上政学报 | 闫映全：中国特色社会主义法治体系下的公务员录用“政审”制度：架构补充与标准完善

文摘 2024-10-08 19:30 上海

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党内法规研究

中国特色社会主义法治体系下的公务员录用“政审”制度：架构补充与标准完善

本文刊登于《上海政法学院学报》2024年第5期

摘要

“政审”是党领导下的特定主体审查被审查者政治素质、政治思想、政治历史表现等事项的活动。“政审”作为公务员录用的必备环节，已被纳入国家法律法规和党内法规之中，但其制度架构仍不完整，实体标准也需进一步明确。作为一项中国特色的制度，政审制度架构和实体标准的完善不能仅仅满足传统的、建立在“政治—行政”二分基础上的行政法治要求，还必须秉持一种考虑了政党要素在内的政治法治相互融通的思维，在“变与不变”中综合考量。依此，可将“政治素质”从众多考察事项中独立，明确政审主体，完善政审程序，适度补充救济途径，使政审的制度架构更加完整。同时，要细化政审的对象范围和事项范围，进而通过对象事项交叉的方式确定政审的实体标准。作为一项制度代表，政审为一系列有党政融合色彩的制度的完善提供了借鉴，也为法治理论的本土化指明了部分方向。

关键词

政审；制度架构；实体标准；党内法规；党政融合

作者

闫映全，法学博士，华东政法大学纪检监察学院讲师，党内法规研究中心助理研究员。

引用格式

闫映全：《中国特色社会主义法治体系下的公务员录用“政审”制度：架构补充与标准完善》，《上海政法学院学报》(法治论丛)2024年第5期。

目次

一、“政审”的概念解读

（一）“政审”的含义界定

（二）“政审”的邻近概念

（三）“政审”的依据与分类

二、公务员录用“政审”的现行制度架构与实体标准

三、政治法治融通：完善“政审”制度架构与实体标准的基础思维

（一）新型党政关系呼唤新型思维模式

（二）政治与法治融通思维及其在公务员录用政审制度改革中的适用

四、寻求变与不变：确定“政审”制度架构与实体标准的基本方向

（一）制度设计中的政治坚守

（二）制度变革中的法治完善

五、公务员录用“政审”的制度架构与实体标准

（一）前提：区分“政治素质”审查与其他事项的考察

（二）公务员录用政审的完整制度架构

（三）公务员录用政审的实体标准细化

六、余论：公务员录用“政审”的规范载体及其完善过程的理论意义

“政审”作为一项极具中国特色的制度，曾是过往特定历史背景下一代人乃至几代人的独特政治记忆。时至今日，政审虽已不像以往那般出现在生活的方方面面，但仍在参军、升学、入党、公务员录用等政治性要求较高的领域占据重要地位，成为相关制度的重要组成部分。近年来，由政审，尤其是公务员录用政审引发的争议仍时有出现，一些新情况如失信被执行人是否影响其近亲属政审的问题也曾引发广泛关注。同时，2018年党和国家机构改革后，国家公务员局并入中国共产党中央委员组织部（以下简称“中组部”），由中组部统一管理公务员工作。2019年、2021年中组部分别制定发布《公务员录用规定》《公务员录用考察办法（试行）》，将公务员录用过程统一纳入党内法规体系中进行规范。包括政审在内的整个公务员录用制度，似乎都在进行着某些中国特色的法治变革。但学界对此似乎并不热衷：目前来看，专门研究公务员录用政审制度的文献很少，行政法、党内法规领域关注这一问题的更是寥寥无几。这显然与政审制度本身的重要性及其极富本土色彩的变革趋势不相吻合。本文试图结合当下新型党政关系的大背景，以一种政治法治融通的思维在中国特色社会主义法治体系中建构一套更加完整的政审制度框架，并尝试确定政审的实体标准，以求为相关问题的讨论略尽绵薄之力。

一、“政审”的概念解读

“政审”一词耳熟能详，但其并非严格意义上的法律概念，更多的是一种社会习惯性表述。实践中的“政审”是一大类制度的统称，公务员录用政审只是这庞杂系统的一支。

（一）“政审”的含义界定

政审最早源于中国共产党对党员的要求。中国共产党在成立初期便学习苏共经验对党员进行政治审查，中共“二大”通过的第一部党章就有对入党积极分子的严格“考察”程序。此后，随着中国共产党成为国家的领导者，政审作为一项重要经验顺理成章地进入国家政治体制运作之中，并融入中国社会的方方面面。

政审即“政治审查”。这里的“政治”应置于中国共产党的话语体系中理解。党的十九大报告首次将“政治建设”纳入党的建设中，并指出：“保证全党服从中央，坚持党中央权威和集中统一领导，是党的政治建设的首要任务。全党要坚定执行党的政治路线，严格遵守政治纪律和政治规矩，在政治立场、政治方向、政治原则、政治道路上同党中央保持高度一致。”中组部《公务员录用规定》第34条规定：“考察工作突出政治标准，重点考察人选是否符合增强‘四个意识’、坚定‘四个自信’、做到‘两个维护’，热爱中国共产党、热爱祖国、热爱人民等政治要求。”实践中，有地方将干部政治素质审查细化为政治忠诚、政治定力、政治担当、政治能力、政治自律五大类内容。有学者提出，干部考察应围绕信念是否坚定、是否站稳人民立场、是否胸怀“国之大者”、是否严守政治纪律、是否政治能力过硬，在大是大非面前态度鲜明、立场坚定来进行。还有学者认为，政治素质表现为绝对的政治忠诚、深厚的政治定力、强烈的政治担当、卓越的政治能力和高度的政治自律。可见，中国共产党话语体系下的“政治”，强调个人对党和人民的绝对忠诚、对党的领导的高度认同、对党和国家基本方针路线的坚持、对党规国法的遵守、对马克思主义及中国特色社会主义的信仰，包括在大是大非面前自觉同党中央保持一致等。政治素质，则往往体现在个人在社会实践活动中反映出其政治观点、政治立场和政治倾向的言论和行为之中。所以，所谓“政审”，指党领导下的特定主体在某些特定场域和时刻，对被审查者坚持党的领导、认同党的理论方针政策、坚守党的政治纪律和政治规矩情况，包括对被审查者所持有和践行的政治思想、政治立场、政治原则及其政治历史表现进行审查的活动。

