上政学报 | 王园：监察法规的基本属性研究

文摘 2024-06-20 19:30 上海

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纪检监察研究

监察法规的基本属性研究

本文刊登于《上海政法学院学报》2024年第3期

摘要

监察法规具有跨法和政治的鲜明特点，是连接国家法律和党内法规的桥梁纽带，是将反腐败纳入法治轨道的重要制度保障。一方面，监察法规属于法律法规的一种，与刑法、刑事诉讼法等法律法规相衔接，符合一般法律的制定要求，具有一般法律的属性；另一方面，它也与党内法规相衔接，与党内法规的基本理念、原则要求保持一致，本质上是党内法规的法律形式表达，具有相较一般法律法规更为突出的政治属性。监察法规的制定应充分考虑其特殊性，建立在对其政治和法律双重属性的深刻理解和把握之上。

关键词

监察法规；国家监察委员会；政治属性；法律属性

作者

王园，法学博士，上海政法学院讲师。

引用格式

王园：《监察法规的基本属性研究》，《上海政法学院学报》(法治论丛)2024年第3期。

目次

一、监察法规的政治属性

（一）突出党的领导

（二）突出民主集中制

（三）突出政治效果、法律效果和社会效果的统一

二、监察法规的法律属性

（一）注重区分政治问题和法律问题

（二）注重程序正义

（三）注重拿证据说话

（四）注重公民权利保护

三、跨法和政治的监察法规

（一）监察法规是连接党内法规和国家法律的桥梁纽带

（二）监察法规是党内法规的法律表达形式

（三）监察法规是特殊的法律法规形态

四、结语

监察法规作为一种新型法规，学术界对其研究尚处于起步阶段，特别是对其属性的定位还存在争议。有学者认为监察法规是单一性法律法规，跟一般法律法规性质类似，倾向于套用一般法律法规对监察法规的属性和制定进行界定和研究。但这种观点忽略了监察法规是在国家监察体制改革的大背景下应运出台，是适应国家监察体制改革的需要。监察体制改革在一定程度上重构了我国的政治体制，将“一府两院”的国家管理体制变革为“一府一委两院”。监察委员会与党的纪律检查委员会合署办公，通过党的纪律检查委员会接受各级党委的领导，使反腐败在党的集中统一领导下进行，因而监察法规并不仅仅具有法律属性。还有一些学者认为监察法规是一种强政治性的法律规范，具有党内法规属性，倾向于参照党内法规的性质和制定来看待监察法规。这种观点虽然考虑了纪委监委合署办公、一体运作的现实，看到了监察法规和党内法规的内在联系，但忽视了监察法及监察法规将反腐败纳入法治化轨道的深远意义，以及监察法规区别于党内法规的特殊法律属性。本文认为，监察法规具有跨法和政治的鲜明特点，是连接国家法律和党内法规的桥梁纽带，是将反腐败纳入法治轨道的重要制度保障。一方面，监察法规属于法律法规的一种，与刑法、刑事诉讼法等法律法规相衔接，符合一般法律的制定要求，具有一般法律的属性；另一方面，它也与党内法规相衔接，与党内法规的基本理念、原则要求保持一致，本质上是党内法规的法律形式表达，具有相较一般法律法规更为突出的政治属性。因此，监察法规的制定应充分考虑其特殊性，建立在对其政治和法律双重属性的深刻理解和把握之上。

一、监察法规的政治属性

国家监察体制改革的初衷是加强和确认党对反腐败工作的领导地位，力图通过发挥党对反腐败集中统一领导的制度优势，为实现中国式现代化清除腐败障碍。监察委员会作为行使国家监察职能的专责机关，既不是司法机关，也不是行政机关，而首先是典型的政治机关，这种定位已在诸多法律法规中作了明确规定。纪委监委合署办公、一体运行，监委在机构设置上不设党组，在组织人事上不决定干部人事任免，经过纪委的直接领导而从实质上成为党的工作机构。监察体制改革的政治使命决定了监察法规具有鲜明的政治属性，集中表现为突出党的领导，突出民主集中制，突出政治效果、法律效果和社会效果的统一。

（一）突出党的领导

党领导立法符合我国特殊传统背景下的现代化转型，是我国法治对政治的承接与呼应。我国是一个很早就建立起统一中央集权的国家，这种政治特点决定了其一元的立法体制和“统而有序”的法律文化，在此框架之下，没有利益分化和博弈机制，因而无法产生适应西方现代政治民主取向的法律制度。中国立法的现代化转型不可能从西方的现代化模式中寻找理论支持，而是要立足本国国情，在尊重法治发展规律的基础上，走出一条真正有效满足本国立法需求的道路。基于此，我国自全面依法治国基本方略实施以来，明确提出党领导立法的理念，在各种重要文件和会议上又多次对“党领导立法”的精神予以强调。当前，我国将反腐视为国家的一项核心政治任务，监察法治对此作出了积极的回应。突出监察法规制定中党的领导作用，正是贯彻这种立法理念的基本思路。

加强党的领导是国家监察体制改革的初衷。这种集中统一的领导不仅体现在监察委员会的成立上，更体现在监察委员会的实际运作上。首先，监委的首要定位是党领导下的政治机关，与纪委实则一体，通过纪委接受同级党委的领导，无论是问题线索的收集和处置，初核、立案，还是留置等12项调查措施的使用，监委都必须向同级党委特别是党委书记请示报告，需要请示报告的事项多达十余项，远远超过监察委员会成立之前的次数，使党的领导不仅体现在结果上，也体现在过程中。其次，党对监察委员会的领导，通过纪委作为中间环节予以实现，监察委员会不设主任办公会议，接受纪委常委会的领导，并通过纪委常委会接受同级党委的领导。比如，在决定立案、留置措施时，一般由纪委书记办公会、常委会进行决定。这种运作模式在监察法中有明确规定，也应该体现在监察法规的制定中，使加强党的领导的意图有法规的支撑，如在第一部监察法规《中华人民共和国监察法实施条例》（以下简称“《监察法实施条例》” ）中就作出了明确具体的规定。在办理案件的过程中，监委依法提请公安、检察、司法及国安等有关机关和单位予以协助，也体现了党的领导的制度优势，因为各单位各地区分工不分家，为了维护公权力的廉洁行使这一共同目的，必须通力配合、加强协作，形成治理效能。同时，按照党的工作机构设置和职能分工，相关单位各司其职，形成有效制衡，在效率和公平的问题上找到最佳结合点，争取社会效益和政治效益的最大化。

