上政学报 | 林一：上合组织区域内中国跨境油气管道安全保障之法律因应

文摘 2024-10-04 19:30 上海

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上合组织法治

上合组织区域内中国跨境油气管道安全保障之法律因应

本文刊登于《上海政法学院学报》2024年第5期

摘要

俄乌冲突引发全球对跨境油气管道安全保障问题的关注。中国跨境油气管道在加强上合组织内能源联系的同时也面临潜在安全威胁。跨境油气管道的连通性、整体性特征决定了中国跨境管道安全保障是一个区域性系统性工程，依赖于每个过境国家的安全保障措施和法律保护程度。从上合组织其他八个成员国国内立法实践看，管道安全在各国法律体系中的地位有重大差别，所采取的保护方式也存在显著不同。我国应借鉴哈萨克斯坦“一基两专”的综合保障模式，参考俄罗斯的具体制度安排，加强油气管道信息系统安全保障立法和刑法保护，并推动上合组织各成员国协调相关制度，建构上合组织内跨境油气管道安全保障联动机制，在维护中国能源安全的同时，助益世界能源新秩序形成。

关键词

上合组织；跨境油气管道；安全保障；反恐保护

作者

林一，法学博士，大连海事大学法学院副教授。

引用格式

林一：《上合组织区域内中国跨境油气管道安全保障之法律因应》，《上海政法学院学报》(法治论丛)2024年第5期。

目次

一、中国跨境油气管道面临潜在安全威胁

（一）恐怖主义活动以及网络恐怖主义袭击

（二）偷盗破坏以及违反管道安全生产义务造成管道毁损

（三）地区冲突或战争行为

二、上合八国油气管道安全保障法律制度概要

（一）俄罗斯以专门性反恐立法为核心的油气管道安全保障制度体系

（二）哈萨克斯坦“一基两专”的综合性油气管道安全保障制度体系

（三）巴基斯坦以防盗控制为主旨的油气管道安全保障制度配置

（四）其他成员国的油气管道安全保障与反恐保护立法概览

三、我国应加快健全油气管道安全保障相关法律制度体系

（一）我国油气管道安全保障法律制度的立法现状

（二）我国油气管道安全保障与反恐保护制度的不足与体系化完善

四、中国应积极推进上合组织内跨境油气管道安全保障合作机制构建

（一）促进以跨境油气管道为核心的能源基础设施安全保障合作机制的组织构建

（二）敦促制定《上合组织框架内跨境能源基础设施（跨境油气管道）安全保障行为准则》，完善安全保障合作的法律基础

（三）倡导各成员国在相关法律制度领域进行协调整合

（四）推动建立战争或武装冲突下的跨境能源基础设施的特殊保护机制

俄乌冲突对全球能源系统产生了深远影响，“北溪二号”管道被炸再次引发对能源物质安全——能源资产、基础设施、供应链和贸易路线的安全以及紧急情况下必要和迅速替代的高度关注。中国作为全球最大的能源消费国，对油气进口的高度依赖决定我们必须高度重视上合组织区域内中国跨境油气管道的安全保障问题，未雨绸缪。跨境油气管道的“连通性”和“整体性”特征决定中国跨境油气管道安全保障是一个区域性系统性工程，需要依赖每个管道过境国的法律保障。学界对跨境能源基础设施的法律保障问题鲜有关注。但中国在上合组织区域内的能源战略部署，要求我们必须在系统了解上合组织各成员国国内油气管道安全保障立法的基础上，完善我国油气管道安全保障法律制度，推动构建上合组织区域内跨境油气管道安全保障联动机制，通过维护国际能源资源运输通道安全，实现我国能源安全，助益上合组织地区和平稳定、繁荣发展。

一、中国跨境油气管道面临潜在安全威胁

中国跨境油气管道是指过境中国或以中国为终点的跨越一个或多个国境的石油和天然气管道。中国跨境油气管道不仅成为我国油气能源进口的新主力（见图1），而且加强了上合组织成员国之间的能源联系（见表1），对各成员国乃至区域能源安全产生重要影响。也正因如此，中国跨境油气管道很有可能成为包括“三股势力”在内的各种国际恐怖势力袭击破坏的目标，通过制造中国或地区能源与经济恐慌，实现特殊目的。面对俄乌冲突对跨境能源设施的破坏性影响以及由此造成的对全球经济的冲击，我们不得不遏渐防萌。