（二）“政审”的邻近概念

现行法律规范中直接使用“政审”一词的情况虽然不多，但也确实存在。例如，国务院办公厅印发的《干部人事档案工作条例》第19条明确规定，干部人事档案中就包括“政审”材料。江苏省最新修订的《公务员录用实施办法》使用的虽然是“考察”概念，但其公务员招考公告却明确：“设区市以上公务员管理部门和招录机关按照有关规定和要求组织体检（体能测评）、考察（政审）。”此外，《中国共产党发展党员工作细则》中也使用了“政治审查”一词，这显然是“政审”的书面化表达。

《公务员法》和中组部《公务员录用规定》《公务员录用考察办法（试行）》等规范使用的都是“考察”概念，这也是现行法律法规、党内法规中最为常用的概念。在这些规范里，“考察”环节处于“考试”环节之后，“公示”环节之前，和“资格审查”“体检”等并列，与普通大众认知下的“政审”同义。但根据《公务员录用规定》《公务员录用考察办法（试行）》的规定，“考察”的内容主要包括人选的政治素质、道德品行、能力素质、心理素质、学习和工作表现、遵纪守法、廉洁自律、职位匹配度以及是否需要回避等方面的情况。至少从文义解释看，“考察”成了狭义“政审”的上位概念，字面意义上的“政审”只是考察的第一项内容即“政治素质”审查。不过，实践中并不精细区分“政审”和“考察”，所有考察内容都由同一程序一次性完成。

还有部分规范使用了“考核”一词。《公务员法》的前身，1993年《国家公务员暂行条例》使用的就是“考核”，后来修法时改为“考察”。受此影响，20世纪90年代和21世纪前十年通过的关于政审的地方性文件大多使用“考核”概念，如《天津市国家公务员录用考核实施办法》《北京市国家公务员录用考核实施细则（试行）》《河南省国家公务员录用考核实施细则（试行）》等。此后，随着上位法律法规、党内法规使用“考察”概念，新修订的地方政府规章也大多使用了“考察”一词。

另外，2020年公安部印发《公安机关录用人民警察政治考察工作办法》，将旧法中使用的“考核和政审”概念修改为了“政治考察”，2023年修订的《征兵工作条例》将旧法使用的“政治审查”修改为了“政治考核”，都是比较有特色的情况。

（三）“政审”的依据与分类

“政审”虽有政治之名，但并非完全在政治系统内部运作。随着干部人事制度改革不断深化，政审作为国家公务员录用的重要组成环节，已被明确规定在中国特色社会主义法治体系中。有学者统计，1994—2011年间，仅中央公务员主管部门制定的考试录用法规和政策性文件就有40余个。

例如，我国《公务员法》第7条规定：“公务员的任用，坚持德才兼备、以德为先……突出政治标准，注重工作实绩。”第31条规定：“招录机关根据考试成绩确定考察人选，并进行报考资格复审、考察和体检。”2018年党和国家机构改革后，中组部连续修订颁布《公务员录用规定》《公务员录用考察办法（试行）》，公务员政审工作开始主要由党内法规调整。但某些特殊机关如公安机关、国家安全机关等仍存在专门调整其政审工作的规范，如前述《公安机关录用人民警察政治考察工作办法》。这些规范可作为特别法适用。此外，许多地方政府的规范性文件如《浙江省公务员录用考察工作细则（试行）》《山东省公务员录用考察办法（试行）》《贵州省公务员录用考察工作细则（试行）》《广西壮族自治区公务员录用实施办法（试行）》等本身就是“党政联合发文”，在与上位法和中组部《公务员录用规定》不冲突的情况下也仍然有效。

政审的类型与其适用人群及适用场域相关。根据规定，政审目前主要适用于党员、军人、高校学生、公务员等特定人群，也包括被“党员”或“公务员”身份囊括进来的企事业单位、社会团体人员及普通公民。在适用场域上，政审主要适用于以上几类人的准入、晋升和对外交流三项。因此，政审的类型可以将两者交叉结合，具体划分为：入党政审、党员领导干部选拔任用政审、党员对外交流政审、公务员录用政审、参军政审、入学政审……可以看到，以上场域之所以还保留着政审制度，根本上是由于这些场域直接接触国家权力运作的核心，或关系到国家安全和人民的切身利益。本文限于专业和体量，只讨论“公务员录用”的政审。