（二）突出民主集中制

民主集中制是党治党治国的本中之本、制中之制。监察法规的建设，既要在发扬民主的基础上进行有效集中，也要在党组织的集中领导和指导下尽可能实行民主，并围绕二者的结合具体展开。因此，监察法规在制定和实施时，应坚持民主集中制，进行集体决策。体现在纪委监委的运作上，突出表现在监督检查部门、审查调查部门、案件管理部门、案件审理部门既相互协作又相互制约，前台和后台相互分离，从而构筑起纪委监委内部制约机制。

民主集中制是监察工作的核心理念，也是重要基础。《中华人民共和国监察法》（下文简称“《监察法》”）第42条明确规定，监察委员会对调查过程中的重要事项，要在同级党委和上级监委的领导下，召开专题会议进行研究决策（实践中，必要时还要召开纪委常委会），经过集体研究审议后，按照规定程序进行请示报告。这是民主集中制在监察工作中具体且直接的体现，既强调请示报告，强化组织领导，加强集中管理，促进监察人员树立严格的程序意识，又强调必须经过集体研究，集中各方意见，发扬民主，防止领导或部门的个人专断，严格依法办事，为监察调查工作做到决策民主科学提供基本保障。监察委员会作为国家监察的专责机关，依法开展调查工作，必须接受党的领导、体现党的领导，自然也必须执行党的重要领导制度——民主集中制。在实践中，调查职务违法、职务犯罪必须加强组织领导，坚持授权的同时限权；在调查处置的各个环节中，与司法执法机关突出干警个人负责制不同，都是坚持集体研究、会议决定，从领导人员到具体办案人员都无全权负责的权限，从而以这种内部分权制衡的体制机制确保决策的民主科学。请示报告是党对监察工作集中统一领导的重要制度，纪检监察机关作为行使纪律检查和国家监察双重职能的专责机关，必须把请示报告作为根本组织原则。监察法将这一重要制度落实到法律中，是继承党的优良传统的体现。在调查工作中执行请示报告制度，不仅调查的结果应当报告，也必须报告调查的过程，在初核、立案、调查等各个环节履行严格的报批程序。调查中的重要事项，不仅应在本级监委内部逐级报告审批，还应及时向上级监委和同级党委请示报告，特别是通过向同级党委书记的报告体现同级党委的具体直接领导，既不能忽略必经的程序、不考虑手段方式的合法性正当性，也不能先斩后奏，更不能造成既成事实，搞倒逼、“反管理”，从而确保调查工作中上级对下级、上级监委对下级监委的领导。比如，对调查组研究提出谈话方案和外查方案，重要的谈话实行“一人一方案、一次一报批”。调查期间遇有重要事项，调查组应及时向指定负责该案的监委领导请示，必要时向监委主任报告调查工作进展情况，及时向指定负责该案的监委领导报告。需提请有关机关协助采取调查措施的，必须报分管领导或主要领导并得到批准。在向司法机关移送案件时，提出从宽处罚建议的，除必须考虑从宽处罚的法律规定、事实依据等要件外，还要经过严格的程序，由监察机关审理部门经过集体研究提出建议方案报经本级监委主任（纪委书记）审核同意后，再报上一级监委批准。这些规定体现了程序化、规范化、法治化的要求，是民主集中制的具体体现，也是为了把监委的权力特别是最核心最重要的调查权力管起来，使监察权不偏离正确的轨道和改革的初衷。这既是回答谁来监督监委的社会关切，解除公众对监委权力运用失控风险的顾虑，也是监委自身科学合理配置监察权力、严格自我监督和约束、防止权力走向反面的现实需要。监察法规作为规定监委实体运作和程序运作的法律法规文本，自然也应将民主集中制的理念予以充分体现。

（三）突出政治效果、法律效果和社会效果的统一

监察机关专职从事的国家监察，属于党和国家监督的重要组成部分，不仅要承担监督调查处置的责任，也要考虑其执法调查的政治效果、社会效果，承担相应的政治责任。社会通常对纪委监委的理解是打击腐败官员，是纪委对违纪违法干部作出刚性处理的一面，甚至一些纪委监委机关和干部也把这作为界定自身职责的主要内容。但无论从法律法规的规定以及监察体制改革对监委的职责定位，还是从纪委监委的历史发展及传统惯例，纪委监委的职责都远远不止铁腕打击，还包括更丰富的内涵，如通过对极少数严重违纪违法干部和公职人员的查处，以教育大多数干部不犯错误或少犯罪错误；对少数违纪违法情节显著轻微的干部，更多的是团结和帮助，提醒他们及时改正错误，从错误中汲取教训，并坚决改正错误，防止犯更大的错误，以至于走上犯罪道路；甚至对那些严重违纪违法涉嫌犯罪的干部，也不是单纯地无情打击，对他们的错误既要依纪依法惩治，也要做好思想政治工作，争取他们及其家属、朋友对其处理结果的认同，减少纪委监委的对立面，进而减少党的对立面，这些都是巩固党的执政基础或提高执纪执法的社会效果、政治效果的题中应有之义。这些理念、原则原本更多地体现在党的纪律检查机构的运作中，但监委作为跟纪委一体的机构，纪委的使命自然也是监委的使命，纪委的理念原则自然也适用于监委，其执法处置的主旨也在于教育和团结犯过错误的公职人员。这也决定了监察委员会应明确将监督作为第一职责，在实现国家监察对公职人员有形的全覆盖基础上，通过监督方式的创新，实现有效覆盖，既通过及时有效的监督发现贪腐问题线索，又通过监督督促职能部门堵塞制度和监管漏洞，防止公职人员因权力滥用而走上违法犯罪道路。这就要求监察委员会不仅要注重法律效果, 也要注意政治和社会效果, 实现三者的辩证统一。