图1 中国管道天然气与LNG进口量比

表1 上合组织内中国跨境油气管道的分布与产量

总体来看，中国跨境油气管道可能面临以下潜在人为安全威胁：

（一）恐怖主义活动以及网络恐怖主义袭击

从世界范围看，油气管道因其在国际能源政治经济中的重要地位，已经成为恐怖活动的新目标。对恐怖组织来说，攻击石油和天然气目标具有重要的战略价值。2012年一项报道称埃及输以色列天然气管道在1年半的时间里15次被炸。自2019 年以来，世界各地先后发生若干起针对油气管道等关键基础设施的恐怖活动，就在2024年2月14日，伊朗全国主要天然气管道被炸，其规模范围巨大，意在破坏伊朗约四成天然气输送能力。这些恐怖行为，多具有特殊的政治目的，严重扰乱区域政治经济秩序。除了传统的物理性攻击外，利用网络和技术手段控制甚至摧毁油气管道，正在成为一种新的恐怖活动实施方式。日新月异的科技催生了数字化油田和智能油田，在使油气业务管理更高效的同时，也为黑客提供了新的攻击机会，对管道系统的网络攻击变得越来越频繁。与国内油气管道网络攻击相比，跨境油气管道因关系到更为复杂的能源安全利益，遭受破坏的后果更加严重，因此更符合恐怖主义行为的目的，更容易受到网络安全威胁。早在1982年，跨西伯利亚天然气管道就因控制软件在不知不觉中包含恶意代码导致发生3 000吨级爆炸，不仅成为历史上最大的非核爆炸之一，还中断了一年多的天然气供应和向俄罗斯的出口。2008 年，被誉为世界最安全的管线之一的巴杰原油管道（BTC，巴库- 第比利斯-杰伊汉）因遭遇黑客网络攻击发生爆炸，溢出了3万多桶石油，造成每天超过500万美元的运输关税损失，导致阿塞拜疆共和国国家石油基金损失近10亿美元的出口收入。因此，对于中国跨境油气管道而言，应该高度重视恐怖主义尤其网络恐怖主义对管道安全造成的潜在威胁或影响。

（二）偷盗破坏以及违反管道安全生产义务造成管道毁损

中国跨境油气管道建设运营过程中面临的重要问题是防范油气管道因偷油盗气等原因被破坏，或在建设维护过程中因相关人员违反管道安全生产义务而造成管道毁损风险。中国跨境油气管道途经的上合组织成员国区域受社会经济发展以及地理环境因素影响，此类事件时有发生。因此，多数国家对破坏毁损管道行为进行明确具体的刑法规制。但是，包括我国在内的部分成员国在这方面的保护程度较弱，值得关注。

（三）地区冲突或战争行为

上合组织及其周边区域地缘政治复杂，中亚地区作为欧陆心脏一直是兵家必争之地；上合组织的成员国与周边国家之间也充满各种恩怨情仇：俄乌冲突仍在持续，沙伊刚刚握手言和，各种关系仍处于微妙变化中；上合组织成员国之间也并不平顺，印度与巴基斯坦时有冲突，又与中国摩擦不断，甚至引发“退群”猜疑。因此，应高度警戒上合组织区域潜在武装冲突可能对中国跨境油气管道安全造成的威胁。

二、上合八国油气管道安全保障法律制度概要

跨境管道通常在两个以上成员国境内通过，其安全程度实质取决于每个过境国家对其过境段提供的安全保障措施和法律保护程度。从上合组织成员国国内立法实践看，管道安全在各国法律体系中的地位有重大差别，所采取的保护方式也迥然相异。

