上政学报 | 陆雪：党员干部容错纠错机制的内涵解读、价值证成与建构路径

文摘 2024-12-06 19:30 上海

点击蓝字

关注我们

党内法规研究

党员干部容错纠错机制的内涵解读、价值证成与建构路径

本文刊登于《上海政法学院学报》2024年第6期

摘要

党员干部容错纠错机制是扭转部分党员干部“不敢为”“不能为”“不想为”消极心态的重要制度设计。可从话语源流、概念界定和本质属性等面向对党员干部容错纠错机制的内涵加以解读，从法理视角、法治实践视角和制度建设视角对党员干部容错纠错机制的价值加以证成。为确保激励党员干部锐意改革、干事创业、大胆创新功能的实现，尚需从主体、内容和程序三重维度完成党员干部容错纠错机制的法治化建构，以期把容错纠错的政治势能转化为管党治党的治理效能。

关键词

党员干部；容错纠错；党员干部激励；党内法规；党内问责

作者

陆雪，华东政法大学党内法规专业博士研究生，上海公安学院教师。

引用格式

陆雪：《党员干部容错纠错机制的内涵解读、价值证成与建构路径》，《上海政法学院学报》(法治论丛)2024年第6期。

目次

一、引言

二、党员干部容错纠错机制的内涵解读

（一）党员干部容错纠错的话语源流

（二）党员干部容错纠错机制的概念界定

（三）党员干部容错纠错机制的本质属性

三、党员干部容错纠错机制的价值证成

（一）契合权力理性的客观需要

（二）全面深化改革的必然要求

（三）加强党内法规制度建设的现实需求

四、党员干部容错纠错机制的建构路径

（一）容错纠错主体的明确

（二）容错纠错情形的界定

（三）容错纠错程序的健全

一、引言

党的十八大以来，伴随着反腐败工作的推动和监督管理的强化，党内问责成效卓著，有力推进了责任政治体系建设和全面从严治党进程。与此同时，“过度问责”“片面问责”等简单泛化式问责现象仍然存在，导致部分党员干部工作心态出现由积极求功向消极避责的转变，滋生了“不敢为”“不能为”“不想为”的心理和“为官不为”“为官乱为”的异象。为破解这些现实难题，激发新时代党员干部忠诚干净的担当意识，党的十八届三中全会首次提出“宽容改革失误”新理念，将具有正向激励功能的容错纠错机制上升至中央层面。此后，中共中央相继通过重大报告强调、印发与修订党内法规及规范性文件，发布执纪执法指导性案例等多种形式，推动容错纠错机制建构朝着具体化、系统化和立体化方向发展。党的十九大报告强调，要建立激励机制和容错纠错机制，旗帜鲜明为那些敢于担当、踏实做事、不谋私利的干部撑腰鼓劲，为新时代党员干部容错纠错机制的建立健全提供了总体性指导意见。在此基础之上，中共中央2018年5月印发的《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》（以下简称“《意见》”）、2019年3月制定的《党政领导干部选拔任用工作条例》、2019年4月印发的《党政领导干部考核工作条例》、2019年9月新修订的《中国共产党问责条例》（以下简称“《问责条例》”）以及2022年1月印发的《事业单位领导人员管理规定》，进一步细化了容错纠错机制，为党员干部容错纠错提供了依据。中央纪委国家监委2022年6月29日发布的第11号执纪执法指导性案例“对林某予以容错免责案”（以下简称“第11号指导性案例”）为探讨党员干部容错纠错的法治建构提供了鲜活样本。党的二十届三中全会强调“完善推动高质量发展激励约束机制”，释放出既要注重发挥问责机制的负向激励作用，也要激活容错纠错机制的正向激励功能的强烈信号。

与如火如荼的政治实践形成鲜明对比的是，当前的容错纠错机制并未得到有力执行，甚至在一些地方还出现了“局部空转”情形，亟需正视并着力探求应对策略。党员干部容错纠错机制的建构，既涉及党和国家监督体系的健全，也影响到中国特色社会主义制度优势转化为治理效能的有效性，是推进国家治理体系和治理能力现代化进程中的重要课题。而在这一宏大课题的众多子课题中，党员干部容错纠错机制的基本内涵、价值意义及建构路径无疑是值得关注与思考的核心课题。鉴于此，本文从党员干部容错纠错的内涵分析出发，从法理视角、法治实践视角和制度建设视角证成党员干部容错纠错的价值逻辑，在此基础上，尝试从主体、内容和程序三个维度展开机制建构，希冀为党员干部容错纠错机制的完善提供有益的智力支持，从而更好地推进全面从严治党事业行稳致远。

