总体要求，又适应了那一时期各地的具体情况和实际需要。值得注意的是，三个组织通则中，只有《省各界人民代表会议组织通则》规定，在少数民族聚居的地区，实行民族的区域选举，产生省各界人民代表会议的代表。按照中央人民政府委员会的考虑和设计，在三级各界人民代表会议中尚不具备实行选举条件的区域，不宜将选举作为法定的主要方式。但在普通行政区域外，单独规定民族聚居的地方实行区域选举，这又是基于何种考虑？对此，笔者尚未见到有关权威解释。还有一个值得研究的细节是，虽然三个组织通则没有将选举规定为代表产生的主要方式，但中共中央对地方提出的代表产生问题却作出过个别指示，要求实行选举。比如，1949年11月27日，中共中央在致电华南分局等地指示召开各界人民代表会议的电报中，要求湖南等四省的县先召开农民代表会议，再由农民代表会议选举本县各界人民代表会议的农民代表，并要求华中局及四省的省委对农民代表会议的选举工作给予充分的指导，“按时召开，总结经验，交流经验”。可见，中共中央是明确要求湖南等四省的农民代表会议采用选举方式产生本县各界人民代表会议代表的。为什么不普遍地实行选举，却要求四省的县农民代表会议选举产生本级的代表？这也是一个有意思的问题。而各地在执行三个组织通则的过程中，也发挥了灵活性和自主性。典型的是，不少地方在通则的规定之外，较多地采用选举方式，产生了不同界别的代表。应该说，三个组织通则虽然没有将选举规定为主要的代表产生方式，但是，各地在积累经验的基础上，只要具备条件，即实行选举，这是符合中共中央关于推进选举和发展民主的精神要求的。现在需要回答的是，各界人民代表会议不是由选举产生的，或者不是主要由选举产生的，是不是就说明它缺乏民主的基础，不能代表人民的意志和利益？当然不是。第一，军事管制是实际上的民主。当时，不少新解放城市的各界人民代表会议，是在军事管制下召开的。既然实行军事管制，就容易引起这一行动与民主的关系的疑问。对于军事管制的性质，彭真强调说，它“形式上不民主，实际上是真民主”。而对于为什么要实行军事管制，他又强调说，因为在革命力量还没有巩固，群众还没有全部觉悟，没有解放出来和组织起来的情况下，必须实行军事管制，才能组织人民，肃清敌人。在完成这些工作以后，才可以召开人民代表大会。可见，在彭真看来，实行军事管制是开好人民代表大会的前提，因而军事管制本身就是一种民主的形式。第二，各界人民代表会议是在代表人民意志的基础上建立的。对这个问题，1948年4月1日，毛泽东在晋绥干部会议上的讲话中强调，“只有基于真正广大群众的意志建立起来的人民代表会议，才是真正的人民代表会议”，而“这样的人民代表会议一经建立，就应当成为当地的人民的权力机关”。可见，各界人民代表会议虽不是选举产生的，但它必须也能够真正代表广大群众的意志，因而一经建立，即具有了权力机关的性质。第三，各界人民代表会议的产生，建立在人民积极性的基础之上。对此，刘少奇提出，人民代表会议的产生，要“看人民积极性，看工农劳动群众积极性，以及中小资本家的积极性”。也即人民代表会议是在人民积极性的基础上建立起来的，否则，“即使把人民代表选举出来，但是没有群众的积极性，也是假的”。刘少奇关于各界人民代表会议的产生必须以调动人民积极性为宗旨的论述，是相当深刻的。从那一时期的实践看，各界人民代表会议之所以取得巨大成功，最根本的原因，的确不在于它是否实行了普选，而在于它激发了广大人民群众当家作主的热情，极大地调动了人民的积极性。而中外历史的经验教训也充分表明，检验一个政治制度是不是真正民主，是不是真正有效果，一条根本性的标准，就是这个制度能否最大限度地激发和调动人民的积极性，而不在于是否实行了形式意义上的选举。即使实行了选举，但是通过选举产生的代议机关如果不能真正调动人民的积极性，这个选举也只能说是流于形式的，甚至可以说是假的。第四，各界人民代表会议能够解决人民自己的问题。只有人民的积极性还不够，各界人民代表会议还必须以解决人民自己的问题为宗旨。对此，刘少奇强调指出，“问题在于人民善于运用代表会议的形式来解决他们自己的问题”。谢觉哉也说，一些老区的县或乡，进行选举，召开人民代表大会，“不一定是要多少公民才选出一个代表”，因为“人民要求的是会议能解决问题”。刘少奇和谢觉哉的论述揭示出，人民代表会议产生和存在的意义，是旨在解决人民自己的问题，并使人民善于通过这一政权组织来解决自己的问题。而在特定历史条件下，即使不实行普选，以其他方式产生代表机关，只要能有利于解决人民自己的问题，也的确仍然是民主的。相反，如果不能解决问题，即使搞选举，所产生的代表机关，也只是一种摆设。回顾这些重要论述，能给人以深刻启示。第五，各界人民代表会议具有统一战线的性质。根据三个各界人民代表会议组织通则的规定，省、市、县各界人民代表会议的代表，包含了各民主党派、各人民团体、各机关和部队以及有关的各界人士，具有明显的统一战线性质，体现了最广泛的民意代表性。对此，董必武指出，在政权建设中实行统一战线，是一项基本政策，而在当前的民主建政工作中，“各界人民代表会议乃是人民民主统一战线的组织形式”，正是通过这一组织形式，我们才得以“团结了广大的人民，团结了各界的代表人物”。这可以与当时的全国政协作类比。对于全国政协代表名额和人选的确定，周恩来说，一个基本的策略是，既要重点考虑一些代表性人物，同时又注意照顾到各方面，以保证这一政权组织形式“能够代表全国各民主阶级、各族人民的愿望和要求”。而地方各界人民代表会议代表的结构及其产生，无疑参照了全国政协的做法，反映了全国政协的这一特点。第六，与资产阶级的选举相比，人民代表会议代表的产生，反映了实质民主。1949年8月28日，刘少奇在东北局干部会议上，从形式民主和实质民主的角度，对资产阶级议会选举与各界人民代表会议代表产生的区别，进行了阐述。他说，人民代表会议与资产阶级旧民主主义的议会制“本质上不同”。这在选举上的体现是，资产阶级的选举重形式，而各界人民代表会议代表的产生重实质，资产阶级采取的所谓公民登记、大家选举等，是形式上的民主，是资产阶级一个阶级的所谓民主，而“工农是没有民主、没有自由的”。但与资产阶级的选举相比，我们实行的人民代表会议，标志着“工农劳动人民真正有自由，不是形式”。至于选举中的那些形式，也“可以搞”，但关键是要保证内容。针对当时的形势和实际情况，刘少奇还强调说，至于登记不登记、选举不选举，那些都是“次要的问题”，人民代表会议的这些代表，“哪怕是推举的，只要真正能够代表大多数人民的利益就行”。1951年2月28日，刘少奇在北京市第三届各界人民代表会议上又针对“普遍、平等、直接、无记名投票”的原则，作了辩证的符合那一时期中国实际的深刻论述。他说，这四个原则是选举的“老口号”。