上政学报 | 刘练军：党和国家监督体系：人类制度反腐的新模式

文摘 2024-12-06 19:30 上海

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党内法规研究

党和国家监督体系：人类制度反腐的新模式

本文刊登于《上海政法学院学报》2024年第6期

摘要

作为一种具有原创性的人类制度反腐新模式，党和国家监督体系以国家权力统一理论为基础，以坚持党的领导为原则，以党内监督为主导，以全面覆盖为目标。党和国家监督体系是具有双重规范基础的反腐制度模式，其各个反腐机构的组建及其运行都是严格依据党内法规和国家法律而展开的。所以，党内法规和国家法律的衔接与协调，是健全党和国家监督体系的重要任务。党和国家监督体系是助力国家治理体系和治理能力现代化的反腐制度模式，它是促使国家治理体系不断完善的重要推手，是推进国家治理能力现代化的保障力量。党和国家监督体系坚持不敢腐、不能腐、不想腐一体推进，为惩治腐败这个人类社会的顽瘴痼疾贡献了中国智慧与中国方案。

关键词

党和国家监督体系；制度反腐；党的领导；党内监督；国家监督

作者

刘练军，东南大学法学院暨东南大学人权研究院教授、博士生导师。

引用格式

刘练军：《党和国家监督体系：人类制度反腐的新模式》，《上海政法学院学报》(法治论丛)2024年第6期。

目次

一、党和国家监督体系：一种原创性的全覆盖反腐制度模式

（一）党和国家监督体系以国家权力统一理论为基础

（二）党和国家监督体系以坚持党的领导为原则

（三）党和国家监督体系以党内监督为主导

（四）党和国家监督体系以全面覆盖为目标

二、党和国家监督体系：具有双重规范基础的反腐制度模式

（一）作为党和国家监督体系规范基础的党内法规

（二）作为党和国家监督体系规范基础的国家法律

（三）党内法规和国家法律的衔接与协调

三、党和国家监督体系：助力国家治理体系和治理能力现代化的反腐制度模式

（一）党和国家监督体系是促使国家治理体系不断完善的重要推手

（二）党和国家监督体系是推进国家治理能力现代化的保障力量

2024年7月18日，中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》强调“完善党和国家监督体系”，提出的具体举措主要有：“推进执纪执法和刑事司法有机衔接。健全巡视巡察工作体制机制。优化监督检查和审查调查机构职能，完善垂直管理单位纪检监察体制，推进向中管企业全面派驻纪检监察组。深化基层监督体制机制改革。推进反腐败国家立法，修改监察法，出台反跨境腐败法。”新时代建立并不断完善党和国家监督体系，为的就是惩治和预防腐败。习近平总书记曾深刻指出：“腐败是社会毒瘤。如果任凭腐败问题愈演愈烈，最终必然亡党亡国。”正是基于此等认知，党的十八大以来，在党中央的领导下我国踏上了全面反腐之路，将反腐败定性为一场输不起也决不能输的重大政治斗争，誓言“把权力关进制度的笼子里”，其核心举措就是开启并不断深化国家监察体制改革，创建并持续巩固党和国家监督体系。

作为一种由我们党开创的新型反腐制度，党和国家监督体系是我们党坚持理论创新与制度创新的产物。党和国家监督体系强调，在反腐过程中，党内纪委与国家监委合署办公、同向发力，坚持不敢腐、不能腐、不想腐一体推进，为惩治腐败这个人类社会的顽瘴痼疾贡献了中国智慧与中国方案。毋庸讳言，在人类反腐制度史上党和国家监督体系属于别具一格的存在，是一种深具中国特色的全新反腐制度模式。值此百年未有之大变局，向世界讲述制度反腐的中国故事，提升制度反腐的中国话语，都需要对党和国家监督体系的特性展开系统分析。而要构建有关制度反腐的中国自主知识体系，更离不开对党和国家监督体系特性的剖析与诠释。