二、党员干部容错纠错机制的内涵解读

什么是党员干部容错纠错？这个问题是党员干部容错纠错机制研究的前提。过去，一提到党员干部容错纠错，人们往往会望文生义地认为，党员干部容错纠错是对党员干部的过错予以容谅、宽容或包容。但事实上，这种观点并不完全准确。相较于其他容错纠错机制而言，党员干部容错纠错机制是一个较为新颖的政治设计，不能简单地理解为对所有党员干部的过错所进行的免责。对党员干部容错纠错机制内涵的解读，可从话语源流、概念界定与本质特性三个维度予以科学检视。

（一）党员干部容错纠错的话语源流

需要指出的是，这里的话语源流主要是指进入新时代后，容错纠错在治国理政领域的话语演进历程。总体来说，自党的十八大以来，党员干部容错纠错经历了“宽容失误-责任豁免-容错纠错-（党政）干部容错纠错-党员干部容错纠错”的话语演进阶段。这些可从中央的政治主张及中央到地方出台的党内法规及规范性文件中予以明察。

党的十八届三中全会正式提出“宽容改革失误”的次月，泰州市便出台《促进改革创新鼓励干事创业的责任豁免办法》，明确了责任豁免的情形、程序和结果运用等，进一步拓展了“宽容失误”的外延。无论是“宽容失误”抑或是“责任豁免”，虽与“容错纠错”名称不同，但却是“容错纠错”的核心构成要件和结果呈现形式，为容错纠错的话语形成奠定了基础。2016年1月18日，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话中首次提出“三个区分开来”，构成了党员干部容错纠错机制的核心内容。当年的10月，党的十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》明确提出“建立容错纠错机制”，“容错纠错”作为一个政策性话语正式出现在中央层面的党内法规中。此后，多个省份相继围绕“容错纠错”制定相关政策文本。据学者研究，仅2016-2020年，我国31个省份制定的省级容错纠错政策文本就高达53个。如陕西省印发《陕西省党政干部容错纠错办法（试行）》，湖南省印发《关于建立容错纠错机制激励干部担当作为的办法（试行）》，北京市印发《关于激励干部担当作为实施容错纠错工作办法（试行）》。2024年7月3日，大兴安岭地区纪委监委制定《关于正确运用“三个区分开来”对党员干部容错纠错免（减）责实施细则（试行）》，直接将容错纠错对象确立为党员干部，推动了“党员干部容错纠错”机制的形成。

（二）党员干部容错纠错机制的概念界定

关于容错纠错的概念界定，有学者基于权责关系进行考察，认为容错纠错机制本质上是“作为规范权力运行和职责履行的正向激励机制”；也有学者结合宽容开放理念，将容错纠错机制定义为党政机关合理受容改革创新者在工作过程中的探索性失误，并通过外部环境和内部运行程序设计等双重手段，鼓励广大干部改革创新以保证国家全面深化改革纵深推进的一系列制度安排；还有学者立足错误的性质，认为容错机制是对公共权力运行过程中出现的失误进行包容的政治设计。应当承认，这些学者对容错纠错的概念界定为本文的研究奠定了一定的理论基础，但对党员干部容错纠错的概念界定，还需要结合其建构背景和逻辑基点进行思考。

对党员干部容错纠错机制的概念界定，应当与国家治理现代化的政治背景相联系。国家治理至少包括国家能力和国家治理体系两个方面。就后者而言，习近平总书记指出：“国家治理体系就是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”干部激励机制则是这一整套国家制度的重要组成部分，而完善和发展干部激励机制是深入推进国家治理体系现代化的一项重要工作。实现国家治理体系现代化背景下的干部激励有两条路径：通过严厉问责实现负向激励和通过容错纠错实现正向鼓励。严厉问责是从加强自身行为约束的角度告诫党员干部行为的边界及越界后所应承担的惩戒性后果；容错纠错是从鼓励宽容的角度告诉党员干部只要出于公心的无意过失或错误，将会得到责任豁免。目前，容错纠错的理论研究、政治实践和制度建设均明显滞后于党内问责，

应尽快建立健全党员干部容错纠错机制，实现问责鞭策与容错激励并举并行的生动局面，共同发挥对党员干部的激励作用。

深入理解党员干部容错纠错机制的内涵，需要对其逻辑基点展开进一步追问。科层制负功能的经典研究表明，避责现象是科层制组织的固有缺陷，主要表现为推诿拖延、漠视公众诉求和形式主义等形式。若要实现党员干部担当作为、奋发有为、积极作为和创新勇为的基本功能旨归，应当明确责任的归位和权利的保障。责任作为人类社会的基本价值，有着丰富的内涵。基于责任性质维度，可将其划分为道德责任、法律责任和政治责任三种类型。党员干部容错纠错机制允许或包容在改革创新中的“错误”，本质上是对不合理的政治责任的豁免。不同于道德责任与法律责任，“政治责任是拥有政治权力的组织或个人因其职务所应承担的职责，反职责而必须承担的否定性政治后果。前者可以称为职责责任，后者可以称为渎职责任”。这表明了政治责任主体的独特性，即公权力的受托者（行使者）对公权力委托者（所有者）的责任。党员干部作为公权力行使者，因谋取私利、主观故意等原因导致权力行使不当而承担的责任为政治责任。从这个意义上来说，党员干部容错纠错机制的逻辑基点就是政治责任。