相较于其他几类政审，公务员录用政审有其自身的特点：首先，公务员录用场域的政审对象最为复杂，法治化需求最为迫切。参军、入学、入党等存在年龄、身体条件、考试分数、前期表现等多个先行条件限制，在很大程度上限缩了政审面对的人群。但在公务员录用中，只要笔试面试通过就会来到政审环节，政审面对的人员情况最为复杂，法治需求量大面广。其次，公务员录用政审的尺度拿捏最为困难，容易出现争议。毋庸讳言，参军和入党是政治性要求最高的场域，政审理应按照最严格的标准进行，此时反而不易出现问题。学生入学的政治性要求较其他场域稍低，实践中因政审存在问题而被阻止入学的情况多发生在军校等特殊学校。公务员录用则处于两者之间，政审在严格程度上很难把握，往往容易出现“同类情况不同结果”的问题，最易引发争议。最后，公务员录用政审存在明显的法制跨越特征，是一种有代表性的本土法治现象。在我国，党内事务由党内法规规范，军队事务由专门的军事法规规章规定，招生事项则在教育部规定的基础上给予高校更多自主权，三者都具有明显的领域性。但公务员录用同时涉及党管干部原则和行政组织法范畴，因而跨越党内法规和国家法律，在制度的设计和运作过程中需要时刻兼顾政治属性和法治考量，极具中国特色，也因此具有更加重大的研究价值。

二、公务员录用“政审”的现行制度架构与实体标准

目前来看，现行众多规范初步构建起了公务员录用政审的制度框架，一定程度上保证了政审的规范化。中组部《公务员录用规定》第35条规定：“考察应当组成考察组。考察组由两人以上组成，采取个别谈话、实地走访、严格审核人事档案、查询社会信用记录、同考察人选面谈等方法，根据需要也可以进行延伸考察等，广泛深入地了解情况，做到全面、客观、公正，并据实写出考察材料。考察情况作为择优确定拟录用人员的主要依据。”《公务员录用考察办法（试行）》第10-13条则分别规定了公务员录用考察的考察方式、考察组组成、考察程序和考察期限。此外，根据可以查询的范围，包括广东、浙江、江苏、山东等公务员考试大省在内，全国有十余个省级地方政府出台了专门的公务员录用考察（考核）办法，对公务员录用政审进行了专门规定。

以上规范的出台为实践中的公务员录用政审提供了一定的规范依据和制度依托。在政审制度的运作下，党组织和招录机关提前对拟招录人选及其亲属的政治思想、政治历史表现等情况进行了深入了解，并对“资格审查”环节的部分问题进行了复审，将政治思想明显存在问题的人员及有违法犯罪、弄虚作假等情况但在之前的资格审查中未被发现的人员排除在公务员队伍之外，从源头上净化了公务员队伍。另外，这一制度促成了个体之间形成“交织紧密的共同体”，借助社会主体之间互相监控、制约、惩罚的嵌入式社会结构，遏制了部分人在日常生活中从事违法犯罪活动的冲动，起到了教育指引的作用，一定程度上实现了基于共同体自我治理的“无须法律的秩序”。但现有制度仍存在一定问题，需要进一步完善：

首先，在政审对象上，包括《公务员法》《公务员录用规定》在内的大部分规范都规定，公务员录用政审的对象仅限于“考察人选”，即报考者本人。只有公安机关、国家安全机关、机要部门等特殊部门或岗位，政审时才可以审查报考者的家庭成员及主要社会关系。但实践中，无论报考何种岗位，公务员录用政审往往都不会仅审查报考者本人，而是要涉及报考者的近亲属。实务操作突破规范要求，既是制度的历史惯性使然，也有一定的合理性。“法律作为治理结构对信息的依赖，意味着我们仍然不可能建立一个完全基于‘个人责任’的社会……就信誉方面的连带责任而言，现代社会也不可能完全逃脱血缘、地缘，甚至民族的因素。”换言之，由于个人的政治素质和政治思想极可能，也极容易受到家庭的影响。若报考者近亲属在政治思想、政治立场上有明显问题，则可以认为报考者的政治素质有存在问题的概率，最终判定的仍是“报考者”政审不通过。问题在于，这种扩张的范围有多大，又是否因报考岗位的不同而有所调整，现行法律法规、党内法规都未规定。

这造成了实践中审查对象过于宽泛且变动不居的问题，甚至出现了“舅舅犯罪外甥政审不通过”的情况，在很大程度上导致了社会对政审结果正当性的质疑。

其次，在政审程序上，无论是《公务员录用考察办法（试行）》还是各地政府专门规范政审工作的规章，规定的政审程序都比较类似，一般包括“制定考察方案——确定考察时间和安排——组成考察组（培训人员）——采取多种方式考察——撰写考察结论——审核归档”等。这显然属于内部操作流程，与行政法治理念要求的“正当程序”差距较大。程序的内部化，使整个政审制度显得法治化色彩不足，尤其没有给政审对象提供“申辩和陈述”的机会，相较于政审不通过的严重后果而言不成比例。其他诸如听证程序、案卷排他规则、说明理由制度等同样付之阙如，甚至连最终的“告知考察结论”程序，也仅有浙江、宁夏等少数省份的规章中有明文规定。

再次，救济环节是保证政审制度完整性不可或缺的部分，现有规范规定得相对粗陋，这也导致政审大部分时候投诉无果，因而动辄引爆舆论。《公务员法》规定，公民可以对有关机关“取消录用”的决定提起复核和申诉；《公务员录用规定》并未专门针对政审环节设置救济程序，只是笼统规定报考者认为其合法权益受到侵犯的，可以依据有关规定进行信访、申诉、控告或者检举；《公务员录用考察办法（试行）》同样只是规定考察对象可以对“拟录用结果”提出复核。在省级政府关于政审工作的规章中，救济条款的设置情况也并不相同，具体如下（见表1）。可以看出，受限于政审的“政治”属性，目前直接针对“政审”程序和结论的救济渠道仍相对匮乏。