一、党和国家监督体系：一种原创性的全覆盖反腐制度模式

作为新时代开创的一项中国特色至为鲜明的反腐制度，党和国家监督体系发轫于2016年开启的国家监察体制改革。在深化此项重大政治改革的过程中，我国在宪法上增设了一个新的国家机构——监察委员会，并赋予它新的廉政型宪法权力——监察权，使之成为致力于惩治腐败的专责机关。与此同时，监察委员会与党的纪律检查委员会合署办公，党内纪律检查与国家监委监察齐头并进、一体同向，党内监督和国家监督完全实现了并轨式发展，由此形成的党和国家监督体系具有鲜明的党政一体性。这种由政党居于支配地位的党和国家监督体系，一定程度上颠覆了以国家机关为主的传统反腐制度格局，其原创性不言而喻，标志着人类开启了制度反腐的新模式。

（一）党和国家监督体系以国家权力统一理论为基础

作为一种新型的制度反腐模式，党和国家监督体系是建立在马克思主义国家权力统一理论之上的，即坚持国家权力的统一性。比较而言，域外由国家机关所主导的反腐制度往往是以国家权力的分立理论为基础，即主张国家权力分立，通过不同国家机关之间的权力分立与制衡来达到控制权力腐败的目标。作为党和国家监督体系理论基础的新时代国家权力统一理论，本质上是马克思主义国家权力理论同我国社会主义宪制改革实际相结合、同中华优秀传统文化相结合的产物，其具体内涵可以从两个层面予以进一步的解析。

一是国家机构层面。我国《宪法》第2条规定，国家的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。在规范性质上，前一项规定属于国体条款，而后一项规定则为政体条款。一切权力属于人民的国体规定决定了国家权力不具有可分性，人民是唯一的国家权力的真正主体。我国实行人民代表大会制度，由各级人大代表人民统一行使国家权力，这种人大政体是由国体决定的，其问世不是偶然而是必然，是人民直接通过人民代表大会统一行使国家权力的需要。在国家机构中，有且只有人大属于国家权力机关，是代表人民直接行使国家权力的代表机关。人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院等皆由人民代表大会选举产生，它们都属于具体行使某一方面职权的国家机关，而不属于国家权力机关。质言之，在政体层面，人民代表大会制度的创设就意味着国家权力具有统一性，其排除了国家权力分立的可能性，此乃社会主义国家权力配置的根本特性所在。

我国宪法虽然规定了国家监察委员会是最高监察机关，但代表人民统一行使国家权力的全国人大在地位上高于国家监察委员会，后者由全国人大选举产生，对其负责，受其监督。所以，全国人大与国家监委之间是“产生关系”而非“制衡关系”，国家监委不但不能制衡全国人大，而且其自身还要受到全国人大的监督。在国家监督体系中，居于最高监督地位的应该是全国人大而非国家监委，此乃国家权力的统一性使然。

二是政治领导层面。与域外资本主义国家的宪法相比，中国宪法的独特性异常鲜明，这主要体现为对工人阶级领导权的明确规定。这种领导权在实践中具体表现为中国共产党的领导。因此，人们倾向于将中国宪法的第一根本法概括为共产党的领导。中国《宪法》“序言”第五和第七自然段高度概括了党的领导权的形成过程。可以说，中国共产党的领导党地位源于其通过带领人民赢得革命战争的胜利而“缔造”了这个国家，并成为该国家建设、改革过程中的“主心骨”，此乃当代中国政制实践中的基本事实，也是中国宪制理论上最深刻的一项内容。而党的领导地位实际上也是实现国家权力统一性的需要，是国家权力统一性在政治领导层面上的内涵展开。国家权力的不可分性，事实上就排除了在国家政治领导权上多党展开竞争的可能性。党的领导地位是国家权力统一性的根本保证，是这种统一性自身具备稳定性与有效性的基础条件。在健全党和国家监督体系时，对此务必有理论上的清醒认知与行动上的自觉遵循。