（三）党员干部容错纠错机制的本质属性

第一，人本性。马克思主义认识论表明，囿于实践条件的限制而产生的主观性、表面性和片面性等错误认识，是人们难以直接跨越的阶段。质言之，人类难免会犯错和失误。同样地，党员干部在改革创新事业中，亦会由于知识水平、思维能力和生理因素等条件的局限而在治理过程中出现失败、犯错和偏误。容错纠错机制通过宽容改革创新者、先行先试者和勇于开拓者在治理实践中因缺乏经验而造成的非主观性过失，体现了人本主义理念。

第二，激励性。论及党员干部激励机制，人们倾向于认为是指职务晋升、薪酬增长等。但根据西方的综合激励型理论，当前的激励机制还应当包括容错纠错、荣誉表彰等多元化要素。从激励的角度看，容错纠错属于一种显性激励，即通过宽容失误的方式，使干事创业的党员领导干部消除思想顾虑、减轻心理负担，进而全身心投入工作。同时，向其他党员干部传递出一种只要出于公心、积极担当的失误都可以被宽容的激励信号。如此一来，整个干部队伍都将受到激励。

第三，发展性。纵观党的历史，尤其是改革开放以来，我国大多数制度通常要经历“经验惯例-上级肯定-规范探索-制度确立”四个阶段。目前，党员干部容错纠错已经历了经验惯例与上级肯定两个阶段，正处于规范探索阶段。回溯三个阶段的发展历程，容错纠错思想一直浸润其中。在“经验惯例”阶段，干部的改革创新行为在事实上得到宽容以待。“政策试验中，‘失败’是难以避免的，负责试验的地方可能需要承担一定的责任和风险，甚至成为上级政府的‘替罪羊’。然而地方政府仍旧愿意积极申请和参与政策试验，因为‘试错式试验’模式内含了相应的容错机制，大大减轻了地方政府和官员对于‘失败’的顾虑。”在“上级肯定”阶段，鼓励干部担当作为和宽容失败的做法得到上级机关直至中央层面的肯定。如习近平同志在浙江工作期间明确表示，“在先行的试点中要鼓励成功，宽容失败，纠正失误，注意保护好干部群众的改革热情”，后期到中央工作后进一步提出“三个区分开来”。在“规范探索”阶段，中央明确要求将容错精神融入中央及各部门各地方出台的政策文本之中。未来，在“制度确立”阶段，容错纠错机制将根据改革创新、国家治理现代化等外部环境的要求变化而不断自我调整、自我完善。

三、党员干部容错纠错机制的价值证成

作为强化责任担当和鼓励主动作为的政治理念，容错纠错贯穿于党带领人民进行革命、建设、改革和复兴的百年征程。尤其在协调推进全面依法治国、全面深化改革和全面从严治党的伟大实践中，党员干部容错纠错不仅是遵循权力运行规律的理论需要，也是对百年大党重大成就和历史经验的深刻总结，更是彰显了党积极回应党内法规实施效能重心转移的实践自觉。

（一）契合权力理性的客观需要

作为国家理性的核心议题，权力理性关涉公民权利的切实保障和国家权力的规范运行。目前，学术界依托哲学智识，从理性内涵与权力意蕴的融洽出发，总结出权力理性的双重向度：一是权力运行对人的尊严的尊重和公民权利的保障，也即权力目的和价值的理性；二是权力运行的规范空间与合法尺度，也即权力来源和运行的理性。前者为后者设定了依据和界限。就前者而言，权力存在的逻辑前提是权利，权力的效力及权威源于公民权利的让渡与授予；就后者而言，公民让渡权利形成公权力的过程中，隐含着授权行为。从社会契约论的授权模式来看，此种授权行为是一种欠缺明确性的一揽子式授权，即仅设定了权力行使所应当追求和确认的价值与原则，并未就授权的具体内容达成一致意见，这就为权力运行预留了一定的裁量空间，也相应地蕴含了试错和犯错空间。对此空间的判断和界定，正是权力理性亟待正视和应对的重大理论难题。