监委坚持以人民为中心的工作理念，履行作为监督专责机关的政治义务，这既是监委贯彻落实宪法精神的应有之义，也是监委助力党风廉政建设，加强全面从严治党，推动反腐败事业持续发展的内在要求。一个案件是否查处、何时查处，查处的尺度如何把握，既要看是否符合法律要求，也要从政治上看，具体分析对反腐败工作大局是否有利，对党和国家事业发展全局是否有利，还要看社会接受度、满意度，能否赢得人心。而要做到这一点，要贯彻两个坚持，即坚持“惩戒与教育相结合”，坚持“惩前毖后、治病救人”。这两者的意思大致相同，都是指对于犯错误的公职人员本着团结的方式来处理，在监察工作中既强调严厉惩戒，促使涉嫌职务违法和职务犯罪人员真正从内心深处反省自己的问题，做到真心悔改，也强调加强对监察对象的日常教育，充分发挥教育的重要预防功能，最大限度地预防职务违法和职务犯罪的发生，促使公权力依法合规运行，从而实现反腐败标本兼治的目标。

“三个效果”相统一的原则不仅仅是理念，也是实际的操作原则，已经体现在现实案例中，如中华全国供销合作总社原党组副书记、理事会主任刘士余严重违法违纪一案。刘士余之前长期在证监会、银行系统工作，其投案之前的岗位明显是处于安置性质的，很可能是为了查处他而调虎离山。刘士余的主动投案具有明显的示范效应，既体现了长期反腐形成的震慑力，又可以使更多有问题的官员相信组织、主动向组织交代问题，避免一些贪腐官员的负隅顽抗，不仅有利于尽快减少腐败的存量，也有利于降低纪检监察机关办案的成本。无论是政治效果还是社会效果，无疑都是较好的，体现了“三个效果”的统一。而陕西省委原书记赵正永则是另一类从严从重处置的典型。他数次对党和国家最高领导人关于秦岭北麓违建别墅整治的批示无动于衷，不传达不贯彻，虚假报告、虚假整改，存在严重的失职，而且收受贿赂，被判处死刑缓期2年执行。而之所以对其从重量刑，既跟其贪腐金额巨大有关，也跟其严重违反政治纪律和政治规矩有关。试想如果省级主要领导干部都不服从党和国家最高领导人代表中央作出的批示，整个党和国家将如何运作，法治体系将如何运转，因而对赵正永的处理也体现了“三个效果”的统一。

真正做到“三个效果”的统一，还应突出使用纪法情理贯通融合的科学引导方法。监察法赋予监察机关的调查手段，当然是为了提高监委跟腐败分子斗智斗勇的能力，以提高打击腐败的有效性，这些手段对于监委监督调查十分必要，但并不是监委可以采用的全部工作手段和方式方法。纪委监委的监督对象来自不同领域和部门，根本上是为了共同理想、信念、宗旨走在一起，目的是共同做好党和国家的工作。尽管有的干部会在大浪淘沙中犯错误甚至掉队，但不等于就是党和国家的敌人。监察机关与工作对象的矛盾，大多不是敌我矛盾，而是人民内部矛盾，因而应用好思想政治工作这个有效方法。比如，应突出耐心细致的谈话工作，让有问题的干部把问题说清楚，给已经犯了错误的干部改正错误的机会，起到惩前毖后、治病救人的效果。在实践中，纪检监察办案人员已采用了不少细致耐心的方法，如针对被审查调查人员的情况，制定专门的感化方案，让其看入党申请书，用理想信念教育唤醒其党性；与家人连线，隔空对话，用亲情感召；学习党章党规和法律法规，唤醒其党纪和法律意识。通过综合使用这些方法，最终起到治病救人的作用。无论是从各级党委对监察委员会的定位来看，还是从监察委员会对自身职责的界定来看，都强调注意将调查中发现的问题放在政治大局中来分析、研判，作出科学合理的决策，耐心细致扎实地开展工作，既要树立法治意识、程序思维，把好调查的事实、程序和法律适用关，清除腐败问题，解决风险隐患，促进整个国家机器高效运转，也要传承好党的历史上形成的诸多群众工作方法和思想政治教育方法，使纪法的刚性和思想政治工作的柔性结合起来，起到相互匹配、相得益彰的综合效果。因而，在监察法规的制定中，应避免对立思维，将惩前毖后等原则理念和方式方法体现在监察法规的制定中，为其落实提供更多具体明确、可以操作的法规保障，从而更好地实现三个效果的统一。

二、监察法规的法律属性

监察法规是一种具有普遍约束力的法规，其法律属性既有其自身特点，又有与其他法律法规的共通之处。具体来讲，主要包括注重区分政治问题和法律问题、注重程序正义、注重拿证据说话、注重保护公民权利。

（一）注重区分政治问题和法律问题

政治和法律是人类社会生活中引人关注的两个基本问题，两者既有区别又有联系。法律是人在社会共同体中为了构建共同的社会秩序而设定的权利和义务，背后有国家的强力支持，具有一定的强制性。政治有政治的运作逻辑，它强调秩序、权威和服从；法律有法律的内在逻辑，它强调权利、程序和正义。政治进步需要政治智慧，法律发展期待公平正义。法律侧重平等探究，它追求保护公民的权利，以健全法治促进社会和谐；政治侧重利益调节，以法律和政策的执行促进社会不同利益的妥协和协调。政治能够影响法律，但不应取代法律；法律具有政治功能，但不应干扰政治。政治和法律具有高度紧密的共生性和制约性，两者都是人类调控社会公共生活的规则模式。从国家统治的层面来说，法律和政治是相为表里、体用一源的关系。法律的使命是为社会的稳定提供法制支撑，实证主义法学代表凯尔森认为：“具有‘国家’性质的统治权，体现为法律秩序的创造和执行”。从国家制度体系的层面来说，法律本身就是政治的一部分，每个国家都有自己默认的政治话语。法律通常被塑造为传播这种政治话语的工具，而立法就担负着利用立法技术将政治话语转化为法律规则的任务。