（二）党和国家监督体系以坚持党的领导为原则

与域外国家的各种反腐制度相比，党和国家监督体系有一个明显的特征，即坚持党的领导。党和国家监督体系是由党一手推动建立起来的，其实质是因党要管党、全面从严治党而生。坚持党的领导乃是党和国家监督体系最本质的特征，也是党和国家监督体系的最大优势。唯有把坚持党的领导作为自己的行动指南，各个监督主体的监督职权才能得到最大限度地有效发挥。毋庸讳言，坚持党的领导是党和国家监督体系作为一种反腐制度模式具有原创性的重要表征，也是其与域外其他反腐制度的根本差异所在。

党的二十大报告指出：“腐败是危害党的生命力和战斗力的最大毒瘤，反腐败是最彻底的自我革命。”没有党对腐败问题的清醒认知，没有党在反腐败问题上壮士断腕般的坚定意志，全面从严治党就不可能成为新时代党建设的鲜明主题，而党和国家监督体系就不可能借此“东风”实现系统建构与集成创新。全面从严治党是党永葆生机活力、始终成为最高政治领导力量的关键之举，而党和国家监督体系正是此等关键之举中的关键措施，扮演着保驾护航的重要角色。正如全面从严治党自始至终都是由党发起和领导一样，党和国家监督体系也是且只能是由党创建和领导。坚持党的领导，此乃党和国家监督体系无论如何都不可动摇的一项基本原则，这是其实现行稳致远、反腐有为的必由之路。

（三）党和国家监督体系以党内监督为主导

根据监督主体的不同，党和国家监督体系大致由13种监督类型组成。其中，政治监督、纪律监督、派驻监督、巡视监督等属于典型的党内监督，因为其监督主体均为党的组织而非国家机关或社会组织。党内监督在党和国家监督体系中居于主导地位，堪称是党和国家监督体系的“火车头”。这是党和国家监督体系在内部构造上区别于域外国家反腐组织的显著标志。党内监督之所以能在整个党和国家监督体系中发挥着引领与带动作用，是因为具备这样三个条件：（1）我们党居于长期执政地位；（2）我们党对国家和社会事务实行全面领导；（3）受监督的公职人员中党员占绝大多数。

严格来说，党内监督自身也属于上下贯通、自成一体的监督体系，其包含党委监督、纪委监督、巡视监督等多种监督类型。其中，党委监督占据着举足轻重的地位，是一种全面而深入的监督形式。这种监督包括对党员的批评教育、组织处理以及纪律处分等多个方面。与此同时，作为最主要的干部任命主体，党委还是最关键的干部监督者。总体来看，党内监督是党和国家监督体系中的核心驱动力，其不仅引导着各类监督主体发挥职能，而且促进了监督力量的有效整合。党内监督在推动党和国家监督体系实现系统集成、协同高效以及成熟定型等方面发挥着不可替代的作用，是确保监督体系高效运作的关键因素。

（四）党和国家监督体系以全面覆盖为目标

党和国家监督体系的原创性还表现在它的全面覆盖上。深化国家监察体制改革是党中央的一项重要战略举措，其核心目标之一在于实现对公权力的全面监督。全面覆盖的底线要求是反腐无禁区，所有行使公权力的组织机构与个人，都是党和国家监督体系的监督对象，任何掌握公权力的人都不得游离于党和国家监督体系之外。党和国家监督体系的存在，就意味着“不想接受监督的人，不能自觉接受监督的人，觉得接受党和人民监督很不舒服的人，就不具备当领导干部的起码素质”。

当然，全面覆盖不只是主张在形式上做到全覆盖，它还要求党和国家监督体系的触角延伸到权力行使的各方面、各环节、各领域，通过聚焦于“关键少数”，即权力的决策者和执行者，监督体系能够更加精准地发挥作用，从而带动整个体系向着更加严密和高效的方向发展。申言之，全面覆盖的内涵极为丰富，其不仅仅满足于对所有党员干部和行使公权力的公职人员监督的全覆盖，而且还包括这样几个方面的内容：（1）促进各类监督关联互动、系统集成，形成统一的监督合力，确保监督活动的常态性和长效性；（2）推动完善各类监督机制之间的协调机制，促进各种监督类型之间的有机贯通，形成监督全面网络化；（3）推动基层监督体系的建设和完善，利用大数据技术构建基础公权力监督平台。同时，畅通群众监督渠道，充分发挥舆论监督的作用；（4）审计在反腐治乱中发挥着关键作用，有效利用审计监督的成果；（5）完善党的自我监督与人民群众监督有机结合的体制机制。一言以蔽之，党和国家监督体系的全面覆盖是形式与内容的有机整体，其目标在于通过织就严密的监督法网，来达到对各种腐败行为的零容忍、强高压、长震慑。通过这样的监督机制，确保党和人民所赋予的权力始终得到依法依规的正确履行，切实把增进人民的安全与福祉作为权力行使的终极目标。