过去，我们用这些口号针锋相对地反对蒋介石独裁政权，“那是有它的进步意义的”。但这些口号“如果拿到今天新民主主义的政权底下要求立即实行”，在中国目前的情况下，就“还不完全适合”，也“不能完全采用”。为什么不能完全采用这些“老口号”？刘少奇针对性地说，主要是中国大多数群众还不识字，对选举还缺乏经验，缺乏充分的关心和积极性。如果在这样的社会情形下，就普遍地登记选民，机械地划定选区，并一律采用无记名投票的办法来进行直接选举，从过去若干地区的经验来看，“这样的选举反而是形式主义的”，因为它非但没有达到选举的目的，反而会“给人民许多不必要的麻烦，损害人民的积极性”，实际上也并不能“使这样选举产生的人民代表大会具有更多的代表人民的性质”，因而也就不能“使今天的人民政权更加民主化，更加密切地联系人民”。在指出条件不具备就进行普选反而会使选举变成形式主义后，刘少奇进一步提出，资产阶级的形式主义的选举办法，并不适用于我们，我们重视的是民主的实质。他强调说，资产阶级之所以注重并常常满足于一套形式主义的选举办法，目的是方便他们操纵选举，以便“假代表人民之名来实行资产阶级专政之实”。但是，作为新民主主义者，我们首先应当注重的，“不是这一套选举的形式”，而应当是选举的实质。这个实质，就是要使“劳动人民真正能选举他们所乐意选举的人去代表自己，并要代表能忠实地把他们的意见和要求反映到政府中去”，而只要能真正做到这一点，我们就不必“在选举的方式上去斤斤计较”，而应当“尽可能地采用群众所熟悉的和便利的方式去进行选举”。刘少奇上述关于选举民主的形式与实质的论述，至今看来也是发人深省的。第七，一些代表通过推选、协商或聘请等方式产生，可以照顾到少数人和少数方面。对此，当时的《人民日报》有一篇社论指出，各界人民代表会议既然是人民民主统一战线的政权组织形式，就“应该使各方面的代表人物都能参加”，而协商等方式较之条件不成熟的普选要民主得多，有利于在代表的名额比例方面，“照顾劳动人民以外的少数方面”。针对当时关于代表产生方式是民主还是不民主的一些质疑，董必武则指出，一些人如果不是通过推选、协商或者特别邀请，就没有“当选为代表的可能”。而他们如果不能当选代表，则会使人民代表会议的代表性“反而因之减弱”了。谢觉哉则以周信芳当选为全国政协代表为例说，戏剧是人类文化生活中的大事，但封建统治者“从来却把剧人当作无关轻重”，像周信芳这样的艺术家，“要凭选举，当时恐很难选得出来，此举一端，可知我们的代表虽不是经过选举，但比选举要好得多，没有遗漏那一角落的人民，自然就不会忽视那一角落的人民的利益”。第八，一些召开人民代表大会的地方，实行的并非普选。一般认为，1949年7月河北石家庄市召开的第一届人民代表大会，是当地解放后城市召开人民代表大会的首创，当时，同在河北的保定等地也召开了人民代表大会。但实际情况是，这些地方召开的人民代表大会，并不是以普选为基础产生的。以石家庄市为例，该市第一届人民代表大会中，普选产生的代表仅有62名，社会团体推选的68名，市政府聘请的27名。对这一情况，董必武就指出，“石家庄和保定所开的人民代表大会，仍然是以职业选举为主，区域选举为辅，而不是以人口比例选举的”，而“高阳县十区所开的人民代表大会的代表，也不是由所有公民普选的，而是以户为单位选举的”。既然不是普选产生的，这些地方的人民代表大会，“与人民代表会议，实质上有何分别呢”？关键是，石家庄等地方召开的人民代表大会，其代表虽主要不是普选产生的，因而与各界人民代表会议没有区别，但又同样代表了人民的意志，反映了那一时期的实质民主。条件不具备，就先不实行普选，但这绝不意味着要拖延甚至不实行。彭真指出，“选举是头等重要的事情”，因为“民主是力量的源泉，是工作的推动机”。而毛泽东和中共中央则审时度势，慎重又果断地筹划、推动普选的步骤与节奏。1948年4月1日，毛泽东在晋绥干部会议上讲话时指出，在晋绥解放区出现的人民代表会议，现在已经具备在所有解放区出现的条件，并强调说，晋绥解放区召开各界人民代表会议的经验以及其他解放区的经验，已证明建立区村两级人民代表会议“是可能的和必要的”，所以，当这两级人民代表会议普遍建立起来后，就可以进一步建立县一级的人民代表会议，而奠定了县和县以下的人民代表会议这一重要基础，“县以上的各级人民代表会议就容易建立起来了”。毛泽东在这一讲话中强调由下而上地普遍建立人民代表会议，旨在尽快从基层积累经验，为实行普选，召开人民代表大会打下基础。1949年8月13日，毛泽东在对北平市各界代表会议的指示中则明确要求，全国各城市都要“迅速召集同样的会议”，以进一步“为召集普选的人民代表大会准备条件”。而此时，他已在考虑各界代表会议代表的产生办法如何尽快向普选过渡这一重要问题。不到一个月后的9月4日，毛泽东在为中共中央起草的《关于各地召开各界代表会议的指示》中提出，在新解放区，各界代表会议代表的产生的方式，可“以推派和聘请为主”，并“由可靠民众团体的民主选举为辅”，也即以选举为辅助产生代表的方式；而在积累经验和条件具备后，则可以改为“由各团体、各界的民主选举为主，推派和聘请为辅”，也即使选举成为产生代表的主要方式。隔了不到两周，9月16日，在为新华社社论稿《迅速召开各界代表会议》加写的一段话中，毛泽东则进一步要求，“在老解放区，凡属条件成熟的地区，则应召开普选的全权的人民代表大会”，而“凡属条件尚未成熟的地区，亦可召开各界人民代表会议以为过渡”。由上可见，毛泽东的策略是，为实行普选，各城市都应迅速召开各界人民代表会议，其代表先以推派和聘请为主，但要尽快过渡到以选举为主，使选举由辅助的方式逐步成为主要的方式，为召开人民代表大会准备条件；凡在条件成熟的地方，则应推行普选，召开人民代表大会；即使在普选条件尚未成熟的地方，所召开的各界人民代表会议，也应是过渡性质的，要尽快实行普选，召开人民代表大会。第一个重要指示是中共中央对东北局的指示。东北局1949年9月15日致电中共中央请示：东北各城市已定于9月份内普遍召开人民代表会议，因最大多数城市已不是军管，且大多数代表可以经过各人民团体直接或间接民主选举，因此可否一律称人民代表会议（即人民代表大会），不称各界人民代表会议。对于东北局来电，中共中央于9月23日回电说：“你们来电所提问题，有些提得不妥。”这里所指的“不妥”之一，是来电将“人民代表会议”理解为人民代表大会，以区别于“各界人民代表会议”，并希望尽快召开人民代表会议即人民代表大会。对此，中共中央指出，不必再对各界人民代表会议与人民代表会议进行区分，但人民代表会议与人民代表大会在代表的选举方法上，应当有区别，即人民代表大会的代表，主要由选民直接选举或由下级人民代表大会间接选举产生，“而不是由各级人民团体选举”。