表1 省级政府关于政审工作救济条款的设置

最后，政审的实体标准同样是一个重要问题，它决定着被审查者的最终政审结论，关系到被审查者对政审结果的稳定预期。《公务员录用规定》第34条规定：“考察工作突出政治标准，重点考察人选是否符合增强‘四个意识’、坚定‘四个自信’、做到‘两个维护’，热爱中国共产党、热爱祖国、热爱人民等政治要求。”《公务员录用考察办法（试行）》规定：“公务员录用考察坚持党管干部原则，突出政治标准，坚持实事求是、公道正派，坚持德才兼备、以德为先，坚持人岗相适、人事相宜。”从这些规范来看，无论是政审机关还是被审查者都很难精确把握政审的标准。各省级政府规章的规定则更加抽象。例如，《河南省国家公务员录用考核实施细则（试行）》规定：“考核标准以报考者应履行的职责和所承担的工作任务为基本依据。”《天津市公务员录用考察实施细则（试行）》在政治素质一项的考察标准是“思想政治素质好”。当然，《公务员录用考察办法（试行）》及大多数省级政府规章都对政审不通过的情况进行了列举，但这些列举往往是《公务员法》等上位法律法规、党内法规已经明确规定的，如受过刑罚处罚、违反党纪被开除党籍等，更类似于公务员的“报考资格”而非严格意义上的“政审标准”，对现实争议的帮助并不大。

在这种情况下，除非存在明显的政治问题，否则报考者很难提前判断自己的情况对政审结果是否有影响。政审机关各自把握政审标准，又难免出现“同类情况不同结果”的问题。实践中，有的机关秉持多一事不如少一事的原则，报考人若无重大问题，如参与政治动乱、邪教组织等，政审都可通过；有的机关则谨慎行事，严格把握，将各类问题都纳入政审结果的考量之中。这种差别极大地影响了政审制度的公平性。

综上，改革公务员录用政审制度，完善其制度框架、明确其判断标准是关键，这是保证政审制度公平性、稳定政审结果预期、提升政审法治化水平的必然要求，也是政审制度更好地发挥作用的重要保障。

三、政治法治融通：完善“政审”制度架构与实体标准的基础思维

公务员录用政审制度，形式上涉及国家公职人员的准入，实质上关系到党对干部的管理，具有深度的“党政融合”色彩。公务员录用政审的主体包括党组织，依据主要是党内法规，标准则是关于政治素养的认定，这决定了其制度框架和实体标准的完善不应，也不能仅仅遵循传统的——建构在政治、行政二分的基础上的——行政法治要求，还必须在一种考虑了政党要求的、政治与法治融通的视角和思维模式下进行。

（一）新型党政关系呼唤新型思维模式

在新时代加强党的全面领导的大背景下，党政关系发生了深刻改变，政治法治相互融通的中国实践在行政法治建设领域全面展开。如今，越来越多的行政规范性文件以“党政联合发文”的形式出现，许多还使用了党组织的文号。传统上属于行政范畴的民族宗教、新闻出版、电影审查、公务员管理等事项也在深化党和国家机构改革的背景下以党政合署合设的方式产生了性质变迁，引发了行政法一系列基本理论的更新与发展。在扶贫攻坚、环境保护、安全生产、食品安全等关系国计民生的领域，党更是以“党政同责”的方式倒逼各级党委直接参与到这些领域的治理中。新型党政关系产生的新思维和新制度，正日益成为建立国家治理体系和治理能力现代化长效机制的新探索，成为把党的领导制度优势转化为国家治理效能的新实践。

新型党政关系背后的新思维、新理念还通过立法渠道体现出来，“从政治呼号到法律逻辑的话语变迁，不仅在底层民众权利抗争中得到展现，也反映在法治顶层设计的战略研究话语深处”。习近平总书记指出：“要正确把握讲政治与讲法治的关系，在建章立制上下功夫，把宪法法律确认的党的领导地位转化为国家法律、党内法规要求。”如今，越来越多的“党言党语”携带着党的要求和任务覆盖到传统行政法之中，成为许多行政法律规范的总则条款，部分党组织也开始正式进入国家法律规范之中，成为国家法律的主体之一。

与实践相对应，法学话语体系中开始出现一种“中国法的独特思维方式”，一种“党政互动型政党法治国模式”，这为法治的中国化打开了大门。有学者指出，中国的法治现代化转型成绩斐然，经验之一就是放弃“党政分开”的提法，转而依靠《宪法》确立党的“核心领导地位”。在宪法学界，将中国共产党整体纳入宪法学的理论框架以实现宪法学的中国化和疆域拓展，正日益成为理论和实践的共识。同样，行政法也必须加以调整，至少加以扩容，通过一种政治与法治相互融通的思维和视角去观察和思考那些传统而又新兴的法治现象，确保对当前党政关系变动趋势和相应实践的解释力、评判力和指引力。