二、党和国家监督体系：具有双重规范基础的反腐制度模式

从制度史上看，各个国家的反腐败机构都是依据国家法律组建而成，并按照有关法律的规定开展反腐败工作。作为反腐制度的党和国家监督体系则不然，除了传统的国家法律外，党内法规同样为其规范基础，而且其与国家法律具有平等的规范地位。具有双重规范基础，此乃党和国家监督体系的又一项重要特征。

（一）作为党和国家监督体系规范基础的党内法规

习近平总书记指出：“加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策。”党的十八大以来，随着全面从严治党的快速推进，党内法规制度建设也驶入了“快车道”。2014年10月，中共中央在《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确指出，党内法规体系是中国特色社会主义法治体系不可或缺的一部分。这些法规不仅构成了管理党和治理党的坚实基础，也是推进社会主义法治国家建设的重要支撑。据于此等定位，党中央不断加大党内法规的制定工作，先后颁发了三个“五年规划纲要”。如今，我国已然形成了较为完善的党内法规制度体系了，为党和国家监督体系的发展与完善奠定了系统而又完备的规范基础。

“从其内涵上看, 党内法规是中国共产党统一意志的规范化表达, 是正式文本的呈现，是一种稳定的制度化要求与承诺的文本载体。”党章是最根本的党内法规，是党内法规体系中的基础规范。党章与宪法一起组成了党和国家监督体系的最高规范。《中国共产党章程》第8章对党的纪律检查机关的性质、领导体制、职责、报告制度、上下级之间的关系等事项予以了明文规定，其第46条详细规定了纪律检查委员会的任务。根据党章的此等规定，《中国共产党纪律检查委员会工作条例》对于各级纪委的产生和运行、领导体制、主要任务、工作职责、派驻、派出机构、队伍建设和监督等事项作出了具体规定。该“条例”和《中国共产党党内监督条例》《中国共产党问责条例》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党巡视工作条例》《党委（党组）落实全面从严治党主体责任规定》《中国共产党政法工作条例》等一起构成了有关党内监督的基础规范。

对于包括领导干部在内的广大党员来说，党内纪委部门的反腐败职权是一项直接攸关其政治生命的重大权力。因而，其必须严格依据有关党内法规规定的程序进行，纪检部门任何时候都不得以任何名义恣意检查、违规反腐。《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》《纪检监察机关监督检查审查调查措施使用规定》《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例实施细则》《纪检监察机关处理检举控告工作规则》《中国共产党处分违纪党员批准权限和程序规定》《纪检监察机关查办案件涉案财物价格认定工作暂行办法》等党内法规，就是典型的有关党内监督的程序规范。党的纪委在开展反腐败工作时，必须严格遵循此等党内法规规定的具体步骤和程序要求，以保证其反腐职责履行的规范性、正当性与有效性。