（一）俄罗斯以专门性反恐立法为核心的油气管道安全保障制度体系

俄罗斯是中国跨境油气管道最重要的油气管道起始国。作为全球最主要的油气能源供应国和上合组织内最大的油气能源储量国和出口国，俄罗斯充分认识到燃料能源综合设施安全保障的重要性。为防止包括恐怖主义活动在内的危害能源设施安全的不法行为，单独制定了《燃料和能源综合设施安全法》，为油气管道等能源基础设施提供专门性反恐保护，并以反恐法和刑法等为辅助，建构了较为完整的油气管道安全保障体系。

1.《燃料和能源综合设施安全法》作为油气管道安全保障的基本法

2011年7月6日，俄罗斯国家杜马通过《俄罗斯联邦燃料和能源综合设施安全法》（以下简称“《能源设施安全法》”），建立了确保俄罗斯联邦除核电设施以外的燃料和能源综合设施安全领域的组织和法律框架，以防止非法干扰行为对其造成毁损和破坏。该法共18条，分别对确保燃料和能源综合设施安全的目标、任务、原则、具体措施以及相关主体的权利、义务与责任等问题进行了系统性规定，并特别关注供气系统设施、燃料动力综合体线路设施安全。

《能源设施安全法》的目标是确保燃料和能源综合设施可持续和安全运行，保护燃料和能源综合设施中个人、社会和国家的利益免受非法干扰行为。所谓“非法干扰行为”，特指恐怖行为或企图实施威胁燃料和能源综合设施安全运行，对人的生命和健康造成伤害、损坏或破坏财产或造成冒犯性后果的行为。该法重点关注燃料和能源综合设施中的关键设施、关键要素以及线性设施等。关键设施，是指其运营中断或终止将导致对俄罗斯联邦经济、俄罗斯联邦主体或行政领土单位失去控制，同时，其不可逆转的负面变化（破坏）将造成人口生命安全显著下降的有关设施。关键要素，是指燃料和能源综合设施的潜在危险要素（部分），对其进行非法干预将导致设施正常运行的终止、损坏或事故。线性设施，则是指燃料和能源综合体的线性扩展设施系统，如电网、主要天然气管道、石油管道和石油产品管道等，旨在确保电能传输、天然气运输，石油和石油产品运输。此外，还有燃料和能源综合体的潜在危险设施（区域），即指由于非法干扰行为等可能导致具有危险社会经济后果的紧急情况的设施或区域，包括使用、生产、加工、储存、操作、运输或销毁放射性、易爆性、易燃性材料和危险的化学和生物物质的燃料和能源综合体的设施，以及液压和其他结构等。而在最近两次修订该法时，立法者特别将燃料和能源综合设施的安全区也纳入调整范围，并将安全区从俄罗斯联邦政府确定的单独的燃料和能源综合设施周围的领土或水域（2020年4月24日修订）扩大至部分空域（2023年12月25日修订），以实施旨在确保此类物体免受非法干扰行为的特别制度的措施。至此，燃料和能源综合设施（区域）及其水陆空安全区共同构成燃料和能源综合体的基本范畴，受到该法保护。

《能源设施安全法》所确定的保障燃料和能源综合设施安全的主要任务包括：（1）确保燃料和能源综合设施的反恐保护领域的规范性法律规定；（2）识别实施非法干扰行为的威胁并防止此类威胁；（3）燃料和能源综合体对象的分类；（4）制定和实施确保燃料和能源综合设施安全的要求；（5）制定和实施建立燃料和能源综合设施实物保护系统的措施；（6）培训确保燃料和能源综合设施安全领域的专家；（7）实施联邦州控制（监督）以确保已被指定为危险类别的燃料和能源综合设施的安全；（8）燃料和能源综合设施安全的信息、物质和科学技术支持。

为确保目标和任务的完成，该法确立了七项原则和三大类措施。七项原则包括：（1）合法性原则；（2）遵守个人、社会和国家的利益平衡原则；（3）个人、社会和国家在确保燃料和能源综合设施安全领域的共同责任原则；（4）连续性原则；（5）融入国际安全系统原则；（6）燃料和能源综合体的主体、联邦国家当局、俄罗斯联邦主体的国家当局和地方政府之间的互动原则；（7）确保对燃料和能源综合设施的反恐保护原则。