监察法规立法应兼顾政治要求和法律要求。政治要求包括坚持党的全面领导，做到“两个维护”，坚持中国特色社会主义制度，落实管党治党责任，推动权力在规范的轨道上运行，以人民为中心，争取民心民意的支持等诸多方面。法律要求则主要包括讲法制、讲证据、讲程序等内容。政治要求和法律要求不是相互独立、排斥甚至矛盾的，其实质上是统一的整体。监察法规应统筹兼顾政治要求和法律要求，处理好二者辩证统一的关系。越是强调政治，越是要注重法律，更加突出事实、证据和程序的极端重要性，增强法治思维、法治意识，否则就是扣政治帽子，反而是不讲政治、不懂政治的表现，最终会影响政治、破坏政治。监察法规作为规范监委权力运作的比较细化的具体规定，应把这些贯彻在监察法规的具体条文之中。目前学界和实务界有一种错误的认识，认为一讲政治就不能严格讲证据，就不能严格适用一些党规国法的程序。纪检监察机关作为具有鲜明政治属性的机构，讲政治或从大局上、整体上考虑问题自然占有十分突出的位置，但同时讲证据也是纪检监察工作中始终要坚持的原则和底线。讲政治是以事实证据为依据进行的性质认定，如果单纯、片面地从政治影响、效果上进行考量，而不管事实是什么、证据有哪些，忽略程序规定，错误进行性质认定，甚至打着讲政治的名义，任意地减轻一些被调查人应受的处罚或者加重另外一些被调查人的处理，这其实是对讲政治概念和要求的曲解。在监察法规中，政治要求与法律要求本质上是一回事，它们共同构成监察法规这枚硬币的两面，既应注重把纪检监察工作放在政治和大局上进行考量，充分考虑具体调查处置事项在政治上大局上的影响和效果，确保工作方向的正确，做到服务大局，又得防止和避免以讲政治之名，行不讲政治之实，作出任何违背政治大局要求的行为，所谓“低级红、高级黑”。

在监察法规的制定过程中，应把政治问题和法律问题区分开来。政治问题与法律问题的区分，是萨维尼等思想家的重要思想，其用意在于反对立法者在立法中表现随意和无所不能，为其作为空间设定一定的边界。“政治问题的决断应交给政治家以具有民主合法性的方式去进行，而法律问题的处理则应交由法律家共同体。”对于法律无明文规定的政治问题、思想问题，不受法律惩处，这也是中国改革开放以来法治建设确立的最为重要的原则之一。监察法规的制定应合理地划分政治与法律的界限：一方面，要防止“法律的政治化”，科学界定政治问题的范围，防止不顾客观规律，用政治权威压倒一切，避免政治权力在法律领域的任意扩展而使得极端主义、个人主义和非法治主义盛行，导致问题无法得到法律的公平判断。另一方面，应把好政治问题法律转化的关口，既对政治问题和贪腐问题交织的案件从政治上看、从政治上进行处置，换句话说就是在贪腐案件较多的情况下优先进行处置，并在法律规定的空间内从重作出处置，以消除政治隐患；又设置政治问题不得向法律层面转化的屏障；对于不涉及贪腐的单纯政治问题，用党纪党规进行处置，不纳入法律处置的范畴，不进行刑事处罚，更不应涉及死刑的问题，从而使政治问题的处置始终在法治的轨道上进行，符合法治国家建设的要求，并为政治问题处置的优先性留下特定的空间。

（二）注重程序正义

程序正义，也可以说是正当程序，是指在公权力主体作出任何减损公民权利的行为时，必须严格遵循程序正义理念，履行程序上的义务，包括事先向公民表明身份，说明该行为的事实和法律根据，听取公民的陈述和申辩，事后应告知公民相应的救济措施等，以保障当事人的程序权利，防止公权力的滥用，保障公民正当权益。需要注意的是，“正当程序”和“法定程序”有所不同，两者的区别在于对程序的限定语不同，这一点很容易被混淆。“正当”是合乎公平正义、合乎情理，包含价值判断，“法定”则是按照法律法规的规定，因此二者具有不同的内涵。程序正义或正当程序具有普适性，是一种“看得见的正义”，通过设计一些合理的方法与步骤，由程序的落实而予以保证。

我国宪法规定了七大类基本权利，对公民基本权利义务的实体性制度安排给予了充分的重视，但是对程序问题还是有所忽视。有学者指出，中国的宪法条文还有许多值得改进之处，如中国公民权利义务标准和制定标准的主体以及侵权行为追究的方式等程序性前提规定还不够全面，需要加以完善。随着法律制度体系的完善，这些问题已经得到了不少改进。监察法作为在我国法治建设已经推进数十年之后的新阶段制定的法律，对程序的重要性及程序设置不当的危害认识十分清楚，因而在法律文本上非常重视监察程序，不仅在总则提出原则性规定，将程序法治的理念贯穿全文，而且在重点章节进行突出强调，如为规范取证程序，保护被调查人权益，专门对监察机关使用调查措施特别是留置措施的程序提出严格的规范性要求。在落实《监察法实施条例》中，更是对12项监察措施的适用条件、范围、对象等作出细化的明确规定，进一步规范监察实践中存在的手势不统一的问题，回应社会公众对监察措施滥用的担心和顾虑，以程序的严谨性增强监察机关调查处置的正当性，让被调查人和公众更容易认可监察处置的结果。

《监察法实施条例》全文贯穿“依法”的核心思想，“依法”的字眼实际出现210多次，力求做到每项工作都有法可依。比如：第57条在出具《商请协助采取措施函》前的“依法”，强调此法律文书的出具要经过法定程序；第153条在国家有关执法机关后的“依法”，强调执行要依法进行。在今后监察法规的制定中，也应特别注重遵循程序正义，将实质性的规定分解到各项程序之中，对一些规定不够明晰、存在多种操作可能的程序进一步细化和明确，做到监察调查工作全程各环节留痕，确保监察权力的行使始终在严密的程序规范之中。一方面，要防止办案人员为追求结果的正确而忽视程序，或片面追求办案效率、办成大案要案而权宜变通程序，使案件办理的结果建立在偶然性之上而具有极大的不确定性，最终损坏监察机关的公信力；另一方面，要通过严密的程序为被调查人的合法权利提供稳定可预期的保障，严格依法依规收集证据、确定事实，用程序说服受处置的公职人员，让公众对监察权力的运作有明确的预期，切实感受到正义。