（二）作为党和国家监督体系规范基础的国家法律

像党内法规一样，国家法律同样是党和国家监督体系的规范基础。包括各级监察委员会在内的所有国家机关在开展监督等反腐败工作时，务必严格遵循相关的国家法律、法规及其他规范性文件，不能以任何理由违法违规地实施反腐败行为。“保障反腐败工作在法治轨道上行稳致远”，此乃通过监察体制改革建立起来的党和国家监督体系的一项重要价值目标。在国家监督体系中，最核心的监督主体是各级监察委员会。为了推动监察反腐的法治化，我国先后制定了《监察法》《公职人员政务处分法》《监察官法》《监察法实施条例》等有关监察的法律、法规。它们都是聚焦于反腐败的国家立法，是对有关国家监察工作起着基础性作用的法律、法规。2018年由全国人大制定的《监察法》详细规定了监察机关拥有的职权。与此同时，为了确保监察机关正确、有效地行使监察反腐的权力，《监察法》在第5章中专门对监察程序进行了规定，确立了一系列严格的工作流程和标准。这些要求涵盖了从报案或举报的接收处理，到问题线索的管理与处置；从立案调查的审批流程，到搜查、查封、扣押等关键执法环节；还包括了讯问和重要取证工作的全程录音录像，以及对涉案财物处理的严格规定。这些规定共同构成了一个严密的监察程序体系。2021年颁布的《监察法实施条例》，对《监察法》各个条款的内涵与外延作出了更为细化之规定。该“条例”共计有9章287条，全文45 000余字，为监察工作的规范化和法治化提供了坚实的规范基础。

不宁唯是，为了规范各级监察委员会及其他国家机关的政务处分行为，同时增强对行使公权力的公职人员的监管力度，2020年，全国人民代表大会常务委员会根据《监察法》的相关规定，出台了《公职人员政务处分法》。该法规的核心目标是确保公权力的合法使用。制定《公职人员政务处分法》是健全党和国家监督体系的一项重大举措。该法构建了“全覆盖的监督体系、规范的执法机制、严肃的惩戒机制，解决过去部分公职人员游离于监督之外、‘党纪管不了，政纪不适用’的困境，将所有行使公权力人员纳入统一监督和监察范围，消除了权力监督的真空地带”。《公职人员政务处分法》将《监察法》的原则规定具体化，把法定监察对象全面纳入了政务处分范围，使政务处分匹配党纪处分、衔接刑事处罚，构筑了惩戒职务违法的严密法网，是有关党和国家监督体系的一部重要法律规范。

除了监委监督外，国家监督体系中还包括人大监督、检察监督、民主监督等多种类型的监督。为了规范并加强人大的监督工作，2006年我国颁布了《各级人民代表大会常务委员会监督法》，确立了人大监督的法律基础。当前，随着时代的发展和监督实践的深化，该法律的修正草案正在十四届全国人大常委会的审议之中。修正草案旨在进一步明确人大监督的指导思想、原则和理念，完善监督体制、机制以及方法，以提升监督工作的针对性和实效性。为了满足国家监察体制改后检察监督的工作需要，全国人大常委会于2018年修订了《人民检察院组织法》，并于2017年和2019年两次对《检察官法》进行了修订，为新时代的检察监督工作奠定了扎实的规范基础。在民主监督方面，中国人民政治协商会议分别于2018年、2023年两度修改《中国人民政治协商会议章程》，各地政协民主监督的规范依据得到了充实与细化。

（三）党内法规和国家法律的衔接与协调

作为党和国家监督体系规范基础的党内法规与国家法律，其实是两套不同的规范体系。党内法规属于党的自治（自律）规范，其核心内涵在于实现党内治理的民主化、法治化。而国家法律属于典型的他治（他律）规范，具有普遍性、形式性、程序性和强制性等特征。有关党和国家监督体系的党内法规与国家法律，能否在规范内涵上实现并长期保持着衔接和协调，直接攸关着党和国家监督体系的行稳致远，此诚兹事体大。习近平总书记指出：“全面推进依法治国，必须努力形成国家法律与党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局。”毋庸置疑，有关党和国家监督体系的党内法规与国家法律要实现此等“三相格局”，基本条件是它们在规范内涵方面能够衔接顺畅且无抵触。