三大类措施分别是针对燃料和能源综合体对象和设施的物的管理制度、主体的权责制度以及对受害人的民事救济制度。具体体现为：

其一，建立较为完备且具有可操作性的燃料和能源综合体对象和设施的管理制度。包括：（1）燃料和能源综合体对象分类管理制度（第5条）。（2）燃料和能源设施安全证书（或称安全护照或安全数据表）制度（第8条）。（3）燃料和能源设施实物保护制度（第9条）。（4）燃料和能源设施安全从业人员消极任职资格制度以及工作内容清单制度（第10条）。（5）信息系统安全保障制度（第11条）。

其中，信息系统安全保障尤为重要。该法特别强调，燃料和能源综合体的主体应在这些设施中建立信息和信息通信网络保护系统，防止非法访问、破坏和修改、冻结信息和其他不当行为，并确保这些系统的运作。这些系统的建立包括规划和实施一套技术和组织措施，对燃料和能源综合体设施进行反恐保护。这些系统信息受联邦法律限制，并应输入燃料和能源综合体设施的安全证书。

其二，建立燃料和能源综合体主体及相关主体的权责制度。表现为：（1）明确燃料和能源综合体主体的一般性权利和义务。该法第6、第7以及第12条详细规定了燃料和能源综合体主体的一般性权利和义务。所谓燃料和能源综合体的主体，是指基于所有权或其他合法权利拥有燃料和能源联合体对象的个人和法人实体。只有在俄罗斯联邦境内注册的法人实体才能成为燃料和能源综合体的主体，拥有被列为高度危险对象的燃料和能源综合体的对象和设施的所有权或其他合法权利。该主体未经授权的联邦行政当局批准，不得出租或者以其他方式使用属于燃料能源设施的建筑物、构筑物、结构物及其组成部分，以及这些设施所在的土地，或用于与生产活动无关的目的。在燃料和能源综合体设施的设计和建设阶段，燃料和能源综合体的主体有义务为这些设施的安全运行、定位和减轻紧急情况的后果制定一套特别措施。燃料和能源综合体的主体负责执行国家规定的法律、经济、组织和其他措施体系的各种与反恐保护有关的要求，以确保燃料和能源综合体的对象和设施安全。这些要求由俄罗斯联邦政府确定，对于燃料和能源综合体的主体而言是强制性的。遵守燃料能源综合设施安全保障要求和燃料能源综合设施反恐保护要求，是燃料能源综合设施单位负责人的职责。（2）新增对无人驾驶装备的特别管理制度。为应对恐怖分子利用无人驾驶设备实施恐怖主义袭击，该法在2023年底最新修改时新增第6.1条，抑制无人驾驶车辆的运作，以确保燃料和能源综合设施、员工和位于这些设施的人员的安全。第6.1条所称无人驾驶车辆，包括无人驾驶航空、潜艇和水面船只和载具、无人驾驶车辆和其他自动无人系统。燃料和能源综合体主体有权根据设施的危险等级不同决定由国民警卫队、主管部门或私人安全组织阻止无人驾驶车辆的运行，包括抑制或转换无人驾驶车辆的遥控信号，影响无人驾驶车辆的控制面板，以及损坏或摧毁无人驾驶车辆。（3）明确规定了针对线性设施的特殊义务。考虑到电网、主要天然气管道、石油管道和石油产品管道等线性设施的特殊重要性，该法第17条专门强调以下几个方面：一是，燃料和能源综合体主体和运营此类设施的组织，有义务在设计阶段提供、实施一套特别措施，以确保天然气供应系统设施的安全运行，并减少这些设施可能发生的紧急情况的影响。二是，燃料和能源综合体主体和运营该对象的组织应确保该对象做好准备，以便定位和减轻潜在紧急情况的影响，消除紧急情况的后果。三是，由俄罗斯联邦政府根据燃料和能源综合体线性设施的特殊性确定确保其安全的要求。（4）建立法律责任制度。该法第13条规定了相关主体违反确保燃料和能源设施安全相关制度的法律责任。这些主体包括：联邦国家权力机构、俄罗斯联邦组成实体的国家权力机构和地方自治机构、燃料和能源综合体主体、为确保燃料和能源设施安全而开展工作和提供服务的组织、其他组织以及须履行俄罗斯联邦在确保设施安全领域的立法要求的公民等。若上述主体违反确保燃料和能源设施安全相关法律，应依法承担相应法律责任。