马克思主义政党建设进程中的容错纠错机制，源于契合权力理性的理论需要。立足民主视角观察，权力理性与容错性民主存在理论和价值层面的高度契合。权力理性意旨承认并接纳权力运行过程中可能出现的错误或失误，而根植于人类认识客观世界的普世方法——“从错误中学习”，并围绕“试错权是人认识、改造及保护世界的基本权利”的假设而建构起来的“容错性民主”，其核心是试错权的委托和保护，以及履行批评与自我批评、修正错误的义务。这一理论注释表明容错免责是试错权在权利层面的具体印证，也对激励党员干部担当作为工作提出了新要求。干部激励机制的重要任务之一是合理判断与准确界定“出错空间”和“试错空间”，通过积极探索可容之错的具体类型和尺度，最大限度凝聚改革创新和锐意进取的正能量，为党员干部容错纠错机制的产生和发展奠定了正当性基础。诚如科恩所言：“任务的复杂、必须判断的问题为数之多……使公职人员在进行工作时必然要出错，任何人处于这种情况也都是一样难免出错的。”与此同时，若能通过容错纠错标准的明晰和量化指标的明确提升错误界定的科学性和准确性，不仅能激发干部改革创新的内在动力，也能积极回应权力理性迫切需要面对和解答的裁量空间问题。置身规范权力运行和推行宽容免责举措的时代背景下，对容错纠错予以法理层面的审视，有利于从理论性层面证成党员干部容错纠错存在的必要性和正当性，也有助于更好地从干部容错纠错的原初内生性进行逻辑证成。

（二）全面深化改革的必然要求

回顾我国改革发展历程，鼓励干部勇于创新和敢于担当是一以贯之的优良传统和政治品格。在这一进程中，中国共产党的主要领导人不仅旗帜鲜明谈改革，更是精心部署谋改革，注重锻造具有改革创新精神的干部队伍。针对改革开放初期“摸着石头过河”、无现成经验可供借鉴的现实窘境，邓小平指出：“干革命、搞建设，都要有一批勇于思考、勇于探索、勇于创新的闯将。”“改革开放胆子要大一些，敢于试验，不能像小脚女人一样。看准了的，就大胆地试，大胆地闯。”促进了广大干部聪明才智的发挥，激发了在“干中学”和在“实践中摸索”理念的兴起，为改革开放事业的持续成功奠定了组织基础。当前，全面深化改革已踏入攻坚期和深水区，面对不断出现的新矛盾、新问题和新挑战，部分党员干部出现创新动力不足、责任担当意识不强和怕被问责的懒政怠政问题。为促进广大党员干部担当作为精神的发挥，习近平总书记在多个重要场合先后提出要“完善考核评价和激励机制”“既鼓励创新、表扬先进，也允许试错、宽容失败”“既要敢为天下先、敢闯敢试，又要积极稳妥、蹄疾步稳”“广大党员、干部要勇于担当、敢为先锋，奋力创造新时代新奇迹”，打消了部分干部想改革但存有“动辄得咎”的思想顾虑，提振了广大党员干部改革创新的精神动力。

在全面深化改革进程中，不仅需要严密的“顶层设计”进行框架建构和方向引领，更需要一大批勇于担当、敢于作为的党员干部夯实基础，助推“顶层设计”转为具体实践。从制度层面来看，为落实《意见》的基本精神，多地根据地方特点纷纷出台鼓励改革创新和干部容错免责的规范性文件。这些规范性文件的出台，传达了允许试错、宽容失败、鼓励创新的积极信号，营造了强化正向激励的政治生态，进而激励广大干部迸发出改革创新的热情与活力。从实践层面来看，地方相继通过激励措施的采取和配套机制的建立，激励广大党员干部奋力进取和奋发有为。如：云南省通过制定干部担当作为“激励行动”工作清单、严肃查处诬告陷害、及时开展澄清正名等多项工作措施，打出营造干事创业良好环境的“组合拳”；贵州省通过容错建议清单机制、结果运用机制、澄清保护机制和典型案例通报等配套机制的建立健全，明确各级党组织及部门的职责权限，及其他单位的协同配合责任，保障容错纠错机制精准落地、取得实效。容错纠错机制的良性运行，能够扭转干部“不敢为”的心态，改观“为官不为”的行动风格，助力改革事业的深入推进。

（三）加强党内法规制度建设的现实需求

党的十八大以来，根据全面推进依法治国和依规管党治党的总体部署，党中央加快推进党内法规制度建设。党的二十大报告对“形成比较完善的党内法规体系”的重申，概括了党内法规制度建设的重大成就，也指明了党内法规制度建设的未来方向。加快构建完善的党内法规制度体系，成为更加迫切的现实需求。要实现党内法规制度的加快建设，除了坚持党的领导、规范党内法规的制定环节等途径外，党内法规的实施也应受到重视并得到充分提升。为适应全面从严治党的需要，党中央通过《问责条例》《中共中央关于加强对“一把手”和领导班子监督的意见》等从严治党、从严治吏条例和规范性文件的相继出台与接续实施，凸显了党内法规从严规定、从严处理、从严监督的鲜明特色，彰显了党内法规纪严于法、纪在法前的政治底色。随着全面从严治党的纵深推进，加之严厉的政治问责和责任追究制度的从严实施，部分干部出现了“多干多错”“少干少错”“不干不错”的信条，在行动上趋于守成。政党政治的基本理论表明，在加强执政党自身建设的过程中，既要实施严厉问责，也要进行容错激励。在加强党内法规制度建设的进程中，应当将建构容错激励机制作为重要抓手和有效方略，在对干部进行权力规范的同时予以有效激励，提升权力运行的规范性和效能释放的持续性。