而这就涉及东北局来电中的另一个“不妥”，即在缺乏经验的情况下要求搞选举，召开人民代表会议（即人民代表大会）。对此，中共中央强调，是否进行选举，“与有无名义上的军管无关”，即使解放了，也不宜先进行选举，“因在东北还没有经验”，还不宜普遍召开人民代表大会，应该在“有了经验之后，再召开普选的全权的人民代表大会”。由此可见，中共中央对在东北地区是否实行选举，是谨慎的，要求在没有经验之前，即使已不实行军管，也不要急于搞选举。第二个重要指示是刘少奇、周恩来和中共中央对北京市委请示报告的指示。北京市委在以充任、选派、邀请等方式产生代表后，曾经设想尽快向普选过渡，并于1950年12月21日就改进北京市人民代表会议代表的产生办法，产生第三届各界人民代表会议代表，请示报告中共中央和华北局。请示报告中说，“根据过去一年多的经验和现有的群众基础”，拟改进产生代表的办法，即“在一部分有组织的群众中开始实行普选制”。为什么要在一部分有组织的群众而不是全部的群众中实行普选呢？是由于北京市存在群众觉悟程度极不平衡的情况：一方面，产业工人、学校师生对过去主要由群众和职业团体推选代表的办法，“已感到不满足”；而另一方面，一般市民又存在文化程度低、觉悟不高，对普选“无兴趣，甚至嫌麻烦”的心理。考虑这两方面的因素，北京市的设想是，根据不同情况，采取混合的过渡办法来产生各界人民代表会议的代表。在请示报告中，北京市委还附上了关于代表产生办法的草案。1950年12月25日，刘少奇将北京市委的请示报告批转周恩来：“此件请你答复。”1951年1月3日，周恩来在答复中提出，对私营工厂与公营工厂的选举应当区别对待，由于私营工厂有劳资两方，“不能与公营工厂企业一样在一起选举，而只能以私营大工厂工人实行集体选举”。可见，周恩来对私营工厂和公营工厂的选举方式考虑得很细。北京市委请示报告中关于代表产生办法的草案规定，各公营工矿企业和专科以上学校的代表，“以普遍、直接、平等方法选出其代表（票选或举手选听便）”。对于这一规定，刘少奇的批语是“暂时一律不要票选，用举手方法选举”。可见，针对当时北京市的复杂情况，刘少奇对于采取票选的态度之谨慎。请示报告中关于代表产生办法的草案规定，私营工厂、作坊和各行各业工人店员等，因存在劳资敌对和分散不集中的问题，在实行普选前，仍由各劳资双方的职业团体选派代表。对这一规定，刘少奇的批语是“私营大工厂亦可直接选举”。北京市委请示报告中关于代表产生办法的草案还规定，各民主党派、机关、部队和人民团体等单位，仍“自行选派一定数量之代表”。刘少奇对这一规定的批语是“各人民团体亦应召开选举大会进行选举”。刘少奇的以上两个批示说明，在他看来，对于有条件直接选举的工厂和人民团体，即可直接选举，而不必选派代表，不必延迟选举。1950年12月29日，中共中央对北京市委的请示报告作出批示。批示对北京市在一定范围的群众中实行直接选举，产生各界人民代表会议代表的设想予以肯定，认为北京市关于代表产生办法（草案）的规定，旨在“扩大选举的民主性”“是必要的”。但批示同时强调，“召开选举大会时，暂时一律不要票选”，并明确指出，“用举手方法选举，较为简便”。批示还要求北京市先不提“开始实行普选制”的口号，因为“对待普选，必须十分慎重，须俟条件完全成熟，有充分准备后始得举行”，而且，“迄今中央对于如何具体实施普选，尚无成熟意见，故各地目前以不轻用普选口号为妥”。显然，中共中央关于不轻用普选口号的批示，不仅是对北京市的要求，也是对各地方的要求。值得注意的是，中共中央在批示的附件中，对北京市提出的代表产生办法草案，还作了三处具体修改：第一处是，将有关人民团体代表，由各该团体自行选派的规定，改为由各团体分别在划分区域的基础上以召开选举大会或选举代表大会的方式进行选举；第二处是，将有关公营工矿企业的代表，由各单位单独或者联合以普遍、直接、平等方法选举的规定，改为由各单位单独或者联合召开选举大会进行选举；第三处是，将有关各专科以上学校代表，由各单位单独或者联合以普遍、直接、平等方法选举的规定，改为由各单位单独或者联合召开选举大会进行选举。从这三处修改也可以看出中央对选举的态度，即对于有条件实行选举的人民团体，就实行选举，而不采取选派的办法，而对于“普遍、直接、平等”的选举原则的提法则十分慎重，在条件不成熟的时候，就要求不作规定。特别值得注意的是，三处修改有一个共同特点，即要求以召开选举大会的方式进行选举。显然，这是中国共产党领导选举的重要创造，也是重要传统。对此，后文将继续述及。刘少奇、周恩来和中共中央对北京市关于扩大选举范围的请示报告，所持态度之谨慎持重，由上可见一斑。第三个重要指示是内务部对石家庄市的指示。1951年3月11日，华北局向中央报告河北省委关于召开城市人民代表会议的总结报告。这份总结报告提出，石家庄、保定所开过的人民代表大会，虽然仍属于“各界人民代表会议性质”，但是，也应当“视为各界人民代表会议的进一步发展”。其理由是，因各界人民代表会议中，只有少数代表是特邀的，而“绝大部分代表都是人民无记名投票选举产生”。为了说明这个问题，报告列举具体数字说，选举中，石家庄的参选人数“达选民百分之七十四，保定达百分之七十七点二，较大工厂中尚有达百分之八九十至百分之百者”，并描述说，选举的“民主气氛异常广泛热烈”。在作了上述民主选举的总结后，河北省委的总结报告笔锋一转，“但中央内务部指示，下届会议仍改名为各界人民代表会议，并改用选派、推举、邀请等方式产生代表”。两个月后的5月17日，中共中央将河北省委的上述总结报告转发各地，要求参考。这是一份重要史料。石家庄、保定等城市是当时率先实行普选和召开人民代表大会的典型，极大地激发了人民群众的选举热情，产生广泛影响。但这份史料却说明，中央对这两座城市的做法所持态度相当谨慎，而内务部则明确要求它们将人民代表大会改为人民代表会议，将选举改为选派、推选、邀请等方式，也即要求“退回去”了。在上述第三届各界人民代表会议代表的产生办法草案得到中央批准后，北京市就开始了部分代表的选举。选举中，除各学校因选民全部识字又有过多次选举经验采用了无记名投票以外，在其他地方，都采用举手表决的方式。对于这一做法，刘少奇1953年2月28日在北京市第三届各界人民代表会议上的讲话中，专门强调说，“我认为这样做是完全正确的和必要的”，并要求“不在选举的方式上去斤斤计较，而尽可能地采用群众所熟悉的和便利的方式去进行选举”。而实践证明，北京市的选举方式，便利于人民，“是在目前可以采用的方式”。不仅如此，刘少奇还进一步指出，在中国目前的情况下，对于普遍、平等、直接、无记名投票的选举方式，还不能也不应该一下子采用，“只有在各种准备工作均已做好”，而且大多数的人民群众“经过了相当长期的选举训练并大体识字之后”，才能“最后地完全地”实行这样的选举。