其三，建立非法干扰行为的民事赔偿和责任保险制度。根据该法第14条，对燃料和能源综合体设施实施非法干扰行为对自然人、法人以及国家造成损害的民事责任，由燃料和能源综合体主体按照俄罗斯联邦法律规定的方式承担。尽管根本上，损害是由于针对燃料和能源综合体设施实施非法干扰行为所造成，而实施该类非法干扰行为的主体并非燃料和能源综合体的主体，但是一则追究非法干扰行为人的民事责任的难度较大，二则从直接因果关系看，损害确实因燃料和能源综合体设施遭受破坏所致。故而，《能源设施安全法》将该类损害的民事责任主体确定为燃料和能源综合体设施的主体，以使损害赔偿能够顺利实现；而其承担损害赔偿的法律依据为俄罗斯《民法典》第59章关于损害赔偿的一般规则。

考虑到燃料和能源综合体的主体在承担民事责任方面可能产生的巨大经济压力，该法第15条明确规定建立燃料和能源综合体设施遭受恐怖袭击造成损害的责任保险制度。根据该条，拥有被列为高度危险对象的燃料和能源综合体的所有权或其他合法权利的燃料和能源综合体的主体，有义务为由恐怖行为或破坏行为引起的燃料和能源综合体设施事故而对第三方生命、健康或财产造成的损害投保。

《能源设施安全法》自被俄罗斯联邦委员会批准以来，历经数次修订，为包括油气管道在内的能源设施适时提供强制性安全要求和反恐保护。

2. 俄罗斯反恐法和刑法为油气管道安全保障提供重要支撑

受复杂的地缘政治和国家政治经济影响，俄罗斯在现代恐怖主义出现近百年后才颁布第一部《打击恐怖主义法》（1998年7月25日）。该法获得通过后，迅速成为俄罗斯反恐的主要法律支柱。2006年3月6日颁布的《关于反恐的第35-FZ 号联邦法律》（以下简称“新《反恐法》”）取代旧法，从一般意义上确立了新的反恐原则、组织和实施安排等内容。该法普遍适用于受到恐怖活动或恐怖行为威胁或破坏的人和物体——建筑物、构筑物、结构物或其他物体以及人们大规模停留的地方的安全状态，防止上述物体或领土发生恐怖行为。因此，在为油气管道提供反恐保护方面，新《反恐法》与《能源设施安全法》构成一般法与特别法的关系。

《俄罗斯联邦刑法典》（以下简称“《刑法典》”）为油气管道安全保障提供重要支撑。为确保2011年《能源设施安全法》的有效实施，《刑法典》在第217条“违反危险生产设施的工业安全要求”中专门增加“违反确保燃料和能源综合设施安全和反恐保护的要求”的具体罪名，规定：如果该行为因疏忽而对人体健康造成严重损害或重大损害（100万卢布以上），或因过失致人死亡（含多人），则应根据具体情况分别处以最高8万卢布的罚款，或按被定罪人的工资或薪金或任何其他收入的数额处以最高6个月的罚款、并/或最高不超过7年的自由罚（限制人身自由或监禁等），并/或最长不超过3年的资格罚（剥夺任职资格或从事某些活动的权利）。如果针对油气管道的非法干扰行为构成恐怖主义犯罪，则根据《刑法典》第205条所列示的恐怖主义行为的不同犯罪情形，分别处以10年到20年甚至终身监禁。

此外，《刑法典》第215.3条还对擅自连接管道、毁损管道的行为规定了刑事惩罚。根据第215.3.3条规定，破坏、损坏或以其他方式使石油管道、石油产品管道、天然气管道以及与之相关的技术设施、结构、通信、自动化、报警系统处于不可使用的状态，已导致或可能导致其正常运行中断，并出于自私或流氓动机，应处以被定罪人40万至50万卢布的罚款，或7个月至1年的工资或其他收入，或至多480小时的义务劳动，或2年以下的劳改，或5年以下的强迫劳动，或同一刑期的监禁。