（三）注重拿证据说话

证据是认定案件事实的依据，监察证据是监察机关依据监察法律法规规定，收集、调查、获取的用于对被调查人员政务处分或指控犯罪的事实材料。根据证据学的一般原理，证据资格应当符合客观性、关联性和合法性三个基本标准，它是监察机关调查工作的关键所在，所有调查工作都围绕获取证据、形成完整的证据链条进行。监察证据的类型既包括物证、书证等客观证据，也包括证人证言、被调查人供述等言词证据。基于职务违法犯罪的特点，言词证据的重要性不低于客观证据，甚至有时前者还要高于后者，但仅靠言词证据并不足以立案，必须要有相关客观证据作为佐证。用证据说话，这也是纪检监察机关对自身的制度性要求。《监察法实施条例》第四章专门拿出第二节一节的篇幅对监察调查的证据进行规定，第59条第1款对证据的范围作出规定，第60-63条对职务违法和职务犯罪的证据标准进行了界定，第64-67条对监察机关如何收集、固定证据并对证据进行审查作了规定，第68、69条两条明确哪些证据可以直接作为监察调查证据使用，哪些还需经过审查。这些规定都体现了实事求是的要求，突出证据的客观性、关联性和合法性，进一步完善了监察法有关证据的规定，力求与刑事诉讼法保持有效的证据衔接。

作为国家法律法规体系重要构成的证据类法律法规，特别是与监察调查处理职务违法犯罪案件关系比较紧密的刑事证据法规，必然是监察调查证据制度的重要渊源。在办理职务犯罪案件过程中，刑事证据法规的具体规定不仅直接体现和反映在监察调查证据法规中，而且在监察调查工作实践中，是被借鉴参考运用最广泛、最集中的证据法规内容之一，这是因为刑事诉讼对证据的要求最高，刑事证据法规的具体规定也是监察机关调查职务犯罪的基本遵循。相比之下，监察机关对职务违法调查的要求要较低一些，可以在职务犯罪证据标准的基础上有所降低，而对违纪行为的调查则可以进一步降低要求，但其所参照的最重要最权威的标准仍然是刑事诉讼证据标准。在我国法律体系中，刑事诉讼法对证据的种类及认定标准作了最具权威性的规定，特别是对最重要的刑事证据规则在程序法的层面予以明确，规定司法执法人员必须按照合法的程序获取证据，对非法言词证据明确实行绝对排除原则。刑事诉讼法还基于司法执法机关办案中容易出现的问题和偏差，特别是基于一些冤假错案的深刻教训，明确规定案件应重视证据，特别是客观证据，不轻信犯罪嫌疑人的口供，尤其是作为孤证的口供，成为中国刑事证据法的基本原则。这些原则也应作为监察法规制定特别是关于证据类型、标准等证据类监察法规制定的基本原则，为纪检监察机关工作人员在审查调查中依规依法取证提供制度遵循，将重证据、重调查贯穿于纪委监委审查调查工作全过程，使审查调查基于严格的事实和证据之上。

（四）注重公民权利保护

保障人权是我国宪法的一条重要原则，体现在多部重要法律的规定中，是我国社会主义法治文明的历史性进步。监察法中的权利保障原则，正是对“人权保障原则”这一宪法性原则的具体体现和落实。权利保障原则主要是监察机关及其监察人员在依法履行监察职权之时，应当充分保障监察对象及其他涉案人员的生命权、财产权、人身自由权等合法权利。权利保障原则能否有效落实，直接关系到公民切身利益和监察权能否依法规范行使，也关系到监察结论是否公正准确，更关系到监察权公信力能否有效建立。

在程序方面，应严格遵守监察程序，将“必要性原则”体现在具体调查措施的使用中，不得侵害监察对象及其涉案人员的合法权益。必要性的判断标准是根据工作需要的限度进行严格限制。比如，查询的使用，是为了获取涉案人员与案件相关的财产信息和经济往来信息。通过查询获取涉案人员及相关人员银行、证券、房产等重要信息，监察机关可以在众多纷繁复杂、真真假假的信息中快速找到关键信息，进而找准案件的突破口，在讯问时快速击中涉案人员要害、击溃涉案人员的戒备心理和侥幸心理。同时，根据必要性原则，监察机关调取、查封、扣押的范围不应超出必要的限度，要事前制定明确的调取、查封、扣押方案，并按层级报请审批，在具体实施调查的过程中不得随意变更方案，不得随意扩大，也不得涉及其他任何与案件无关的财物、信息，对事后确定无关的财物、信息必须立即退回或解封。另外，对涉嫌严重职务犯罪的重大案件采取技术侦查措施的要求同样十分严格，只有“根据需要”，才能对此类重大案件采取技术措施调查，并在报请监察机关主要领导审批后，报同级党委政法委书记同意，才能委托有关机关具体实施。再比如，讯问是对涉嫌严重职务犯罪的被留置人员的法定调查措施。基于职务犯罪的隐蔽性特点，监察调查对言词证据的依赖性非常强，而讯问笔录又是最为重要的固定言词证据的方式，因此讯问对于监察调查来讲至关重要。讯问必须遵循严格的程序规定，事前经过严格的审批，拟定讯问提纲，在特定场所进行，全程录音录像，且讯问笔录应由被调查人逐页签名、捺指印进行确认，以确保讯问笔录与被调查人的真实意思保持高度一致，这既是出于确保讯问笔录证据效力的需要，也体现了对被调查人合法权利的保护。

对公民权利的保护尤其应体现在监察调查措施特别是留置措施的使用之中，这是社会各方关注的焦点，也是探讨监察法规的法律属性绕不开的内容。用留置取代“两规”，解决了长期困扰中国法治建设的现实难题，本身就体现了对公民权利的法治保护，是中国近年来法治建设的突破性进展之一。关于留置的时长，一般规定为3个月，最多延长一次为半年，这与刑事侦查中最长高达18个月的羁押期限相比有大幅缩短。《监察法实施条例》落实《监察法》关于留置的原则性要求，将实践中已经采取的做法以法规的形式进行了固化。《监察法实施条例》明确规定被调查人留置期限至留置到期当天结束，即使当天为法定休假日，也应立即结束，不得延长。同时，《监察法实施条例》对延长留置期限也作了进一步明确规定，对延长留置期限的若干情形进行了列举式说明，对于符合延长条件的可以延长一次，且延长不得超过3个月，但这是一种特殊情况，其使用有严格限制，必须经过上级监委的严格审批。《监察法实施条例》还规定，办案人员在留置期间，对被调查人进行讯问或谈话，应妥善安排时间、控制时间长度，保证被调查人必要的休息时间，实践中一般按照“双12原则”进行处理，即每次讯问或谈话不得超过12小时，不得超过夜间12点。