而在最近的将来，我们只能依据实际情况，“逐步地做好各种准备工作，并逐步地实行更加普遍的、平等的、直接的或间接的、用举手表决方式的选举”。上述刘少奇关于举手表决方式的论述，特别是他对中国实现普遍、平等、直接、无记名投票这一普选四原则所面临的实际情况，以及需要逐步做好各种准备的论述，不仅符合当时的历史和社会条件，即使在今天看来，也能给人以启示。接着叙述上述中共中央转发的河北省委的总结报告。对于内务部的指示，该总结报告说，石家庄第二届代表会议遵照执行的结果是，“各界人民很不满意，认为‘不如上次代表大会选举隆重’，‘民主劲减退了’！……这说明在人民政治觉悟程度提高后，仅是用‘选派’、‘推举’等办法，已不能满足人民的民主要求了”。这个报告还建议：“今后人民代表会议代表的产生，应随着人民觉悟程度的提高，逐步扩大人民直接或间接选举的程度，以满足人民民主要求，并为以后实行普选召开人民代表大会打下基础。”河北省委报告的这一内容，反映了人民群众在解放后对行使选举权的热情与渴求，是各地人民参与民主建政的生动写照。在这样的背景下，中共中央准确把握时代脉搏，顺应人民要求，领导各地稳步地、迅速地扩大普选的范围。以北京为例，到了1951年2月26日，市第三届各界人民代表会议召开时，彭真就提出，农民、工商界、青年、妇女代表和区域代表等，“已经普遍地做到由代表会议选举（间接选举）了”。而吴晗则列出了具体的数字和百分比。其中，519名代表中，由选民直接选举和代表会间接选举的431名，约占代表总数的83%；直接选举产生的企业职工代表及学校代表共115名，约占代表总数的22%。随后，他指出，这比北京市第一、第二两届代表的产生办法，“在民主形式和内容的充实方面，又向前迈进了一步”。而1951年2月28日，刘少奇在北京市的这次各界人民代表会议上讲话时，则兴奋地说：“北京市第三届人民代表会议在它的民主化的基础上比前两届是更进了一步的”，人民由于有了过去两届选举的经验，已经“开始熟悉了他们中间的政治代表人物”，他们进行这样的选举就已经“成为可能”。对于北京市选举范围的不断扩大，刘少奇强调说，这就使作为人民民主政权主要组织形式的各界人民代表会议，不仅“在组织基础上更广大、更密切地联系了人民群众”，而且“在组织形式上也比以前两届更完备了一些”。紧接着，刘少奇进一步要求，不仅北京市的人民代表会议应当不断扩大选举的范围，在其他地方，凡是条件已经具备的，也应该这样召集人民代表会议，“在人民已经有了相当组织的城市，在土地改革已经完成了的乡村，人民已经开始能够选出自己的代表的时候，就应该不迟疑地让人民直接地或间接地来选举各级人民代表会议的代表”。北京市快速扩大选举的范围，只是全国的一个缩影。那一时期，解放了的亿万人民，都满腔热情地参加了选举。到了1953年2月4日，也就是我国第一部选举法通过的前一周，周恩来在全国政协一届四次会议上所作的政治报告中说：“三年多来，参加全国各地各界人民代表会议的代表共达一千三百六十三万七千多人，其中由人民直接选举或间接选举的已经逐渐增多，一般地区已经达到代表总数的百分之八十以上……这就足以证明，立即实行普选，是完全符合于我们人民民主发展的实际状况和全国人民的迫切要求的。”在这样的时局和背景下，迅速制定选举法，在全国范围内依法实行普选，产生和召开地方各级人民代表大会，并在此基础上成立全国人民代表大会，建立人民代表大会制度，就水到渠成了。各地在产生各界人民代表会议代表的实践中，进行了不懈探索，为后来选举制度的正式确立提供了经验基础，也提出了一些值得思考的问题。由于北京市的探索在全国具有典型意义，下文的论述就较多使用北京市的相关史料。普选的第一要义是享有选举权的人口具有普遍性。封建社会以及北洋军阀和国民党统治时期，中国人民从未真正享有选举权。新政权下，人民享有选举权的普遍性，也是资本主义国家无法相比的。对此，周恩来指出，资产阶级并没有做到真正的普选，而是从阶级、民族、宗教信仰、教育程度、财产、性别等方面，“给普选加以种种限制”，而我们要做到真正的普选，即“不分性别，不搞种族歧视，不分宗教信仰，不论财产多寡和教育程度的高低，只要达到适当年龄，没有其他特别原因，便可参加普遍的选举”。周恩来所说的这一普选要义，在各地各界人民代表会议的选举中，完全做到了。比如，1949年初，《东北解放区县村人民代表选举条例草案》就规定，凡年满十八岁以上的公民，除精神病患者、被剥夺公民权者以及“有反革命行为及民主政府缉办在案者”之外，均有选举权。但实践中，出现了一些干部干预和包办选民行使选举权的现象。对此，彭真要求坚决予以制止，“人民群众爱选谁就选谁”，不允许“包办代替地领导选举”；对于选举，“任何人不能包办，一定保证充分民主”。人民充分地行使选举权，有多方面作用，特别是有利于加强对干部的监督。对此，彭真说，“如果干部里多数是好人，即使有十分之一二的坏分子，想做坏事也不能做了”，选举这一“民主制度的好处就在这里”。周恩来则指出，应该把普选当作“检查工作和考验干部的机会”，至于能不能选得上，还是要取决于人民对他的态度，“如果你工作做得好，人民当然会选你”。在各界人民代表会议召开的基础上，赋予和保障广大人民普遍的选举权，极大地激发了各地人民的民主热情，为选举法的制定和在全国范围内推行普选，注入了强大动力。北京市的选举是全国的典型和示范。1953年8月，刘仁在北京市基层选举试点典型经验的报告中，对选举的热烈场面，有这样的描述，“天增面粉厂许多工人于清晨五时即到选举站争投第一票。郊区开选举大会时，许多选民都换上节日穿的衣服。有的夜班工人下班后觉也不睡就赶去投票。有的选民全家一起投票，并带着照相机摄影留念”。参选率高低是检验普选实现程度的重要标准。有选举权的选民均参加选举，无疑是最完整的普选。但实际情况是，很难要求所有选民均参加选举。那么，严格意义上的普选，应当以多高的参选率为标准呢？这个问题在各界人民代表会议的选举中就提出来了。1950年5月开始，北京市七个区进行了区各界人民代表会议代表的选举。前述相关资料中，董必武说到河北高阳县的人民代表大会由于是以户为单位选举而非由所有公民普选产生的，因而实际上不是人民代表大会而是各界人民代表会议时，还说，“北京市七区人民代表大会也是户选的代表多（约百分之七十），按人口选出的少（约百分之三十）”，因此，这与人民代表会议没有实质的区别。董必武这里可能是口误，因为从钱端升所作相关选举工作的报告看，北京市没有将这次选举产生的组织称为人民代表大会，而是仍然称为人民代表会议。但董必武这里所透出的思想是，由于北京市七区约百分之七十的代表是以户为单位选举的，所以这样的比例不能称为普选。