（二）政治与法治融通思维及其在公务员录用政审制度改革中的适用

政治与法治相互融通，其核心意蕴就是要确保党的领导与依法治国有机统一。一方面，每一种法治形态背后都有一套政治理论，每一种法治模式当中都有一种政治逻辑，每一条法治道路底下都有一种政治立场。要在推进全面依法治国的进程中实现党的主张和意志，确保制度的完善沿着中国特色社会主义的方向走对路。另一方面，要在加强党的领导的同时确保党和国家的各项活动依法进行，确保党领导人民制定宪法和法律，党领导人民执行宪法和法律，党自身在宪法和法律范围内活动。正如习近平总书记所言：“全党在宪法法律范围内活动，这是我们党的高度自觉，也是坚持党的领导的具体体现，党和法、党的领导和依法治国是高度统一的。”推进国家各项制度法治化、规范化，本身就是在坚持党的领导，就是在执行党的方针政策。

具体到公务员制度上，我国现代公务员制度的建立是学习西方经验的结果，但我国的政治体制和制度逻辑与西方截然不同。我国公务员不区分“政务类”和“业务类”，都是党的事业的践行者，是党的领导得以实现的终端，不仅不能如西方业务类公务员一般“政治中立”，而且要有相当的“政治觉悟”。早在新中国成立初期，毛泽东同志就指出，党的干部“政治是主要的，是第一位的”。习近平总书记也强调：“党对干部的要求，首先是政治上的要求。选拔任用干部，首先看干部政治上清醒不清醒、坚定不坚定。” “看一名党的干部特别是高级干部的素质和能力，首先看政治上是否站得稳、靠得住。” 20世纪90年代我国公务员制度初建时，我们就清晰地认识到：“如果不把公务员制度和国家的政治制度联系起来考察，否认公务员制度的政治性，就会陷入纯技术主义的泥潭，就会迷失正确的方向。”中国的公务员制度需要符合中国的政治结构，需要“职业录用和政治录用相互交织兼容”。这决定了公务员录用要“强调德才兼备，采用考试考核相结合的办法”。所以，政审本身就是政治与法治相互融通的中国实践，其制度框架和实体标准的确定，必然要秉持一种政治与法治相互融通的思维。

四、寻求变与不变：确定“政审”制度架构与实体标准的基本方向

无论是整体框架的完善还是实体标准的明晰，政治与法治融通思维下的政审制度改革，都必须在一般规律与中国特色的结合中，在“变与不变”间把握整体方向。

（一）制度设计中的政治坚守

在我国，公务员80%以上是党员，处级以上领导95%以上是党员，党的干部队伍与国家公务员队伍高度重合。公务员制度是党的组织制度嵌入国家政权的重要一环，公务员录用是“党管干部”的首要环节和重要场域。这是中国特色公务员制度区别于西方文官制度的显著特征。我国《公务员法》第4条规定：“公务员制度坚持中国共产党领导……贯彻新时代中国共产党的组织路线，坚持党管干部原则。”包括政审在内的整个公务员录用过程，实质是党对干部的选拔过程，关系到党的事业的兴衰成败。政治审查可以在入口端有效保证党的干部的政治素质，从源头提升整个公务员队伍的政治素养，预防政治风险。习近平总书记强调，必须全面贯彻新时代党的组织路线，努力造就一支忠诚干净担当的干部队伍。其中，“忠诚”是首要条件。中央提出的“二十字”好干部标准，同样将“信念坚定”放在首位。所以，从实质上保证新入职公务员政治素质过硬，是整个政审制度的底线。

为此，应当在公务员录用过程中继续坚持政审制度不动摇，特别是在当前国际国内环境日趋复杂的形势下，保证公务员队伍的政治素质是首要的、第一位的。当然，我们也要不断更新政审的内容，确保政审也与时俱进。政治素质涉及“两个确立”“两个维护”“四个自信”等内容，要求个人的思想、认识、行动时刻与党中央保持一致。这决定了，“政治”一词的外延必然会随着特定历史时期社会基本矛盾的改变、党对社会主义基本规律认识的加深，包括党的路线方针政策的更新而有所变化。此时，政审的事项范围乃至实体标准都可能相应发生变动。例如，随着时间的推移，新入职公务员由于年龄限制已不可能参与部分历史事件，反而是近年来，出现了利用网络分裂国家、侮辱党的领导人、损害英烈名誉、制造政治谣言、宣扬网络暴力等新情况，这些情况明显体现出行为者的政治思想存在问题，应及时纳入政审的内容之中。

当然，公务员录用仍属于行政组织法范畴，理应受到行政法治，尤其是中国特色行政法治观念的约束。政审适用场域的特殊性，使其往往会关系到报考者的一生轨迹，牵涉报考者众多的基本权利。其背后的敏感色彩，更使得这一问题一旦处理不好，会让民众对当下社会治理的方向产生困惑。政审更加规范化、法治化，背后是国家法治建设成就的体现，更代表着一种中国特色的治理理念和治理实践。所以，虽然是“政治”审查，也要符合法治的核心意蕴，否则便会将党的领导与依法治国错误对立，造成党的主张与国家法律法规、党内法规的龃龉，进而丧失由“权力修辞向法律话语转变”的机会。

（二）制度变革中的法治完善

在坚守政治属性的前提下，政审制度框架与实体标准的设计同样要满足法治的一般要求，具体表现为以下几个方面：

首先，整个政审制度要符合相当的“形式法治”要求。现代法治意义上的“形式合法性”，不是行为合乎已经颁布的法的问题，而是指法律之为法律在形式上所应达到的标准或形式品格，包括法的一般性、公开性、明确性、稳定性、可行性、可预期性，法内部的协调性，法非溯及既往等。这些要求是判断一项制度是否具有法治属性的基本标准。因此，政审对象范围、事项范围、实体标准等应当更加明确，要尽量减少不确定性法律概念的使用，在完备的前提下限缩解释和裁量空间。