在实体利益方面，应保护被调查人的人身权利和财产权利，特别是生命权，防止发生安全事故。这点在关于留置措施的规定中体现得较为明显。按照相关规定，留置室均采取单独关押模式，留置场所中的各项基础设施都要达到消防安全标准，软包材料、电子电气产品等应符合相关要求，配备自动火情报警、自动喷淋系统和足够的消防灭火器具，配齐医疗保障设备。而且留置实行单独关押，保障被留置人饮食营养等基本生活条件，相比公安、检察院的混合关押，留置条件也大幅改善。再比如，对于被调查人的财产权保护，监察机关对冻结的财产应认真审查，经审查与案件无关的，应及时解冻并退还，而且即使在冻结期间，对于被调查人或相关权利人出售或变现财产的申请，只要经审查不会对国家利益、被害人利益和调查工作造成不利影响的，可以进行相关处理，这对于股票等有价证券的价值保全尤其重要，也体现了对被调查人财产权益的保障。对涉案财物等进行妥善保管，其中查明与案件无关的及时退还相关人，没收、追缴和责令退赔应依法进行，这些也体现了对公民和法人组织权利的保护。在女性权益保障方面，监委在组建审查调查组时应考虑配备一定数量的女性工作人员，确保被调查女性对象和其他女性涉案人员合法权益。对监委办案的调查期限在《监察法实施条例》中也作了规定，其意义在于避免出现挂案的现象，因为有些棘手的案件，一些地方会久拖不决，这就很可能影响当事人的权益。

此外，应赋予监察对象和其他公民相应的救济权利，如监察对象的复审复核和申诉权、监察赔偿权。监察法中关于撤销案件的规定，也是基于对一些认识偏差的纠正，无论是办案人员还是普通公众都容易产生有罪推定的思维误区，往往认为既然有人举报就很可能有问题，不然为何会被举报，但很多案例表明，出于利益冲突或其他个人原因，诬告陷害并不罕见。随着中国社会利益结构的深刻变化，兼顾各方利益的难度越来越大，一些对公共利益有促进的工作，也可能使部分人的利益受到触动，在这种情况下，不干事不作为的老好人式干部往往不太容易受到举报，而一些雷厉风行、有魄力的干部和公职人员，难免因正常履职行为或大胆的改革举措，得罪一些利益群体，从而有可能被诬告陷害。对于各种不实举报，纪检监察机关立案后如何撤销，对于相关问题线索在查证不属实后如何给予当事人澄清正名，还公职人员清白，保护公职人员的合法权利，这在实践中虽有若干零散性探索，但制度性规定尤其是监察法规的规定还十分欠缺，甚至存在空白。

上述讨论的事项，不少已经在第一部监察法规《监察法实施条例》中作出了细化规定，但实际情况千差万别，还有不少具体的情形及适用程序、标准，还是以各级监委内部规范性文件的形式存在，或尚处于各地个别探索、自行把握的过程中，应通过监察法规的不断出台和完善，形成系统全面、有机衔接的规范体系。

三、跨法和政治的监察法规

监察法规一头连接党内法规，一头连接国家法律，是连接国家法律和党内法规的桥梁，也是贯通规纪法、衔接纪法罪的重要制度载体。它既与法律法规相衔接，符合一般法律的制定要求，具有一般法律的属性，也与党内法规相衔接，符合党内法规的基本理念、原则要求，具有明显的政治属性。监察法规本质上是党内法规的法律形式表达，其性质和制定具有跨法和政治的鲜明特点，对于将反腐败纳入法治化轨道有着深远意义。

（一）监察法规是连接党内法规和国家法律的桥梁纽带

监察法规具有政治和法律两重属性，其政治属性跟党内法规一脉相承，其法律属性与国家法律异曲同工。党内法规第一位的属性是政治属性。国家法律第一位的属性是规范性，其包含了程序正义、证据裁判、保护公民权利等规范。尽管监察法规属于法律法规的一部分，但因其与纪委等党的机构和党内法规密切相关，监察法规的性质具有鲜明的政治色彩，因而监察法规不是单纯的法律，而是具有跨规范属性的特点。监察法规是一种特殊形态的法规，不同于一般的法律、行政法规和党内法规，监察法规的立法也不同于一般法律法规的立法。监察法规是党内法规和法律法规的中间形态，也是连接两者的桥梁和纽带，监察法规既具有一般法律法规的法律性，又具有党内法规的政治性。监察法规既是规范监委的，也是规范纪委的。监察法规对监委的赋权，规定的程序、规则，既适用于监委，也适用于纪委。纪委监委的运作是一体的，既受党内法规的约束，也受监察法规的约束。监察法规及其上位法监察法律的极其重大的意义在于，把反腐败的权力纳入法治化的轨道，使党领导下的反腐败实践整体融入国家法治体系，从而使国家法治体系因对最重要的公权力的约束而具有权威性，使法治从抽象的理念转化为具体的实践。

（二）监察法规是党内法规的法律表达形式

监察法规本质上体现的是依法治国，党内法规体现的是依规治党，两者一体两面，在法理上相互交融，在实践中联系密切，党规国法的衔接协调是题中应有之义，也是中国法治建设的必然要求。党的十九大报告提出“依法治国和依规治党有机统一”，监察法规和党内法规是共同致力于我国社会主义法治国家建设的两种重要法制力量。基于监察体制改革确立的新的反腐体制机制，监察法律法规和党内法规具有高度的同一性，具体表现在部门和人员的同一性，程序、调查措施和权限的同一性，处罚尺度和标准的同一性，惩罚实施的同一性。