进一步的问题是，在有选举权的公民中，参选人数要达到多少比例才算普选？对董必武提出的这一问题包括同一案例，还是来看看彭真1950年8月7日向中共中央、华北局所作的报告。报告中，彭真说，在区代表的选举方式上，根据经验，“目前情况下，还不能以公民个人为基础实行普选，而只能采取简便的方式来推选代表”。彭真所指的推选代表，包括两个方面：一是有关团体、机关和党派的代表，由这些单位选派。二是零散居民的代表，以户口（家庭）为基础，按每户一人的方式来推选。“这样，可以达到百分之六十至八十左右的户口有人参加选举（有的是一院若干户共派一个人参加）。”第一，团体、机关和党派不能每个人都参加选举，而需要采取选派代表的方式，那么，选派的代表能否真正代表其所在团体、机关和党派每个人的意志和利益？如果能够代表，则团体、机关和党派就未必需要所有人都参加选举。第二，每户即每个家庭不能每个成员都参加选举，则每户或者一院若干户推选出一名代表，那么，被推选的代表能否代表其家庭其他成员或者一院若干户的意志和利益？如果能够，则显然也不必所有户的每个人都参加选举。第三，零散居民中，“百分之六十至八十左右的户口有人参加选举”，能否反映全部零散居民的意志和利益？如果能够，就意味着这样的参选率就具有广泛的民主基础，而可以不必要求所有的零散居民都参加选举。值得注意的是，在这个报告中，针对片面追求零散居民的高参选率问题，彭真还说，如果一定要争取公民绝大多数到会参加选举，则“不免会发生强迫命令的现象，要不就得把准备与酝酿的时间拖得很久”，因为社会上“零散居民的觉悟和组织程度都还较低，生活又多半很困难，白天要出外谋生，很难人人到会；同时在目前区代表会议所要解决的问题中，各家庭成员间又无多大利害矛盾，也并不十分需要人人都到会。因此，我们认为现在是可以按户口为基础来选举的，这是合乎实际情况的”。彭真上述关于参选率特别是零散居民的参选率问题的说明，选民的参选率与选举的普遍性有重要正向关联，但是，在社会分工复杂、价值观和利益观多元化的背景下，也不宜过于强化高参选率之于选举民主的标志性作用。即使参选率未必很高，但只要所选出的代表能代表广泛的民意，这样的选举仍然是民主的，亦无异于通过高参选率实现的民主。以北京市的历史为鉴，从社会实情出发，确定科学的参选率，是完善当代选举制度的重要命题。根据前述三个各界人民代表会议组织通则的规定，当选省、市、县各界代表的条件是，凡反帝、反封建、反官僚，赞成《共同纲领》，年满18岁者，除患精神病和被剥夺公权的，不分民族、阶级、性别、信仰，均有当选代表的资格。实践中，各地在执行时所确定和使用的要求、标准，往往更严格、更具体，至少有以下几条：第一，无论是以推举、选派、邀请还是选举产生的代表，都必须真正代表人民的利益。这是各地产生代表的一项普遍性要求。第二，强调严肃性和广泛的代表性。1949年10月29日，薄一波向毛泽东报告城市召开各界代表会议的一条主要经验，就是要求推选代表既有严肃性，又有广泛的代表性。毛泽东批示：“可为一切各界代表会议或人民代表会议所取法。”严肃性的关键，是政治上要从严把关。用谢觉哉的话说，就是“不容许反人民的分子混进我们的人民代表会议”。而在那时的特殊背景下，实践中的政治把关往往更严格。对于广泛的代表性，谢觉哉的解释是，要“使代表真正成为各阶层人民的具有代表性的人物”。第三，要密切联系群众，接受群众监督。比如，1949年7月29日，北平市委在向中共中央和华北局所作的关于本市召开各界代表会议问题的报告中，提出各群众团体代表实行自行选派，产业界与商业界的代表由各行业代表推选，这样代表与群众的联系就会更好些。可见，北京市已将与群众的联系作为代表产生的重要因素。而吴晗在1951年所作的有关选举工作的报告中则提出，当选的代表，有的“就接到了选民的提案，有的选民要求代表开会回去要好好传达”，并指出，“这样就加强了群众对代表监督，并使代表能更广泛地更直接地联系群众，将群众的意见更迅速地集中起来，将代表会议的决议，更好地贯彻到各界人民中间去”。这说明，北京市已将直接联系群众，集中群众意见和传达会议精神，作为当选代表的重要条件。第四，不得有其他的问题。比如，根据《上海市第三届人民代表会议代表产生办法》的规定，“五反”运动中的作风恶劣者，不具备代表资格。比如，湖北省枣阳县要求代表，“农民须是常年劳动的正派人”，教育界“须是思想进步，教学合法……学生拥护，为人正派者”，工商界开明绅士须是“为人正派、不欺压人民……不捣乱经济者”。1948年4月1日，毛泽东在晋绥干部会议上讲话时指出，必须使工人、农民、独立劳动者等“一切民主阶层”，尽可能地都有代表参加到各界人民代表会议中，而且要“自然而然而不是勉强地实现这个联合一切民主阶层的任务”。这里可以看出，在考虑各界人民代表会议的结构时，毛泽东的策略是，最大限度地联合“一切民主阶层”的代表性人物，使各方面都有适当的代表参加到其中。同时，在产生各阶层、各方面的代表时，又要考虑到区域大小以及城市和农村的差别，讲究“自然而然”而不是“勉强凑数”。毛泽东的这一策略，在各界代表会以及各界人民代表会议的代表结构中得到了充分贯彻。1948年11月30日《中共中央关于在新解放城市中成立各界代表会办法的规定》明确要求，在各界代表会中，“每个代表应具有团体的代表性”，而且“其中应以劳动人民及革命知识分子占多数，但必须尽可能地多请原与群众有密切联系的代表，切忌尽请一些从外边派去工作的干部”。不仅如此，这个规定还对各方面代表的数量做了明确规定。比如，工厂、学校、机关等，“大者各出一二人，小者共出一二人”，而革命团体和解放前受压迫的民主党派，则“均可出代表一二人”，即使是旧商会或其他代表性团体，只要政治上不反动，“亦可容许其出一二人”。由此可见中共中央对各界代表会界别构成的考虑之细。在总结上述规定的基础上，三个各界人民代表会议组织通则对省、市、县各界人民代表会议的界别作了较明确的规定。有三个特点：一是明确省各界人民代表会议的构成，包括区域代表、少数民族代表，省政府、民主党派和人民团体代表，专区机关及驻省部队代表，以及其他方面的代表，共七类。二是对市、县的各界人民代表会议，均未规定区域代表，两者的界别包括军管会和政府代表，民主党派、人民团体和机关部队代表，以及其他方面的代表。三是对县各级人民代表会议则专门规定了农民代表的界别。这三个特点说明，省一级由于区域广泛，职业多样，需要对区域代表和界别代表予以重视，市、县一级由于范围相对有限，就不必产生区域代表，可以界别代表为主，而由于县一级区域的人口以农民为主，则需将农民代表作为单独的界别予以规定。如何设计代表的构成，特别是将界别代表、区域代表的理论和做法运用到今天的人民代表大会选举中，在1979年以来选举法的修改中曾经有过讨论，但意见不一，未能形成明确的制度。