但是，考虑到个人的政治思想极易受到周围人，包括自身成长环境的影响，政审审查报考者的近亲属或主要社会关系，符合政治思想的自身特性，更与公务员职位的重要性直接关联。所以，政审的审查对象不限于报考者本人是可以接受的。只是，一是要提前以规范形式明确规定审查对象的范围，包括报考者之外的人出现何种情况会影响报考者政审结论；二是要保证制度设计的合理性，使政审结果与行为严重程度之间符合比例，避免“一刀切”的情况。例如，有学者在亲属犯罪是否影响报考者政审的问题上建议，要根据犯罪类型（轻罪重罪）、招聘岗位（如涉密岗位、公安机关等）、限制时间（终身不予录用、几年限制或考察期）等分类进行讨论。这是可以考虑借鉴的。

其次，法治视角下，政审要秉持“正当程序”观念。最初的“正当程序”包括“任何人或团体在行使权力可能使别人受到不利影响时必须听取对方意见”以及“任何人不能成为自己案件的法官”两项。随着现代行政法治的发展，正当程序的意蕴不断丰富，标准不断提高。在原有两项基础上，“程序公开”“说明理由”“比例适当、效益、可接受性”等也被纳入正当程序范围，但其核心仍在于主体公正无偏私、过程高效科学、充分的陈述申辩机会、最终结果说明理由等，这也是对政审程序的基本要求。

政审程序的特殊性在于，其并非“平权”的情况了解机制，而是党和国家进行的“高权”审核筛选机制。所以，西方行政法治中普遍包含的“公开”“参与”等要求，不能简单地比附到政审制度中来。政审的审查过程在整体上可以是秘密的，政审机关通知报考者的主要目的，也是要报考者及其单位、学校等予以配合，从而为真实情况的取得提供便利。当然，出于公正的要求，应当给报考者以发表意见的机会，但要在作出初步审查结论后，实际宣布正式审查结论前，以陈述和申辩的方式进行。

最后，合乎法治的政审制度应当至少给被审查者提供一种救济机制。“无救济则无权利”，救济是权利得以实现的保障，更是权利本身完整性的体现。考虑到政审主体、内容的特殊性，目前大部分规范规定的救济途径都是“复核”或“申诉”，这也是政审救济的特殊之处——不能苛求一定要借助司法途径来获得。2018年《深化党和国家机构改革方案》将国家公务员局并入中央组织部的同时，又对外保留了公务员管理部门的牌子，似乎为司法审查的介入提供了可能。学界也确有权威学者提出，对于不予录用的决定，因当事人尚未进入公务员系统，不能直接适用行政诉讼法的排除规定，当事人认为招录机关的不予录用决定侵犯其合法权益的，应当允许其提起行政诉讼。但从目前来看，即便抛开“特别权利关系”等理论障碍，政审寻求司法救济仍面临很多实际困难：第一，公务员招录机关包括党的机关、立法机关等，司法审查会面临“主体不适格”的问题，实践中已有案例充分证明了这一点。第二，在公务员录用场域，报考者报考的大部分职位都会与属地法院产生关联，甚至报考的就是当地法院系统，法院的独立性难以保障，这会导致几乎所有案件都要异地管辖或提级管辖。第三，法院对政审结论的判断很难比招录机关更专业，其最多只能进行形式审查，这决定了司法的作用有限。第四，即使被审查人最终胜诉，法院也无权要求招录机关为胜诉者提供职位，政审错误在当下也无法引发国家赔偿，如何实现原告权利是一个难题。最后，政审过程的主要规范依据是党内法规，司法机关很难判断招录机关适用规范是否正确，更没有依据和途径审查党内法规本身的合法性。所以，政审的“司法救济”可谓困难重重，法院很难胜任相关角色。

五、公务员录用“政审”的制度架构与实体标准

结合当前政审制度的问题和前述的理论分析，借鉴现有规范和实践中的有益经验，可以设计公务员录用政审制度的框架和标准如下：

（一）前提：区分“政治素质”审查与其他事项的考察

公务员录用政审制度的完善，首先应将“政治素质”审查与其他事项的考察相区分，即将“政审”狭义化。《公务员录用规定》和《公务员录用考察办法（试行）》都规定，“考察”的内容包括人选的政治素质、道德品行、能力素质、心理素质、学习和工作表现、遵纪守法、廉洁自律、职位匹配度以及是否需要回避等，“政治素质”只是考察内容的其中一项。并不是说，在公务员录用过程中不需要考察报考者政治素质之外的其他情况，而是说，其他事项的审查主体、审查逻辑、审查方式、审查程序、审查内容，甚至其他事项不合格的后果，都应当与政治素质审查有明显区别。例如，报考者在读书期间存在考试作弊的情况，这的确证明报考者在“道德品行”或“遵纪守法”上存在一定问题，但这不一定要导致报考者完全丧失成为公务员的机会。可以以限制其一定期限内不得报考公务员，或要求其在试用期内必须完成特定义务作为后果。