从功能主义视角观察，注重党内法规激励功能的有效发挥，是化解创新与法治内在张力的重要保障，也是加强党内法规制度建设的现实之需。党的二十大提出新时代党的建设总要求，强调“坚持严管和厚爱相结合……激励干部敢于担当、积极作为”，应成为党内法规制度建设的重要出发点。这就要求既要发挥党内法规在提升管党治党法治化进程中的作用，又要发挥党内法规在激励党员干部积极作为主动性和创造性上的功能，实现党内法规制度建设从注重约束转向注重激励。党员干部容错纠错机制通过对免责与问责范围边界的划清、容错政策文本的清晰规范、容错政策执行的上下融通和“一把手”果敢担当的提升，促进激励效能的有效发挥，就是对党内法规实施效能重心转变的初步回应。在全面推进社会主义现代化建设和实现第二个百年奋斗目标的关键时期，积极构建党员干部担当有为激励机制，既是实现加快建设党内法规制度根本任务的必然之举，也是容错纠错存在的现实逻辑基础。

四、党员干部容错纠错机制的建构路径

自《意见》印发以来，多地省级党委相继制定并出台了具有党内法规性质的容错纠错政策文本，加快了容错纠错机制法治化建设进程，为推进国家治理现代化提供了重要动力。通过对现有容错纠错政策文本的检视，不难发现个中仍然存在实体性内容规定不一、认定主体存疑、情形界定不清等缺憾，造成诸如认定困难、程序运行不畅等难题。党员干部容错纠错的制度建构是一项涉及多种要素的系统性工程，应当以相应党内法规为行动指南，以各地先进和成熟的建设实践为参考经验，统筹考虑各个要素之间的协同性和统一性，进一步加快其法治化、规范化进程。

（一）容错纠错主体的明确

“谁来容错纠错”是党员干部容错纠错机制建构的核心问题，明确判断主体、厘清职权划分是让容错纠错机制能“活起来”的根本。自党的十八届三中全会提出宽容改革失误以来，借助党中央的高位推动，地方容错纠错机制建设在短期内进展迅速，但固有的不确定性却难以自我克服。由于制度设计者们对“谁来容错”没有作出明确规定，造成内部认定主体的模糊性和外部评判主体的被排斥性，使认定过程和评判结果的权威公正性受到质疑。从内部认定主体来看，地方文本关于认定主体的规定摇摆于纪检监察机关、组织部门和联席会议办公室等相关职能部门之间，或是规定多个主体共同认定。这些规定看似在类别分明地确定认定主体，实则难以清晰地配置认定职权，滋生认定主体错位与缺位问题，影响容错纠错机制的有效运行。从外部评判主体来看，对于公共性力量的吸纳及赋权还未明晰，主体地位远未明确。通过对近年各地制度建设的观察可知，虽在参与主体数量和范围的规定上有所差别，但归根到底都属于“同体容错”，未将社会公众、舆论媒体等外部主体列为重要参与者，难以保障容错纠错评判的民主性和科学性。

就党员干部容错纠错主体的明确而言，有赖于内部认定主体的规范设定和外部评判主体的适当引入。对于内部认定主体的规范设定，是提升容错纠错权威性和公信力的首要之义。作为责任政治制度体系的重要组成部分，容错与问责是“一币两面”的关系，这决定了容错主体应当与问责主体保持一致性，从而强化机制衔接的严谨性，避免业务冲突。《问责条例》第4条规定，党内问责主体为党委（党组）、纪委及其派驻（派出）机构、党的工作机关。其中，党委（党组）履行全面从严治党的主体责任，纪委履行监督专责及协助责任，党的工作机关履行监督职责。遵循此设定思维，构架“党委（党组）领导+纪委具体执行+组织人事部门协助”的认定主体结构，并根据各地工作特点和实践经验细分职责。在此基础上，还可借鉴江西省南宁市部门联动会商的经验，通过强化纪检监察机关与组织人事、巡察机构和审计等部门的协同联动，对复杂且有争议的线索和案例进行及时会商和分析研判，破解容错纠错工作中遇到的难题。对于外部评判主体的适当引入，是提升容错纠错民主性和科学性的应有之义。权力监督理论表明，与同体容错相比，异体容错是一种符合当代民主政治要求的容错纠错方式，更具客观公正性。当前，各地一般将错误的“判官”设定为“体制内主体”，此种评判模式看似符合历来的认知与经验，实则忽略了“体制外主体”的重要作用。党员干部容错纠错作为一项重大的党内管理活动，应邀请社会公众和相关领域专家参与，组成“评判认定权力行使联合体”，采取公开听证和第三方评估等方法评判责任，做到开门容错纠错，以防暗箱操作，化解公众对容错纠错沦为违规乱纪的“保护伞”“避风港”的担忧。详言之，当容错纠错事项关涉群众切身利益和受到社会高度关注时，应及时引入利益相关方、专家学者和专业人士等开展听证论证，帮助发现个中问题，从而予以修正与完善，使得容错纠错经得起公众的检验；当容错纠错事项由重大失误造成或存有较大争议时，应邀请相应领域的社会组织、智库专家和高校学者进行评估，提高容错纠错的专业性和精确性。