党内法规和国家法律的衔接与协调，实际上是如何实现“纪法贯通”。而这也是党和国家监督体系规范建设的重点所在。实现“纪法贯通”的前提是，充分认识到党纪与国法之间的界限，不能为了贯通而刻意忽视两者的区别。党纪高于国法、党纪严于国法，任何时候都应当将党纪挺在国法前面。广大党员干部敬畏党纪、认同党纪，这有利于他们遵守国法，推动国法得到更好地实施。“纪法贯通”的关键在于实现纪法的无缝对接，彻底消除纪法之间所有可能的空白地带，保证两者衔接一致、贯通到位，使一切违纪违法行为都得承担既定的纪法后果，没有人可以逍遥于党纪国法之外。当然，“纪法贯通”绝不等于“纪法不分”。实践中，纪法混淆不分主要有两种表现：一是对违法的案件仅通报为违纪；二是对违法行为人仅给予纪律处分。这种“偏爱”党纪、抛却国法的反腐行为，本质上是不尊重国法甚至藐视国法，严格执行党纪不等于可以疏于执行国法，真正的“纪法贯通”是纪与法双管齐下，同步执行。

作为党和国家监督体系规范基础的党内法规与国家法律，它们之间的区分带有一定的相对性，在某种程度上甚至可以说它们之间的区分是技术性而非本质性的。无论从彼此的构造生成还是从运作逻辑上看，它们之间始终有着异常密切的内在联结，换言之，它们之间具有共生性。从这个意义上说，党内法规与国家法律的衔接和协调，更多的是立规立法技术问题，而非价值抉择问题。所以说，“党的纪检规范和国家监察规范都是中国特色社会主义法治体系的有机组成部分，两者在规范旨趣和价值理念上具有一致性”。关于党内法规与国家法律的衔接和协调，核心是实体规范问题，但处理的方式则是程序选择问题。从程序的角度审视，确保党内法规与国家法律的顺畅衔接和协调，关键在于在党内法规的制定过程中，每个环节都必须经过严格的“合法性”审查。这一审查过程确保法规不仅与《党章》保持一致，而且符合《宪法》的相关规定，从而保障法规的合法性和正当性。

综上所述，在实现党内法规与国家法律的有效衔接与协调方面，关键在于构建一个以备案审查衔接联动机制为核心的保障制度，从而使党内法规和国家法律在规范内涵方面实现真正的“内在统一”。鉴于此，我们应参考国家机关的立法流程，对党内法规的制定过程进行更为严格的规范，同时加强对党内法规修订、废止和解释的重视，确保能够迅速识别并解决与国家法律可能存在的规范性矛盾。制定党内法规的机构必须对法规与国家法律的一致性和协调性给予足够的关注，确保两者之间的顺畅衔接，这是党内监督在党和国家监督体系中居于主导地位的必然要求，是党和国家监督体系实现全面覆盖、权威高效的迫切需要。

三、党和国家监督体系：助力国家治理体系和治理能力现代化的反腐制度模式

作为一种新型中国式反腐制度，党和国家监督体系还有一个值得关注的特征，即它的使命不仅仅是惩治腐败，它自身也属于国家治理体系的一个有机组成部分，助推国家治理体系和治理能力现代化是它更重要的使命。比较而言，惩治腐败只是手段不是目的，实现国家治理体系和治理能力现代化才是终极目标。也就是说，反腐使命不仅仅是一项独立的任务，其本质上是一种手段，一种工具，旨在为国家的现代化进程提供坚实的支撑。“我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。”在新时代的新征程上，全面深化改革的总目标已被明确界定：完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。而开启并持续深化国家监察体制改革就是全面深化改革的一部分，其目的在于建立并不断健全党和国家监督体系，借此来推进国家治理体系和治理能力的现代化。习近平总书记在二十届中央纪委二次全会上指出：“健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要标志。”此等论断足以表明：党和国家监督体系是否健全，在一定程度上决定了国家治理体系和治理能力能否实现现代化，两者之间关系之紧密程度，由此可见一斑。

（一）党和国家监督体系是促使国家治理体系不断完善的重要推手

国家治理体系是一个全面而复杂的架构，涉及国家与社会生活的方方面面。就治理对象而言，它几乎无所不包，覆盖所有领域和所有过程。在国家治理体系中，位居枢纽地位、起着核心牵引作用的是其各个领域中的组织决策机构。正是通过组织决策机构的运行机制与工作流程，特定的组织关系得以形成，组织成员的身份得以界定，体系内部各个子系统之间及其成员之间的日常互动得以规范和调整。国家治理体系在构造上是一个纵横交错的复杂网络，其主要由纵向结构和横向结构组成。前者表现为自上而下的治理主体之间的层级关系，而后者表现为同一层级的不同治理主体及其内部要素之间的平等关系。而不管是纵向的层级关系还是横向的平等关系，创建并维持此等关系的，都是国家治理体系各个领域的组织决策机构。何以如此，因为任何的国家治理行为本质上都是一种权力的运作。而国家治理体系的所有权力都掌握在各个领域的组织决策机构手中。这是它们在国家治理体系中居于支配地位的原因。