最为重要的是，前文已述，由于“政治素质”的特殊性，政审中存在一种本质上的类推逻辑，这也是政审可以审查报考者之外的人，且其他人的表现会影响报考者最终政审结论的原因。但是，这种类推逻辑仅适用于“政治素质”审查，绝不应当扩大。质言之，不能从报考者之外的人的道德品行、能力素质、心理素质、平时表现、遵纪守法、廉洁自律与否中，推论出报考者的相应情况。所以，对于“政治素质”之外的其他事项，政审本来就不应当审查报考者之外的人，遑论因其他人的情况影响报考者的政审结论。实践中之所以出现“舅舅犯罪外甥政审不通过”的案例，正是将“政治素质”所特有的类推逻辑不恰当地用在了“遵纪守法”上。有学者指出，犯罪附随性制裁制度是历史的糟粕，应当彻底废除。因为人无法选择自己的父母，很多犯罪也与道德过错无关，无论是从一般预防、特殊预防还是职业关联与比例原则，犯罪附随性制裁制度既无合法性，也无合理性。这一观点有可取之处，一人犯罪的确不能代表其近亲属的道德水平或政治素质存在问题。但也不能过于极端，若一人所犯的罪牵涉政治性内容，如犯危害国家安全类犯罪、危害祖国统一的犯罪，或涉及恐怖组织、邪教组织的犯罪等，则影响其近亲属的政审结论还是相对合理的。

（二）公务员录用政审的完整制度架构

在区分政治素质审查和其他事项考察的基础上，政审的完整制度架构主要由主体、方式、程序、救济、追责五个方面构成。

主体上，《公务员录用考察办法（试行）》第4条规定：“省级以上公务员主管部门负责公务员录用考察工作的管理、指导和监督。省级（含副省级）以上招录机关按照公务员主管部门的要求，负责本机关及直属机构公务员录用考察工作。市（地）级以下招录机关公务员录用考察工作的组织实施，按照省级公务员主管部门的规定执行。”在将“政治素质”审查单独列出后，可以考虑适度调整政审主体：省级（含副省级）以上机关招录公务员的，继续由招录机关按照公务员主管部门的要求，负责本机关及直属机构公务员录用考察工作；市（地）级以下机关招录公务员的，则由地区党委组织部门集中、统一审查本地区新招录公务员的政治素质，由各招录机关负责考察报考者的其他事项。相应地，应单独出台其他事项的考察程序、方式、标准的规范文件。

方式上，政审一般以实地审和函审两种方式进行，前者由政审人员亲赴报考者的户籍所在地、居住地、工作学习地等进行实地走访、约谈、调取相关材料完成；后者由政审人员通过公函调取报考者的档案，通过审查档案完成。目前来看，这两种方式已经可以满足实践要求。根据《公务员录用考察办法（试行）》第10条的规定，两种方式中应以实地审查为原则，除特殊情况外，一般不得以函调、委托考察等形式代替。在政治素质审查单独列出后，考虑到市（地）级以下党委组织部门政审任务较重，市（地）级以下岗位可以适度采取函调、委托考察等方式政审，但要完善相关制度。例如，进一步细化函调、委托考察的适用条件，规定某些岗位、某些人员的政审必须以实地审查方式进行，委托报考者邻近地党委组织部门异地帮助考察，加大对政审主体违纪违法、纵容包庇、审查不力等情况的责任追究力度，对函调、委托考察的政审结论进行抽查复核等。

程序上，除内部流程之外，政审还应考虑设计外部程序如下：1.政审机关提前通知报考者政审时间、地点、对象等，要求其配合。2.政审中的走访、面谈、调查环节可秘密进行，但应留存证据，做好笔录，随时备上级机关审查。3.政审机关作出初步审查结论后，应及时告知报考者，拟认定报考者政审不通过的，应当说明审查的事实和据以作出结论的理由。4.报考者对政审结论或审查的事实有异议的，可以向政审机关进行陈述和申辩。5.政审机关经过考虑，向报考者提供最终的书面审查结论，写明审查结果、事实、理由、救济方式等。6.报考者对政审结论仍有异议的，应当为其提供救济途径。

救济方式上，短期来看，目前没有设置救济制度的地方，应当尽快补充复核或复查等内部程序，使报考者拥有至少一种救济途径。中期来看，信访制度可以作为政审救济的主要方式。2022年《信访工作条例》修订，其由中共中央政治局会议审议批准，由中共中央、国务院联合发布，体现出信访工作从由国家法律规范到由党内法规调整的转变。这种变化与政审制度的变化趋势不谋而合，其中不乏信访所面临的问题较为特殊的考虑。政审本身的敏感性、牵涉问题的特殊性和制度本身的本土特色，都与信访制度的功能定位不谋而合。这决定了由党委统一领导、政府组织落实、信访工作联席会议协调、信访部门推动、各方齐抓共管，还可以按政策解决问题、立足于源头治理化解矛盾的信访制度，的确可以作为政审的重要救济途径为实务机关所着重考虑。实践中，由于司法机关面对政审问题确实力有不逮，内部复审程序又很难说服报考者，许多政审争议正是通过信访制度解决的。长远来看，建立系统、完整的党内纠纷解决机制或党内救济机制，使之覆盖党的建设和党直接领导的诸多事务，是解决相关问题的可行之法，也是理顺党政关系、党法关系、党内法规和国家法律关系、依法治国与依规治党关系的重要途径。

追责制度上，《公务员法》《公务员录用规定》《公务员录用考察办法（试行）》，包括前述各地方政府关于政审的地方政府规章中，都设置了“法律责任”或“纪律与监督”章节。其中按照主体分类，对招录主体和报考者各自的违法违规行为及其后果进行了规定，目前来看已较为详尽。可以进一步完善的地方在于，公务员录用的党政融合性，使其追责制度必然会产生与《监察法》《中国共产党纪律处分条例》等国家法律和党内法规间的衔接问题，这是后续应当进一步考虑的。