通过《能源设施安全法》为能源基础设施提供专门性反恐保护，是俄罗斯油气管道安全保障立法的重要特色。同时，俄罗斯还搭建起包括《反恐法》《刑法典》《民法典》以及其他行政监管法律制度在内的确保俄罗斯联邦油气管道安全保障和反恐保护领域的组织和法律框架，具有法律效力层级高、制度体系健全以及针对性强等特点，为防范油气管道遭受非法干扰，特别是为反恐保护提供了较为有效的行为规范和制度保障。俄罗斯之所以对包括油气管道在内的能源设施安全保障和反恐保护如此高度重视且周密立法，固然因为俄罗斯是世界油气能源第一大国，对于能源经济严重依赖，更重要的原因在于俄罗斯是恐怖主义的重灾区，不仅在历史上而且在当代社会生活中一直备受恐怖主义困扰，恐怖主义活动屡禁不止，导致俄罗斯不得不严苛法律措施、健全法律制度体系，以降低或防范因恐怖主义活动给重要能源设施造成的威胁或损害，危及俄罗斯的社会经济和世界政治地位。

（二）哈萨克斯坦“一基两专”的综合性油气管道安全保障制度体系

哈萨克斯坦是中国跨境油气管道的重要起始国和过境国。哈萨克斯坦对于油气管道的安全保障或反恐保护主要以《干线管道法》为统筹，通过《干线管道保护组织规则》的专门性规定和《反恐怖主义法》的专门性条款，辅之以刑法在内的相关法律制度共同实现。

1.《干线管道法》与《干线管道保护组织规则》构成油气管道安全保障的基本规则

哈萨克斯坦作为石油和天然气的储存和出口大国，高度重视油气管道的安全保障和反恐保护问题。哈萨克斯坦于2012年6月22日颁布《干线管道法》，为油气管道的建设、运营、维修和保护提供基本法律依据。该法共7章32条，对该法的适用范围，在干线管道立法体系、干线管道领域活动基本原则；国家对干线管道的监管权限和法律控制、涉及干线管道的土地及其所有权归属和干线管道保护区范围、干线管道的设计、建造、运行和退役、国家参与新建干线管道项目优先权的程序、干线管道所有者和运营商的权利和义务、通过干线管道提供产品运输服务、干线管道领域的国际合作以及违反法律的责任等问题进行了较为全面系统的规定。《干线管道法》构成干线管道安全保障的基本法。具体的任务与措施，根据该法第6条第5项规定，则由专门规则进行调整。哈萨克斯坦能源部于2015年1月22日批准了《干线管道保护组织规则》（以下简称“《保护规则》”），确定保护干线管道的组织程序。

《保护规则》的适用对象是干线管道及作为干线管道一部分的装置、设备、构造物、建筑物和其他设施及其占用的土地。主要通过防止对干线管道采取非法行动并建立保护安全技术设备不被故意破坏的措施体系对干线管道提供保护。根据该规则，干线管道保护的主要措施有：（1）在受保护设施内实施和维持设施内的出入管制制度；（2）与主管道业主（运营商）的安全服务交互；（3）设立安保岗、流动组、快速反应组；（4）对受保护设施的人员、访客的行为进行控制；（5）制止与保护对象有关的非法行为；（6）引入保护和安全技术手段；（7）安全部队对保护和安全技术手段运行信号的反应。同时对国家边界和边界地带的干线管道，根据哈萨克斯坦共和国2013年1月16日《哈萨克斯坦共和国国家边界法》规定的方式进行保护。