（二）容错纠错情形的界定

改革创新先行先试者出现哪些情形，可被视为容错纠错的“错”，是建构党员干部容错纠错机制需要回答的第二个问题。作为激发党员干部创新意识和创造能力的重要制度设计，唯有明确“容”与“不容”的边界，方能确保容错纠错机制的针对性和实效性。《意见》通过列举和排除的方式设定了容错纠错的适用范围，为各地实践工作的推进提供了原则遵循。目前，各地主要采用“要素规定法”和“清单列举式”规定容错纠错的具体情形。济南市出台的《关于支持党员干部干事创业建立容错免责机制的实施办法（试行）》，将容错免责的基本条件概括为未违反法律规定、未违背上级方针、未违反决策程序和未谋私利四项因素；浙江省、河南省等以正面回应与负面举措相结合的方式，列举出容错免责的具体情形。虽然上述政策文本均为容错纠错的具体情形划定明确边界，但并不能涵盖所有情况，外加政策文本阐释的不足，产生了适用场域扩大和免责虚化两个面向问题。一方面，受信息不对称的影响，部分纪检监察机关在执纪问责中没能把握好“度”，将本不属于容错纠错的案件纳入容错免责范畴，造成机制的滥用，走向了机制设计初衷的反面。在东营市河口区纪委监委通报的容错免责一案中，基于该名干部在迎战台风“利奇马”中的突出表现，执纪机关免除对其之前的纪律处分。此种“将功补过”式容错引发网友对容错免责沦为违法乱纪的“挡箭牌”的质疑。另一方面，多省市在容错免责实践中混淆了“容错免责”与“一般免责”，造成了免责虚化异象。在景某违反疫情防控信息发布规定，私自将涉疫信息发到微信工作群一案中，鉴于景某出于公心的目的和认错悔错的积极态度，天门市纪委监委决定予以容错免责。从本质上来说，疫情防控属于不可抗力的突发性公共卫生事件，并非全面深化改革中出现的新问题新挑战，总体上应按照一般免责处理。在此背景下，容错纠错具体情形的明确界定实有现实必要。

从功能定位来看，执纪执法指导性案例制度为中国特色社会主义法治体系理论解读和实践发展提供了素材。就此而言，第11号指导性案例为容错纠错情形的界定提供了鲜活范本。在本案中，A市纪委监委通过对林某涉事的事务领域、行为动机等方面的综合研判，认定其是在改革探索中“为推动发展的无意过失”，遂作出容错免责处理。通过对此案的分析可知，容错纠错的适用边界应当从领域限度、行为规制和后果控制等方面来考察。就领域限度而言，要合理聚焦事务领域，严格界定容错纠错例外。容错纠错存在“容”与“不容”的裁量空间，关乎党员干部权益的变动，为避免适用不当，应严格限制容错纠错的适用领域。综观中央和地方容错纠错政策文本，容错纠错的事务领域基本上限定为改革创新与尽职担当两大属性。基于两领域的广泛度，若从正向思维考察则会造成缺漏较大的局面，采用逆向思维考察更具可行性和科学性。在现有政策文本中，对容错纠错的适用均或多或少地将涉及重大安全生产、严重环境污染、生态破坏责任事故以及在食品药品、扶贫救灾、民生保障等方面发生的群体性事件排除在外。由此可见，对于关涉重大公共利益领域的违规违纪违法行为，因冲破安全生产、生态环境和社会心理等底线，应当排除容错纠错的适用。就行为规制而言，要准确甄别行为动机和规制行为方式。一方面，应将“有心”的违规违纪违法行为排除在适用范围之外，即容错纠错中的“错”必须是“无意”行为，或者说是“不具有期待可能性的善意违规”行为；另一方面，基于有限度地使用责任阻却事由的需要，应当将行为发生时不存在客观的冲突困境、客观的冲突困境为党员干部先前行为引起、善意违规的手段超出必要限度等情形排除容错纠错的适用。除了前述的领域限制和行为规制外，后果控制也是实践中较为常见的尺度要素。所谓“错”的尺度，主要涵盖后果程度、补救态度及效度。由于改革创新失误对政社、政企、政民关系及社会负面影响难以通过定量方法来测算，故可着重从党员干部在错误显露之初采取补救性措施的主动性、修复社会关系的有效性、挽回损失的及时性等方面予以考量。