1. 部门和人员的同一性

纪委与监委一体运行，受党的各级委员会领导，向其全面负责，承担执纪执法职责。监委本身不设直接受同级党委领导的党组，没有独立的组织人事职能，监委主任、副主任分别由同级纪委书记、副书记兼任（国家监察委员会与省级以下监察机构不同，其主任由中央纪委常务副书记兼任），实行一套工作机构、两个机关名称。这种方式，在人员配置上有若干好处：第一，精简行政。合署办公的好处在于不用增加在编人员，按照精简高效的机构设置和组织原则，中央纪委国家监委共设23个厅室局，比之前二者下属部门的总和减少了23%。如此设置，能有效避免机构臃肿、人员庞大、降低工作效率。第二，转隶时对干部的入口有较为严格的筛选把关，目的是建设一支业务本领强，具有优良的思想政治素养和重要使命担当的队伍。这次转隶到纪检监察队伍的不少是优秀的法律业务人员，在各方面较好满足了对纪检监察队伍的素质要求。第三，有利于纪检监察队伍内部的互相监督。纪委的监督对象包括监察委员会中的党员，监察委员会的监督对象也包括纪委的公职人员，改变了过去纪委与行政监察机构之间单向监督的不对等局面，实现了两者的双向监督。第四，有利于纪检监察队伍优势互补，形成合力。党内监督与国家监察在主体和行为上协调一致，高度互补、相辅相成。从央地关系来看，地方各级纪委监委对上级纪委监委负责，受其领导，保证队伍更容易在各方面保持一致，从而凝聚起比较强的协作力量。第五，调查主体合一。从《监察法》及《监察法实施条例》看，纪委监委内部监督检查部门和审查调查部门分设，前者重在监督，后者重在审查调查。但从实践来看，在中央纪委国家监委层面区别不明显，监督检查室和审查调查室均可进行审查调查，对职务犯罪的调查更多采用调查组模式，这既可以由审查调查室牵头，也可以由监督检查室牵头，抽调相关部门人员或借调其他部门人员共同组成。这当然是出于案件数量较多且办理案件难度较大的需要，仅靠为数有限的审查调查室，根本无法满足办案需要，不利于保持惩治腐败的凌厉态势。在地方各级纪委监委层面，则有一定区分，监督检查室虽也有审查调查权，但所处理的基本是轻微的违纪违法行为，即“四种形态”所规定的第一、第二种形态，对涉及作出开除党籍、政务开除以上程度处置的调查对象，也就是涉及“四种形态”所规定的第三、第四种形态的，监督检查室要移交审查调查室进行办理。当然，因审查调查室人员不足等原因，由审查调查室牵头组建的审查调查组，可以抽调监督检查室人员，监督检查室和审查调查室人员力量一定程度上仍是统筹使用的。此外，还需要强调的一点是，纪委和监委一体运行的体制机制决定了违纪违法与犯罪调查主体的合一，在纪委监委内部并不区分纪委和监委人员，也不存在纪委监委人员的不同身份，纪委监委人员本身就是同一批人，其干部既是纪委人员，也是监委人员，只是根据调查违纪问题还是违法犯罪问题，而相应地进行身份的转换。

2. 程序、调查措施和权限的同一性

纪委监委通过同时运用监察法律法规和党内法规规定的权限和措施，以步调一致、力量集中的方式达到反腐目标。不管是小官贪腐，还是省部级以上贪官，都能有区别有策略地处理。近几年，无论是接收的信访举报数、处置问题线索数，还是谈话函询数、立案数、处分数，都比改革之前有极大的增加。之所以能做到这样高效反腐，离不开监察法律法规和党内法规在程序、调查措施和权限上的高度一致。

首先，程序功能合一。根据《监察法》第39条第1款的规定, 监察机关立案时不区分职务违法与职务犯罪, 可以直接以“涉嫌职务违法犯罪”立案。但更为重要的是，对违纪行为和职务违法犯罪行为的审查调查程序功能也是合一的，《监察法》《监察法实施条例》规定的调查程序既适用于职务违法犯罪调查, 也适用于违反党纪行为的审查。纪律处分条例和监督执纪规则规定的审查程序，同样不仅适用于纪委，也适用于监委对违法犯罪行为的调查。此外，根据党的十八大以来虽无明确细化制度规定但实践中广泛使用的监督执纪“四种形态”转化的理念原则, 即使是对涉嫌职务犯罪的第四种形态, 根据被审查调查人主观的认罪悔罪态度、主动挽回损失的现实表现等因素，仍可以回归第三种形态即党纪政务重处分, 从而进一步消除了职务违法犯罪调查和违纪审查的界限，这也从一个侧面说明了审查调查合一的程序。由于纪检监察机关有权进行四种形态的相互转化, 因此其自然有权对部分犯罪行为不移送审查起诉。这些做法之所以在实践中被广泛使用，既有认罪认罚从宽、辩诉交易等法律理念和实践做法作为参照，也是基于贪腐案件依然易发多发的现实状况。只有在严格限制的情况下，允许“四种形态”处置之间的适度转化，才能将打击的重心局限在少数干部和公职人员身上，降低纪检监察机关审查调查的成本，确保以最小的代价实现最大的惩治震慑和教育挽救效果。

其次，调查措施合一。《监察法》赋予监委的调查手段，虽未完全包括原检察机关反贪部门可以使用的所有调查措施，但仍然融合了公安机关和检察机关的大多数调查手段，种类比较多样，适应了监察调查的需要。在制定《监察法》时，之所以赋予监察机关这些权限，也是本着宽打窄用的原则，先将法定调查权限进行较为充分的赋予，随后出台《监督执纪工作规则》和《监督执法工作规定》等程序性规定，对纪检监察机关相关调查措施的使用进行严格规范和限制。之所以进行这种限制，是因为这些调查措施的适用范围极为广泛。同时《监察法》赋予监委的12项调查权限也是适用于纪委的，既是对监委的赋权，也是对纪委的赋权，将纪委之前根据党内法规和政策性文件实际已经在运用的措施以法律的形式予以明确。

再次，权限具有融合性。纪律检查委员会与监察委员会的基本职责在于规范公权力的运作，前者的权限包括监督、执纪与问责，后者的权限则由监督、调查与处置构成。两者的权限一一对应，但这并不表明两者完全相同，而是在差异的基础上有共性，能够相互融合。比如，关于监督权，两者的监督内容是根据自身机关性质来确定，有着清晰的界限，但监督都是两者的第一职责。关于执纪权和执法权，纪委执纪和监委执法是一体进行的，谈话、查封、扣押等都是纪委监委共同使用的调查措施，只是使用时应以监委的名义。关于问责权和处置权，虽然表述不同，但是功能相似，都是针对履职不当、渎职失责的领导干部进行问责处理。纪律检查权与监察权权力内容的融合性，为提升反腐效率、形成合力提供了良好机制。