回顾上述三个组织通则中的相关设计和规定，或许会给我们一些启示。三个组织通则有关界别的规定，得到了有效执行。而且，各地结合具体情况，还进行了拓展。对此，谢觉哉兴奋地总结说，实际上的代表“比组织通则规定的还要广泛”，像“各文艺界、新闻出版界、独立劳动者、自由职业者、归国侨民、革命烈士家属、革命军人家属、宗教界等，都有适当名额”，就各方面代表名额对其所代表的人数比例来看，“许多方面是受到照顾的”。当然，回顾这段历史，也可以注意到，将代表的职业界别分得过细，必然会增加代表名额。比如，谢觉哉说，“各文艺界”都有代表，而文艺界又可分为相当数量的界别，就意味着单是文艺界就会产生相当数量的代表。而再检视几十年来各级人大代表名额始终高居不下，又很难减少下来的现象，即可发现，将产生代表的界别划得过细，是一个重要原因，而这一原因的源头和“包袱”，在各界人民代表会议时期就产生了。过细的界别划分，在那时对于团结各方发挥了积极作用，但延续至今，则更多地显现了消极的一面。所以，如何在这一问题上扬弃历史，是完善选举制度面临的重要课题。在考虑各界人民代表会议的界别构成时，那一时期的各级政权机关已经注意将不同职业的代表比例与人口数作适当分离，以适应各界人民代表会议统一战线性质的需要。典型的是，农民和工人的代表名额，就未达到所代表人数的应有比例。对此，毛泽东在1948年初就指出，虽然各解放区农民占了人口的绝大多数，但是，边区政权机关不应只是代表农民的政权机关，还“必须照顾到工人及其他各阶层民众”，不能把边区各界人民代表大会及其选出的政府，变成“农民代表大会及其选出的政府”。对如何确定各界人民代表会议中不同界别的代表人数，各地方都进行了探索，不仅横向的区域有所差异，即使同一城市的同一届各界人民代表会议的每次会议，也会有程度不同的调整和差异，但方向都是，最大限度照顾各方，既保证重点，又体现广泛性。以市为例，北京市第二届各界人民代表会议中，政府代表14人，占3.5%；党派27人，占6.4%；人民团体和部队机关298人，占70.4%；其他民主人士84人，占19.8%。对于这一比例分配的特点，彭真说，“突出的不是党派，而是人民团体”，而“占总数三分之一左右的共产党员都是在人民团体中选出的”。也即北京市在这一届代表会议中，是以突出人民团体的界别代表比例，来体现既保证重点，又具有广泛性这一特点的。而对于县、市各界人民代表会议中界别构成的整体情况，谢觉哉1952年在总结三年的实践时，则列举农民和工人代表的相关数据，来说明政权的统一战线性质：农民占人口的80%以上，但根据全国854个县的统计，农民代表只占51.96%，城市中工人的数量10倍于工商业者，但根据41个市统计，工人代表只占23.5%，工商界代表占15.1%。对于农民和工人代表的这一比例数，谢觉哉指出，“可充分说明我国政权的统一战线的性质”。各界人民代表会议是党领导下的政权组织形式，但如何确定不同政治成分代表的比例，既关系党的有效领导，又关系统一战线宗旨的实现。1945年，毛泽东在党的七大所作口头政治报告中就明确要求，“我们召开解放区人民代表会议，党外人士要占大多数”。1949年9月上旬，毛泽东就召开各界人民代表会议连续作出两个指示，其中都有关于共产党员代表等政治成分所占比例的要求。第一个指示是9月4日作出的。在这个指示中，毛泽东提出，各界代表会议或人民代表大会中，党员不要太多，“以能保证通过决议为原则”。不仅如此，他还明确要求，党员及可靠左翼分子，“略为超过二分之一即够”。第二个指示是9月7日作出的。在这个指示中，毛泽东要求，在“县的各界代表会的成分”中，“共产党员及可靠的左翼分子，应超过二分之一”，而“中间分子及必须拉拢的少数右翼但不反动的分子，可让其占三分之一左右的数目”。毛泽东的上述指示，对各地在各界人民代表会议中确定不同政治成分代表的比例，具有重要指导意义。以两个月后召开的北京市第二届各界人民代表会议为例，从政治成分看，党团员161人，占38%；进步分子不到30%；中间分子占23%；落后的右的分子占10%。对于这样的比例，彭真说，“中间、落后的占三分之一，进步的不到三分之一，党团员占三分之一多一点，这个比例是很好的”。为什么说这一比例很好呢？因为“一切符合人民大众利益的议案可以保证通过”。与此同时，又由于“有三分之一中间、落后的，使我们可以听到各部分、各方面人的意见，使得四个阶级都觉得有人在代表他们（作者注：四个阶级即工人阶级、农民阶级、小资产阶级和民族资产阶级）。”如何确定代表名额，是组织各界人民代表会议面临的重要问题。毛泽东的指示和三个各界人民代表会议组织通则的规定为这一问题提供了答案。毛泽东在指导召开各界人民代表会议时，对代表名额已考虑得很细。1949年8月25日，他在关于各县召开各界人民代表会议的指示中，专门对大、中、小县的代表名额提出明确要求：大县二百余人，中县一百余人，小县数十人。三个月后的11月25日，华南分局就广州市各界人民代表人数等问题报告中央，毛泽东于27日批示：“同意你们所提广州市第一次各界人民代表会议的名额分配”等问题。而几天后，12月2日通过的三个各界人民代表会议组织通则，则对代表名额问题作了专门规定。其中，市、县的两个组织通则，以人口为基数，对市、县的代表名额及幅度分别作了规定。市的代表名额，20万人口以上的，200—500名左右；3万人口以上的，100—200名左右。县的代表名额，50万人口以上的，300—500名左右；20万—50万人口的，200—300名左右；20万人口以下的，100—200名左右。而《省各界人民代表会议组织通则》仅规定，省的代表名额由省人民政府和省各界人民代表会议协商委员会商定；尚未成立协商委员会的，则由省人民政府决定。可见，《省各界人民代表会议组织通则》对省的代表名额未作具体规定。这三个组织通则关于代表名额的规定，大体得到了执行，但同时出现代表名额普遍增加的现象。对此，下文再予述及。北京市也开启了对区一级代表名额的探索。1950年五至六月，北京市有四个区率先产生了各界人民代表会议的代表。其中，第一区的代表182名，第五区的代表168名，第六区的代表171名，第七区的代表143名。对于这些区的代表名额，钱端升说，“是根据各区居民分布的特点，由筹备委员会协商后，报请市人民政府决定的”。在总结经验的基础上，1950年8月10日通过的《北京市区各界人民代表会议组织通则》限制了代表名额的上限，规定区的代表名额，根据人口多寡而定，但一般不得超过200名。对于确定上述四个区有关代表名额的考虑，彭真总结说，10至20万人口的区，“代表少者一百四十余，多者一百八十余”，并指出，“这样的名额是合适的”，因为“太多则会议不易开好，太少则一个代表所代表的人数过多，不易选举，也不易联系”。