（三）容错纠错程序的健全

首先，激活申请程序。容错纠错旨在激励干部创新作为，由干部本人提出容错申请契合了容错的目的。然而，受利益选择耦合缝隙的影响，部分党员干部倾向于从“政治人”和“经济人”的双重假设出发选择行为偏好，滋生申请动力“偏软”问题，影响了容错纠错机制的法理认同、治理效能和情理融通。针对这一困境，有必要配套相应的引导性保障措施，提升当事人申请容错纠错的主动性。一是强化内部沟通，减轻思想负担。受组织层面和干部个人自主动机差异的影响，即组织界定的“应容之错”与干部期待的“可容之错”不可能完全重合，党员干部多会出于影响政治前程的担忧而放弃申请。可在情形基本明朗、初步判断可予以容错纠错的前提下，采取当事人所在单位或地区的纪检监察机关负责人与其谈心谈话等沟通方式，缓解当事人的消极情绪，减轻思想负担。二是优化政策宣传，奠定良好社会基础。当事人的申请意愿与外部生态环境息息相关。公众作为外部生态环境的重要因素，其对容错纠错的认知态度会对当事人产生直接影响。作为“错”的成本承担者和出于求全责备的心态，公众往往会对改革创新中的错误或失误持非理性围观态度，偏向于从非友好性的假设去推断行为动机，极大地打击了当事人申请容错的积极性。这就要求各地在应用机制的过程中，应当增强对公众态度的重视，提升其对容错纠错机制的本质理解和理性认知。可通过纪委监委官方网站、微信公众号和微博等各类媒体，大力宣传支持干部改革创新和勇敢作为的政策措施，释明容错纠错的正当性和合理性，消解民众与改革创新者之间的误区，为当事人申请容错纠错提供温和充足的外部生态环境。三是发挥典型案例示范引领作用。作为以案例事实为基础的指导性机制，典型案例不仅能拉近文本与实践的距离，也能增强当事人对制度意旨和文本精神的理解。同时，有关调研也发现，以案释规、以案说理对贯彻落实容错纠错最具说服力和效果性，尤其能给当事人提供参照，使其能够更好地分析问题。不过，从已通报的典型案例来看，其多聚焦普遍性和日常性工作，而对在改革创新中的探索性和先行先试性的案例缺乏深入挖掘与科学提炼，未能充分发挥典型案例的示范引导作用。安徽省委办公厅在围绕脱贫攻坚、工程建设、企业改制、招商引资等多个领域全面收集和筛选汇总容错纠错典型案例的基础上，编印《容错纠错典型案例选编》，以典型案例示范引领，全方位释放容错纠错机制的效能。可学习与借鉴安徽省编发容错纠错典型案例的经验，从规范案例搜集和做好案例解析等角度做好容错纠错典型案例示范引领工作，激活其增强制度理解的社会功能，提升党员干部申请容错纠错的主动性。

其次，统一和规范实施程序。作为全面从严治党背景下着力解决“为官不为”“为官乱为”的重要举措，容错纠错能否发挥激励创新作为的制度效能，很大程度上取决于实施程序的明确与规范。一是明确法规位阶与效力。统一容错纠错的实施程序需要明确容错纠错党内法规的位阶与效力，避免因地方政策文本差异悬殊而阻滞工作衔接的问题。从文本位阶上来看，中共中央出台的《意见》并非中央党内法规，而只是党的规范性文件。但从内容上来看，《意见》的内容符合《中国共产党党内法规制定条例》关于中央党内法规规定的事项。鉴于此，一种可尝试的进路是，由党的中央组织以制定中央党内法规的方式，明确《意见》的位阶与效力，并统领地方党内法规，实现容错纠错党内法规的统一，促进各地容错纠错工作的协调和衔接。二是确立原则。规范容错纠错的实施程序需要坚持以法治、有序、公开为原则，提升实施过程的严谨科学性和实施结果的公平公正性。法治原则首先体现为通过法治途径明确容错纠错实施环节，避免机制建设中的盲目性和随意性。尤其是要提升上下级组织在调查核实、责任认定和结果审定等环节的协同性，防止“地方粮票”的出现。法治原则还体现为对制度权威性的维护，即一旦确定，就要严格按照相应的流程要求进行操作，避免程序规则的无效性和流于形式性。同时，容错纠错作为一项政治管理活动，必然要增强有序性原则的运用。要以科学化、规范化和有序化为必要遵循，从开展调查核实、作出认定意见到上报备案的每一个步骤，都必须有明确的责任主体、处置规则、办理时限和救济途径，做到步步有条理，避免出现“走过场”。从属性层面上来说，容错纠错的实施不是纯粹意义上的党内活动，更不是私下的秘密调查，而是为了保护问责对象合法权益设定的程序装置。为了实现这一目标，需要确保实施的公开透明，保证问责主体权力行使过程暴露在阳光下，接受群众监督，促进问责对象、有关单位和其他社会参与主体能更加理性且直观地对干部所犯之错进行分析和评判。