3. 处罚尺度和标准的同一性

党纪处分和政务处分，是规制党员和公职人员行为的手段。从党纪处分来看，党章规定各级组织和全体党员都要遵守党的纪律，违反者应当依照规定受到纪律处分。从政务处分来看，全体公职人员都要履职尽责，违法者要受到相应的处分。党纪政务处分两者相互匹配、互为补充，分别与党内监督的范围和国家监察的范围相适应，一种处分方式有效弥补另一种处分方式可能存在的监督对象的遗漏，以强制性的处罚手段为党和国家监督体系提供支撑和后盾。同时，党员和公职人员的身份高度交叉，大部分公职人员都是党员，两者不仅要功能互补，在原则理念和实践运用中还要注重相互匹配，避免一方畸轻一方畸重。

政务处分与党纪处分的匹配适用是纪检监察机关实践中经常遇到的问题，也是社会各界较为关注的焦点。在实践中，政务处分与党纪处分一般遵循“轻轻、重重”的匹配原则。一方面，党纪重处分与政务重处分搭配使用。比如，不少干部同时受到开除党籍和开除公职的重处分，二者一并使用，就属于重重匹配原则。另一方面，党纪轻处分不必然搭配政务轻处分，但一般会进行匹配使用，以实现纪法的相互匹配（详见表1）。

表1 党纪处分与政务处分匹配一览表

4. 惩罚实施的同一性

党纪处分与政务处分需同时作出、同步实施。之所以强调要在时间上保持同步，是因为党纪处分和政务处分的影响期大致相同，如果两者同时搭配起来使用，那么处分影响期就要以影响期较长的处分形式进行计算。如果两种处分作出的时间相隔太久，就会造成处分影响期事实上的延长。比如，某领导干部被给予党内严重警告处分，同时受到降级的政务处分。如果党纪政务处分同时作出、同时生效的话，对受处分人的影响期为12个月。如果党纪处分先行作出3个月后，因某种原因，监察机关才作出政务处分，这种迟滞将使受处分人的影响期实际上达到15个月，延长了3个月。因此，在监察法规立法中要高度关注处分作出时间对被处分人带来的影响，确保被处分人的合法权利得到保障，确保处分的权威性和严肃性得到维护。此外，实践中还存在一些两者衔接不畅的问题，如监委调查与纪委审查同时进行时的证据衔接问题、同步作出党纪政务处分的程序衔接问题，以及党纪政务处分如先行作出，如何与司法判决结果特别是作出无罪判决的适用衔接问题，等等。这些都是监察法规下一步制定中需要重点关注的问题。

（三）监察法规是特殊的法律法规形态

监察法规首先是法律法规，与刑法、刑事诉讼法等法律规定的内容相衔接，将其理念原则融入监察法规之中，仍是监察法规作为法律法规的本质性要求。监察机关被授予监督、调查和处置三大职责，如果说在监督上主要适用党内监督的理念原则和规定，那么在调查处置特别是对涉嫌职务犯罪的调查处置时，就不仅要适用监察法规定及其理念原则，也要适用刑法和刑事诉讼法的明文规定，遵循罪刑法定、罪刑相适等刑法和刑事诉讼法的理念原则，特别是罪名、罪数、犯罪构成与追诉期限等都要严格按照刑法和刑事诉讼法的明文规定，不能与其相抵触。如果依照刑法的明文规定不能构成犯罪，即使监察机关认定职务违法行为具有严重的危害性，也不能按职务犯罪处理，而只能按职务违法进行处置。在刑事诉讼法方面，应贯彻证据规则和非法证据排除原则，证据收集应符合刑事审判的标准。

但监察法规又不是一般的法律法规，与其他法律法规具有明显不同，属于特殊的法律法规。监察法规虽然与刑法和刑事诉讼法密切相关，但不属于这两者的派生法的范畴。比如，监察法律法规中规定监察机关可以对被调查人采取留置等强制措施，但在性质上与刑事诉讼法上的侦查措施不同，留置是赋予监察机关的特有强制手段，只有等到职务犯罪调查程序完成后移送检察机关时，才与检察机关审查起诉程序相衔接，在监察强制措施与司法强制措施之间进行转换。而且与司法强制措施使用阶段不同的是，在留置调查阶段，基于公职人员犯罪的隐蔽复杂性和调查的艰巨性，监察法及其实施条例未赋予被调查人律师会见权，被调查人不能申请律师为其进行辩护。仅从此一个典型差异来看，监察法规虽然与刑法、刑事诉讼法在程序上衔接，而且其所规定的调查措施具有刑法、刑事诉讼法上的效果，但其并不能与这两者等同。

监察法规的特殊性还体现在：第一，监察法规融入了党内法规的内容。《监察法》规定的监察法律规范吸收了监察体制改革中党内法规、党的政策文件的内容，如《监察法》第６条的规定，即是以法律条文形式对党的十八大以来反腐败工作思想、目标、要求的表达。再如, 第45条第1款规定对轻微职务违法行为的处置措施, 也完全是对监督执纪“四种形态”中批评教育、红脸出汗要求的法律表达。第二，监察法律法规的风格也表现出强烈的政治性，这体现了监察法文本语言对党内法规语言的继承，是一种尝试性的法律语言的探索，也是区别其他门类法律规范的特殊性表现。第三，监察法律法规还应与涉及监督执纪工作的党内法规相呼应，将其作为规范其制定和实施的重要遵循，如《监督执纪工作规则》对纪委监委的监督执纪执法工作进行了一体化规定，是规范纪检监察机关职责履行的最重要制度文本之一，是监察法规的重要渊源。

四、结语

监察法规的基本属性是监察法规立法研究的重要问题。监察法规是居于法律法规和党内法规之间的特殊法规，这是其区别于其他法律法规的鲜明特征。由于国家监察委员会是目前监察法规制定的唯一合法主体，国家监察委员会的定位又首先是“政治机关”，因此监察法规具有相较一般法律法规更为突出的政治属性。监察法规本质上是党内法规的法律形式表达，应与党内法规相衔接，符合党内法规的基本理念、原则要求。同时，监察法规毕竟属于法律法规的范畴，同样具有一般法律法规所普遍共有的法律属性，应与法律法规相衔接，符合一般法律的制定要求。因纪律检查委员会和监察委员会合署办公，两块牌子一套人马，实质上一体运行，监察法规的这种政治属性和法律属性无论是在文本上还是在实际运行上，都是融为一体、密不可分的。

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上政学报 | 王 园：监察法规的基本属性研究

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