上文提到的代表名额增多与民主性有关。在各界人民代表会议的连续召开中，出现了代表名额不断增加的现象。比如，上海市第一届第一次各界人民代表会议的代表名额为656名，二次会议增加到667名，三次会议再增加到710名。而二届一次会议的代表名额为823人，二次会议839人，三次会议863人，四次会议则增加到858人。三届一次会议又进一步增加到910人。而前述河北省委在向中央报告城市人民代表会议的经验时也提出，“保定市初期的人民代表会议只有代表六十七名，二届增至一百五十名，召开人民代表大会时增至一百七十五名。石家庄市一届人民代表大会代表有一百八十人，二届增至二百六十五人”。代表名额的不断增加，在各地具有普遍性。到了1952年9月22日，谢觉哉在一次报告中指出，“全国各级各界人民代表会议的代表共计达13637000余人”。相比于当时的全国人口数，以及今天的全国各级人大的代表总数，这个数目是相当惊人的。代表名额为什么不断增加？从当时的情况看，有考虑代表广泛性、联系群众和照顾各方等多种因素的需要，也受到一种倾向性认识的影响，即认为代表名额的增加，意味着民主范围的扩大。比如，河北省在向中央的报告中就提到，“唐山市第三届代表会议又增加了区域、烈军工属、市民、摊贩和地方绅士代表，使代表性更加广泛”。对于代表名额的增加，河北省委还提出，这说明“各市、镇人民代表会议的召开，是不断在进步着的”，并使“会议的民主性日益广泛，组织基础和组织形式亦日趋完备”。而张奚若在北京市三届一次各界人民代表会议上，针对上届代表总数为425名，本届增加到519名的情况，也评价说，“代表的人数上，也比以前进步了”，说明“民主的范围的确是比上届更扩大了”。值得注意的是，北京市第一届各界人民代表会议代表名额332名，到了第二届，彭真说是“因各方要求增加”至423名，“最后可能还要增加几名”。而到了第四届，彭真又说，“这届会议的代表名额比上届又扩大了，代表总数五百五十五名，比上届增加三十六名”。对于为什么增加，他的解释是，“因为各方面都有进展，各方面有很多的劳动英雄、工作模范、先进工作者、工作成绩卓著的技术人员和各种专家……各方面都有这样的要求，经选举委员会、市政府商议，作了这样的增加”。从彭真的这些表述看，他没有将代表名额的增加与会议的进步性和民主基础完全等同甚至联系起来。各界人民代表会议最初是协议机关，后来发展为人民代表大会性质的权力机关，同时又是工作机关，需要讨论和决定问题，因而人数应当有限度。代表名额的不断增多，固然体现了广泛性和民主性，密切了与群众的联系，但同时给会议讨论和决定问题带来很大困难。各界人民代表会议的这段探索及其显露的问题，今天也能给人以重要的思考与启示。各界人民代表会议时期，不少地方对如何提出代表候选人，开展了创造性的探索。比如，石家庄市在选举第一届人民代表大会时，就采取了分区域普选的方式，酝酿和提出代表候选人。据相关资料介绍，该市在选举区域代表时，各区还分别召开竞选大会，候选人依次上台发表竞选演说，连市长刘秀峰等也以普通候选人的身份发表了演说。当然，实践证明，所谓“竞选”并不适合我国的国情，但石家庄这一做法所体现的追求选举公开、公平、公正的精神，值得肯定。而湖北等地方则采取民主协商、反复酝酿和讨论的方式，提出代表候选人。比如，《武汉市第二届各界人民代表会议的计划草案》中就要求，对代表候选人“必须事先经过各方充分协商酝酿成熟，然后提出”。不仅如此，这个计划草案还要求，候选人名单“不要超过应选人数太多，以便照顾代表性较小的代表”。而北京市在酝酿协商的实践中，创造了典型经验。对此，1951年2月26日，吴晗在北京市三届一次各界人民代表会议上提出，协商产生候选人的关键是，“必须充分和民主”，只有这样，才能“使大家的意见达到真正的一致”。如果协商候选人的工作做得不充分，就会引起群众对选举工作的不满，进而提出“不知道候选人是从哪里来的”的质疑。为此，他专门举了两则例子：一是“北京大学最初提出的候选人，没有经过广泛讨论，所以大家对选举表示冷淡”。而后来，重新“自下而上地分组讨论候选人，然后将意见集中起来，再提出的候选人名单，就获得了大家一致的重视与拥护”。二是市政府秘书厅等部分机关“在初选时，未提出候选人名单，结果使票数太分散，以致有的当选人，得票不及1/5，因此不得不重选”。针对这两则案例，吴晗指出，“这都是值得记取的教训”，并强调，这次选举工作做得较好的单位，都是“因事前酝酿协商得较好”。到了1952年8月，吴晗在总结提出代表候选人的经验时，进一步阐述了协商的具体步骤，即先由选民酝酿，再在选民小组会议上提名候选人，提名后即进行协商。而协商应当遵循的原则是，尽可能照顾各方面的代表性人物，而且协商的结果须在选民中进行讨论。如果选民在讨论中没有提出更多意见，即可进行选举。但是，吴晗强调说，在协商过程中，如果选民对代表候选人的意见较多，则必须反复地协商；如果经过反复酝酿和协商，仍不能获得一致意见，还可作为一种例外，多提1至2名候选人。吴晗对正反两方面经验教训的总结，说明提出代表候选人时，充分发扬民主，把协商的方式运用得好，能够产生大家拥护的候选人。1953年2月11日，中央人民政府委员会通过了中华人民共和国第一部选举法。4月3日，中央选举委员会又发布了《关于基层选举工作的指示》。选举法和中央选举委员会的指示，对酝酿协商均未作规定。但北京市在随后的基层人大代表选举试点中，进一步探索以酝酿协商方式提出候选人。8月25日，刘仁在北京市各界人民代表会议上将这一做法作为基层选举中的典型经验予以介绍，并强调指出，要把这一工作做好，选出选民真正满意的代表，选举委员会、共产党组织、各民主党派和人民团体等都必须发挥重要作用。他还专门指出，城市居民来往较少，互不熟悉，酝酿提出的候选人名单会很分散，为此，各民主党派、各人民团体集中选民意见联合提出候选人名单时，就需要对候选人名单作适当介绍和解释，并说明可能有不妥当的地方。但是，要坚决避免和纠正强加于人的说服解释，充分尊重选民意愿。由此可见，北京市对酝酿协商的工作做得多么细致深入。北京市如此细致严密的探索与经验，有力地说明，不搞资产阶级的竞选，在充分发扬民主的基础上，以酝酿协商的方式提出代表候选人，符合中国国情，能够选出选民满意的代表。而北京市创造性地实行的一套协商产生代表候选人的做法及原则，不仅积累了重要经验，被实践证明是正确的，而且对1979年以来选举法中酝酿协商代表候选人制度的确立，产生了深远影响。同时，也应当看到，酝酿协商代表候选人的做法，用得好，就能够选出好的代表，但一旦用得不好，甚至被扭曲了，也会出现较大问题。无论如何，北京市当年的创造性实践，是一段极有研究价值的选举民主史料。