最后，完善澄清正名程序。若以更宽广的视角审视容错纠错机制，除了激活启动的申请程序和保障运行的实施程序外，还应当配套澄清“污名化”和消除负面影响的后续环节。一是加强澄清保护工作实施细则的制定，补齐制度短板。良善的立法规制既是法治赖以生存的必然条件，也是其发展和延续的必要保障。对于容错纠错澄清保护的制度依据匮乏问题，应当适时针对举报案件的受理和查清，澄清正名的对象、条件、方式和时限等，制定专门的党内法规或规范性文件，为澄清保护的高效实施提供必备的制度依据，进而积极稳妥地推进不实举报澄清正名工作的开展。二是强化“一把手”责任担当，及时维护和恢复免责干部的名誉。作为干事创业的“领头雁”和担当作为的“火车头”，各级党组织中的“一把手”对澄清保护的态度极为重要。如果“一把手”态度坚决、落实有力，那么就能较好地促进澄清保护机制的落地，及时地维护和恢复免责干部的名誉。可通过专题培训、谈心谈话等教育引导方式强化“一把手”政治担当，对经过审查认定予以免责的干部，视情况在党委（党组）会、民主生活会以及中层以上干部会议等重要场合澄清正名，让相关免责干部放下思想包袱、轻装再上阵。三是大胆使用澄清正名后的党员干部，消除晋升和考核方面的不良影响。依托客观公正的用人导向激发党员干部大胆创新和果断履职的正能量，进而推动干部人事管理转向科学化、现代化，是容错纠错机制的重要目的之一。2023年，浙江省通过完善开展澄清正名和查处诬告陷害工作有关规定，全省澄清正名的党员干部高达2 244名，营造了激浊扬清的良好氛围，提振了党员干部干事创业的信心，也为做好澄清正名工作作出了模范表率。可通过免除澄清正名后的干部在考核考察、提拔任用、职务晋升、职称评聘和表彰奖励等方面的消极影响，实事求是地使用政治强、本领高和作风硬的干部，释放出为敢于担当的干部担当、为勇于负责的干部负责的鲜明信号，推动机制落地生根。

往期目录

关于本刊

《上海政法学院学报》创刊于1986年，原名《法治论丛》（2003年更名为《上海政法学院学报》）。《上海政法学院学报》是我国最早以“法治”命名的法学专业学术期刊之一。

我们立足一流期刊建设目标，坚持 “高质量”“特色化”“专题化”办刊思路，在法学期刊建设上努力探索，学术影响力稳步提升。据中国知网年报显示，《上海政法学院学报》（法治论丛）“复合影响因子”从2022年的3.19提高到2023年的5.26，“综合影响因子”从2022年的1.50提高到2023年的2.97，CI指数排名也从2022年的第33位提升到2023年的30位。此外，据中南财经政法大学2023年信息检索报告统计，《上海政法学院学报》共有42篇次（2022年31篇次）被《新华文摘》《中国社会科学文摘》《高等学校文科学术文摘》《社会科学文摘》和“人大复印资料”等二次文献全文转载或论点摘编，在全国法律类院校学报排名第4位（2022年排第7位）。

我们以“问题意识”为导向，以做好选题策划为根本，在持续推进“党内法规”“数字经济法治”“国家安全法治”等特色栏目建设的基础上，继续追踪学术前沿热点，新增设了“新兴权利法律问题研究”“经典译介”和“初创学者佳作”等专栏。2024年，本刊将新开设“交叉学科研究”“涉外法治研究”专栏及“民法典合同编解释”“新公司法解读”专题，持续对相关领域重大问题进行深入探讨。

我们将以开放姿态拥抱新技术。全面升级网站建设，完善投审稿系统，实现全流程数字化出版；提升微信公众号运营策略，同步推出作者音频视频解读，开通视频号；积极完善网络首发，同步上传作者音频视频，增强学术出版。

我们诚挚地欢迎广大海内外科研工作者关注和支持上政学报并惠赐大作，也欢迎各界朋友积极建言献策、批评指正，以期共同办好《上海政法学院学报》（法治论丛）。来稿请通过《上海政法学院学报》编辑部网站(http://www.shupl.edu.cn/xbbjb/)投审稿系统进行投稿。本刊对来稿严格遵守三审（二审外审）定稿制度，以确保稿件选用公开公平公正。

编辑：汤仙月

审核：康敬奎

以法为基，寻社会治理之策

○

以文为器，求兴国安邦之道

投稿邮箱：xuebao@shupl.edu.cn

微信公众号：law-review1986

网址：http://www.shupl.edu.cn/html/xbbjb

电话：021-39227617 39227619

更多内容请点击下方“阅读原文”进入学报官网查看

上海政法学院学报

上政学报 | 陆 雪：党员干部容错纠错机制的内涵解读、价值证成与建构路径

上政学报 | 陆雪：党员干部容错纠错机制的内涵解读、价值证成与建构路径