谁来监督和保证国家治理体系中各个组织决策机构严格依法依规用权，始终对手中的权力心存敬畏而不至于滥权专断呢？当然是党和国家监督体系中的各个监督主体。对此，他们义不容辞、责无旁贷。监督国家治理体系中各个组织决策机构的所有职权行为，对其一切违法违规用权行为展开调查与处置，此乃党和国家监督体系中所有监督主体的本职工作。而国家治理体系不断完善的关键，就在于其各个组织机构尤其是它们中的“一把手”，是否得到了党和国家监督体系各个监督主体的有效监督。正是从这个意义上说，党和国家监督体系乃是国家治理体系健康发展的重要卫士，是促使国家治理体系日益完善的关键推手。

从功能上看，党和国家监督体系也应当是国家治理体系的维护者。在领导关系上，党和国家监督体系与国家治理体系也展现出高度一致性，均在党的领导下开展工作。监督体系并非孤立存在，而是作为国家治理体系的一个内在组成部分。它的核心使命是保障国家治理体系的健全运行，维护其健康与活力，并致力于实现国家治理的整体目标。而从更深层次上说，监督实际上是治理的一项内在要素，属于国家治理体系的基本职责之一。是故，健全党和国家监督体系也就是健全国家治理体系，反之亦然。纵然如此，党和国家监督体系毕竟不是国家治理体系的附庸，作为一个相对封闭的监督系统，其对国家治理体系的发展与完善，是一个值得依靠的外力存在，是国家治理体系持续前进、不断完善的有力推动者。

（二）党和国家监督体系是推进国家治理能力现代化的保障力量

习近平总书记指出：“国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成，有了好的国家治理体系才能提高治理能力。”根据这一逻辑进行演绎，我们可以清晰地认识到，在推进国家治理能力现代化方面，党和国家监督体系同样大有作为，是一股不可忽视的关键性力量。国家治理能力是国家能力在社会治理实践中的具体展现，“它集中表现为国家创造治理绩效，实现国家特定治理目标的能力”。国家治理能力的本质体现在对资源的高效调配、整合与使用，以及在此基础上形成的综合效能。这种能力旨在塑造和维护预期的社会秩序，确保社会的稳定与发展。所谓国家治理能力现代化，包括两个方面的内涵：（1）在程序上，国家对各种资源的调配、整合与使用是一个高度民主化、制度化的过程；（2）在实体上，通过国家治理所形塑的社会秩序是一种高度法治化、智能化的秩序。程序与实体同向发力，共同提升，这就是国家治理能力迈向现代化的基本样态。

国家治理的实践超越了传统的国家管制模式，体现了人类政治文明的进步。其不仅在内涵上更为丰富，而且在开放性、动态性和包容性方面也展现出显著的特点。国家治理能力现代化体现了对传统国家治理模式的全面升级，是新时代全面建设社会主义现代化国家对国家治理能力提出的新要求，是新时代全面深化改革的一项重要改革新目标，是新时代全面依法治国在国家治理领域的新展开，是新时代全面从严治党对国家治理提出的新期待。迈向国家治理体系与治理能力的现代化是一项艰巨任务，它要求构建一个系统整合的治理框架。在这一框架中，党和国家的监督机构扮演着至关重要的角色，是确保国家治理体系现代化得以顺利实施的核心保障机制。为何会作出此等判断，这得从党和国家监督体系的监督对象说起。