（三）公务员录用政审的实体标准细化

政治类词汇的抽象性，决定了政审标准不能单纯依靠各地各级政审机关自行理解。想要政审标准更加明确、更有操作性，进行正反向列举是一个办法。这种列举应将政审对象和政审事项相结合，从而更加具体和精细。

政审对象历来是政审制度的一个争议点。现行大部分规定将政审对象限定在“报考者”本人，有纠正历史偏差的考虑，但不符合“政治素质”本身的特性，反而造成了各地招录机关“普遍违法”的情况。关于政审对象的范围，有学者认为扩张到“近亲属”或“家庭成员”较为适宜，因两者都可以从《民法典》等规范中明确推知范围。同时，应尽量避免使用“关系密切的”或者“对本人影响较大的”等形容词，以防止理解时受主观认识和评价影响。笔者认为，考虑到一个人政治思想容易受到影响的范围，在区分政治素质和其他考察事项的基础上，应规定政治素质的审查对象包括报考者本人、报考者的直系亲属、对报考者有巨大影响的旁系亲属或其他社会关系人三级，随着所报考职位的级别、重要性、涉密性提高，政审的对象范围逐步扩大。

政审的“审查事项”是决定政审标准的关键。现有规范往往从“德、能、勤、纪”等方面生发出政审事项，对照的是“公务员”的基本要求，而没有精准对应“政治审查”的特性。笔者认为，政审审查事项的确定，应注意三个问题：第一，审查事项的列举要在抽象和具体之间寻求平衡，既不能散漫无羁，难以确定某事项是否属于政审范围，也不能过于僵硬以致无法涵盖新情况。第二，审查事项应根据审查对象的不同而有所区分，即审查报考者本人时的审查事项，应与审查其他人时的审查事项不尽相同。第三，也是最重要的，既然“政治素质”已经与其他考察事项分开，政审的审查事项就应与“政治素质”有显而易见的联系。结合《中国共产党纪律处分条例》对“政治纪律”的规定，可设计以下审查事项：1.是否参与过反动政治运动、邪教组织或被依法取缔的非法政治团体。2.是否在重大原则问题上未与党中央保持一致且有实际的言论或行为。3.是否有故意抹黑党和政府，丑化党和国家领导人，污蔑英雄模范形象，歪曲党的历史、中华人民共和国历史、人民军队历史的言论及行为。4.是否有过攻击国家机关、散布政治性谣言、危害祖国统一、国家安全等行为。

将审查对象和审查事项交叉结合，可以确定政审的审查标准如下：报考者本人有以上任何一种情况的，其政审不合格。报考者的直系亲属有上述第1项行为，或有第2项、第3项、第4项项行为且较为严重，或原为党政领导干部但违反政治纪律被开除党籍、开除公职的，应认定报考者政审不合格。对报考者有重大影响的旁系亲属或其他关系人有第1项行为，或有第2项、第3项、第4项行为构成犯罪的，应认定报考者政审不合格。以上标准可根据报考职位的差别适度进行调高或降低，但都应提前规定。

六、余论：公务员录用“政审”的规范载体及其完善过程的理论意义

公务员录用政审制度的完善，还涉及一系列措施以何种规范载体进入中国特色社会主义法治体系的问题。从实践来看，2018年党和国家机构改革后，公务员录用制度有统一规定于党内法规中的趋势。应当承认，党内法规，包括党政联合发文，的确带来了信息公开、司法适用、附带性审查等现实问题，体现出与传统法治理念的不兼容。但在我国现行的政治体制下，以党政合署合设方式赋予党组织一定的权力，进而以党内法规的形式直接调整某些社会管理事项，是加强党的全面领导的重要方式，是实现党的主张和意志的重要渠道，具有相当的政治合理性。在技术层面，诸如政审之类的问题牵涉党组织，单纯以国家法律加以规定并依赖国家机关运作实施，本身就是不明智的，是以中国之足强行适配他国之靴的表现。因此，在当前条件下，公务员录用政审制度仍宜继续以党内法规作为规范载体。但笔者相信，随着党内法规研究的深入，随着党的领导与依法治国有机统一的模式更加成熟，随着党规国法并行不悖又相互协调的中国特色社会主义法治格局日渐完善，关于政审的许多体制性问题也将得到更加妥善地解决。

此外，政审制度的完善也预示着一种理论层面的更新。作为一个制度代表，政审目前的变化趋势、其背后隐藏的思维逻辑、其制度框架和实体标准的确定过程，都意味着那些已被学人广为接受的普世法治观念在中国语境下有了调整的可能和必要，传统法治观与政治、政党的深度融合至少在中国大地上已不可阻挡。共性与个性、一般与特殊的辩证统一原理，启示我们去思索并回答这样一个问题：

从顶层理念到价值追求，从路径选择到实现逻辑，从内在规律到制度表现，法治的中国道路，到底应当在哪些层级展开？

可以肯定的是，随着法治国家、法治政府、法治社会一体建设，依法治国、依法执政、依法行政协同推进的进程不断加快，诸如党和国家机构改革、党政同责这样鲜活而独特的中国实践会越来越多。以党内法规为代表，一些具有中国特色的法规范将在干部管理、宣传、统战等领域成为更加适宜的制度载体，进而使许多制度呈现出党规国法并存的色彩。新时代新背景下，这些制度的完善已必须用新理论新思维，在新场域下进行。此时，政审制度改革将作为一种先行试验，为其他制度的变迁，为全面深化改革、全面依法治国等重大命题的推进积累更多经验。

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