除上述外，各地选举中，还进行了多方面的探索。以下略举几项。第一，成立选举机构，做好选举筹备工作。比如，《上海市第三届人民代表会议代表产生办法》就规定，成立市选举委员会，指导各单位选举事宜。选举委员会之下设立党派、工会、农会、青年、妇联、文教界、工商界7个界别的代表选举分会，以及区域代表选举分会。选举分会以下，根据具体情况需要，还可成立所属单位的选举工作小组。比如，北京市第四届各界人民代表会议选举时，已成立市和区的各级选举委员会。各级选举委员会由各民主党派、各人民团体以及有关方面的代表人物组成。在各级选举委员会下，一般都设立办公室，并配备专职干部。各地还重视选举的宣传和培训等准备工作。北京市在第三届各界人民代表会议选举中，将宣传作为重要环节，制定宣传计划，印发宣传要点和宣传材料，并举行干部报告大会。各选举委员会向选民介绍解答选举问题，各选举单位普遍举办选举报告会。四届选举时，北京市抽调参加基层选举工作的干部，至少达5800名。第二，通过划分选区的方式产生代表。为执行1953年选举法和中央选举委员《关于基层选举工作的指示》对选区划分的规定，北京市各界人民代表会议在领导基层选举试点的工作中，已注意立足全局，统筹考虑选区划分与产生代表广泛性的关系。其中，西单区的某三个选区当选的7名代表中，有工人、教育工作者、资本家、街道居民，也有少数民族和妇女，体现了广泛性。但一个选区，一般只能产生2到3名代表，很难照顾各方面。因此，应将各个选区扩大。但即使扩大选区，一个选区选出的代表名额还是很难照顾各方面。所以，刘仁提出，“照顾代表广泛性的问题，不能光从一个选区或几个选区来看，而必须从整个市、区来看”。第三，开展登记选民，加强选民资格审查，保障申诉权等选举中的相关权利。中华人民共和国成立之初，以登记方式确认选民资格，是一项艰巨繁复的工作。为执行1953年选举法和中央选举委员会《关于基层选举工作的指示》，北京市各界人民代表会议在领导基层人大代表的选举试点工作中，创造性地“采用了流动登记站的办法，分片、分批登记”。即选举委员会设立流动登记站，由选民分片、分批，主动去登记站登记。这样做，“不仅可以节省选民往返时间，而且一般地避免了排除等候的现象，选民对此很满意”。是政府有关部门主动上门登记选民，还是由选民自己去固定的地点进行登记，至今还是一个值得研究的问题。而回顾历史上北京市的做法，对今天似乎也有积极的启示。在选民登记中，北京市要求做到不让一个选民“被错误地剥夺了选举权利”，也不能让一个反动分子“非法窃取了庄严的选举权利”，并规定了一套严谨的选民资格审查程序。其中，既让本人谈自己的历史情况，也可由有关部门进行调查，还允许其他人参加审查。选举委员会决定剥夺某一选民选举权时，应当告知其依法被剥夺选举权的根据和理由的程序，同时，又要允许被剥夺者申诉，听取其意见。北京市的这些做法和经验，已成为现行选举法的重要规定和精神。第四，以召开选举大会的方式进行直接选举。这是普遍性做法，符合当时的实际需要，从中央到地方，都重视并加以运用。比如，前述1950年中共中央对北京市第三届各界人民代表会议代表产生办法草案的三处修改，都要求根据不同情况，召开选举大会进行直接选举。比如，湖北省在产生各界人民代表会议代表中，对于工人代表，属于工厂的以厂为单位，其余如码头、店员、手工业工人等均以系统为单位，召开选民大会直接选举；农民代表，由自然村提出候选人的，召开全乡群众会直接选举。召开选举大会进行直接选举，后来被选举法规定下来，并运用至今。这一做法有传统优势，但随着市场经济的发展，人口流动的频繁以及社会情况的日趋复杂化，在实践中已出现利弊参半的现象，如何看待这一问题，尚须进一步研究规范。第五，建立具体的选举程序，探索无记名投票的表决方式。比如，《上海市第三届人民代表会议代表产生办法》对选举程序作了较全面的规定：正式选举必须有选民的过半数参加，选举才合法；在选民比较集中的选举地点，应统一发票，票上印有候选人姓名，交选民圈定后投票；开票时由各单位产生监票员若干名，监督进行，但候选人不得担任监票员；选票过半数的最高票额为当选，如选票不过半数，应根据最高票额，按选举代表名额的一倍进行重选；票数相同而确定未能当选者，也应重选；选举结果，应在完成选举程序后公告，公布当选人姓名、票数及选举经过，并呈报选举委员会；选举委员会审核后，送请人民政府发给当选证书，如审核代表资格不符，须提交原单位重选。上海市关于选举程序的这些规定，即使在今天看来，也是较为完备的。一般地说，无记名投票是普选的应有之义，也是选举民主的重要标志。但如前所述，各界人民代表会议时期，从中央到地方，多强调举手表决，对无记名投票的使用颇为慎重，“这显示出新政权对中国国情的充分了解”。但即使如此，在文化教育和医务界等有条件的界别选举中，无记名投票的方式，也仍然受到重视，并被不断扩大范围。根据1953年选举法和中央选举委员会《关于基层选举工作的指示》的规定，举手是主要表决方式，无记名投票是次要方式，只有在可能的情况下方得使用。但北京市在基层选举试点中，已在城区普遍采用无记名投票，“而且从上午六时直到深夜十二时，随时都可以投票”，做到了选举生产两不误。由此可见北京市推行无记名投票的决心与步伐。值得注意的是，在这次试点中，北京市已开始设想，对于产妇、病人等不能参加选举大会或到站投票的选民，可以考虑设立流动投票箱的办法来保证其选举权利的行使。北京市的这些设想与后来的探索，已成为今天选举法的规定。由上述可以发现，各界人民代表会议时期，虽然没有实行普选，但是以推选、充任、选派、聘请等方式产生的代表，同样广泛地代表了人民的意志和利益，反映了那一时期的实质民主。这说明，在特定时局下，选举的确只是一种形式。而在新旧嬗变的历史大背景下，毛泽东和中共中央审时度势，一方面谨慎对待普选，另一方面在条件一旦成熟时，则毫不迟疑地推进普选，并领导人民进行创造性的实践。这一重大策略与诸多经验，为1953年选举法的制定和新中国选举制度的及时确立奠定了坚实基础。1953年选举法制定后，又经过了多次修改，而检视今天选举法中的大量规定，都可以在各界人民代表会议的探索中找到源头。当然，一些尚需研究的问题，在那时，可能也已埋下了种子。可以说，那一时期，全国人民满腔热情、波澜壮阔的选举实践，不仅是我国选举制度确立过程中的宝贵财富，也是七十多年来中国人民践行选举民主的历史中光彩夺目的一页。如果说1953年选举法是产生各级人民代表大会，成功建立人民代表大会制度的源头，那么，各界人民代表会议时期的选举实践，则是1953年选举法的源头。饮水思源，进一步考察和研究这一段历史，令人回味无穷。（作者系山东大学法学院（威海）教授，山东大学国家治理研究院研究员）