众所周知，党和国家监督体系的监督对象是公权力与公职人员，其要旨是“把增强对公权力和公职人员的监督全覆盖、有效性作为着力点，推进公权力运行法治化，消除权力监督的真空地带”。在国家治理体系现代化的进程中，行使公权力的公职人员是其中最大的变量因素。如果他们都能够做到秉公用权、廉洁从政，实现国家治理能力现代化就成为完全可欲之事。否则的话，他们做出擅权专断、党同伐异、假公济私等一系列腐败行为，就会成为阻碍国家治理能力提升的绊脚石，变为国家治理能力迈向现代化道路上的拦路虎。可以说，党和国家监督体系就是为扫除所有“绊脚石”、驱逐一切“拦路虎”而存在的。通过监督管理机制、权力制约机制和责任追究机制，党和国家监督体系旨在驱使所有行使公权力的公职人员，从最大的变量因素转变为最稳定的支持因素，借此使自身成为国家治理能力现代化的保障力量。

恩格斯曾深刻指出，探究社会变迁和政治变革的根源，不应将目光仅仅停留在人们对永恒真理与正义的认识上。相反，应该深入到生产方式和交换方式的变革中去挖掘。真正的变革动力，隐藏在时代的经济结构和生产关系之中，而非仅仅存在于哲学的讨论里。经典作家的此等论断表明，生产方式和交换方式的迭代升级乃是社会变迁与政治变革的根本原因。而生产方式与交换方式的变革来自创新。创新是推动社会发展和进步的不竭动力。在这一进程中，政府扮演着至关重要的角色。一个具备良善政治观念的现代政府，不仅要追求精简、高效和廉洁的行政运作，更要致力于成为一个民主、开拓和创新的典范。党和国家监督体系不但在推动我国政府精简、高效、廉洁方面作用甚巨，而且能够督促各级政府积极朝着民主、开拓、创新的方向发展。概而言之，助力推进国家治理能力现代化是各个监督主体日常各项监督、调查、处置工作的终极目标所系，是党和国家监督体系的核心使命所在。

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关于本刊

《上海政法学院学报》创刊于1986年，原名《法治论丛》（2003年更名为《上海政法学院学报》）。《上海政法学院学报》是我国最早以“法治”命名的法学专业学术期刊之一。

我们立足一流期刊建设目标，坚持 “高质量”“特色化”“专题化”办刊思路，在法学期刊建设上努力探索，学术影响力稳步提升。据中国知网年报显示，《上海政法学院学报》（法治论丛）“复合影响因子”从2022年的3.19提高到2023年的5.26，“综合影响因子”从2022年的1.50提高到2023年的2.97，CI指数排名也从2022年的第33位提升到2023年的30位。此外，据中南财经政法大学2023年信息检索报告统计，《上海政法学院学报》共有42篇次（2022年31篇次）被《新华文摘》《中国社会科学文摘》《高等学校文科学术文摘》《社会科学文摘》和“人大复印资料”等二次文献全文转载或论点摘编，在全国法律类院校学报排名第4位（2022年排第7位）。

我们以“问题意识”为导向，以做好选题策划为根本，在持续推进“党内法规”“数字经济法治”“国家安全法治”等特色栏目建设的基础上，继续追踪学术前沿热点，新增设了“新兴权利法律问题研究”“经典译介”和“初创学者佳作”等专栏。2024年，本刊将新开设“交叉学科研究”“涉外法治研究”专栏及“民法典合同编解释”“新公司法解读”专题，持续对相关领域重大问题进行深入探讨。

我们将以开放姿态拥抱新技术。全面升级网站建设，完善投审稿系统，实现全流程数字化出版；提升微信公众号运营策略，同步推出作者音频视频解读，开通视频号；积极完善网络首发，同步上传作者音频视频，增强学术出版。

我们诚挚地欢迎广大海内外科研工作者关注和支持上政学报并惠赐大作，也欢迎各界朋友积极建言献策、批评指正，以期共同办好《上海政法学院学报》（法治论丛）。来稿请通过《上海政法学院学报》编辑部网站(http://www.shupl.edu.cn/xbbjb/)投审稿系统进行投稿。本刊对来稿严格遵守三审（二审外审）定稿制度，以确保稿件选用公开公平公正。

编辑：汤仙月

审核：康敬奎

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