干线管道的保护由安保活动主体根据提供安保服务的协议进行。干线管道业主（运营商）与安保活动主体签订安保服务协议。协议内容根据2000年10月19日哈萨克斯坦共和国《关于安全活动的法律》（Об охранной деятельности）第16条加以确定，其中保护时间、保护方法、警卫人数、武器、技术和特殊手段由提供安保服务的合同条款确定。警卫、武器、技术和特殊手段的数量由哈萨克斯坦在国家控制某些类型武器的流通领域和安全活动领域制定的法律规范加以确定。《保护规则》详细规定了干线管道的保护方式、应采取的措施、应注意的事项等，并重点防范恐怖活动给油气管道造成损害。为提高安全活动主体员工和设施防护人员的行动有效性，提高预防、制止和控制极端情况的行动效率，《保护规则》明确规定，干线管道所有人（运营商）须与安保主体共同制定每个设施的安全和防御计划以及互动计划，该互动计划要与哈萨克斯坦共和国内政和国家安全的领土机构进行协调，并且要确保对干线管道进行反恐保护的措施是根据哈萨克斯坦共和国反恐立法执行的。

2.《反恐怖主义法》中的专设条款与《刑法典》为油气管道安全和反恐保护提供重要保障

哈萨克斯坦还通过《反恐怖主义法》中特设的专门条款“易受恐怖袭击的物体”对油气管道提供反恐保护。该法第10条第3款明确规定了易受恐怖主义攻击的设施的所有人、负责人或其他官员的义务，以及签订了为易受恐怖主义攻击的设施提供安保服务合同的安保活动主体的义务。首先，易受恐怖主义袭击的设施的所有人、拥有人、管理人员或其他官员，为确保其反恐安全，有义务按照组织反恐保护易受恐怖主义袭击的设施的要求，实施本法第4条第3款第4项规定的措施和本法第10-2条第1款规定的组织对易受恐怖主义攻击的设施的反恐保护的指示。这些措施有：（1）提供适当的通行证制度，并根据要求为设施配备现代工程和安保设备；（2）在标准护照的基础上为易受恐怖主义影响的设施制定反恐保护护照；（3）为易受恐怖主义攻击的设施的工作人员组织预防和培训活动，以确保其反恐安全；（4）与经授权的国家机构和组织、反恐行动总部合作，规划和组织联合行动，以应对恐怖主义行为，消除恐怖主义行为造成的技术性威胁；（5）在发生恐怖主义行为时，易受恐怖主义影响的设施的所有人、拥有人、管理人或其他官员有义务立即向国家安全机构或内政机构通报所发生的恐怖主义行为，并确保人员撤离。安保活动的主体也应当履行上述义务。其次，为执行有关措施，易受恐怖主义攻击的设施的所有人、拥有人、管理人员或其他官员有义务提供必要的资金。最后，易受恐怖主义攻击的设施的所有人、拥有人、负责人或其他官员，以及签订了为易受恐怖主义攻击的设施提供安保服务合同的安保活动主体，如不履行本条规定的义务，应依法承担责任。

哈萨克斯坦《刑法典》为油气管道安全提供重要支撑。表现为三个方面：其一，对违反油气管道安全规则课以刑事责任。根据该法第354条，对“在主要管道的建设、运营或维修过程中违反安全规则”的过失/疏忽行为，根据其所造成的不同后果，处以罚款（劳动教养或社区服务）、最长10年的自由罚和最长3年的资格罚。其二，对恐怖主义行为处以严厉的刑事惩罚。根据该法第255条（最新修订于2023年2月28日生效），不同情形的恐怖主义行为将处以6-20年甚至终身监禁。

其三，对故意毁坏管道罪和过失损毁管道罪的刑事责任进行了明确规定。根据该法第355条和第356条规定：对故意或过失破坏或损坏管道，包括石油和天然气管道，以及因此造成人身伤亡或财产、环境重大损害的不同情形，处以罚款（劳动教养或社区服务）、自由罚（最长5年）或有期徒刑（7-10年）。虽然相对于俄罗斯《能源设施安全法》，哈萨克斯坦的《保护规则》效力层级相对较低，但是其在一般性反恐立法中针对易受恐怖活动攻击的设施设专款提供反恐保护，并通过干线管道保护的具体规则引致该专门条款的适用，对于油气管道的安全保障而言亦不失有效。

（三）巴基斯坦以防盗控制为主旨的油气管道安全保障制度配置

巴基斯坦能源危机严重，对于石油和天然气的进口依赖度非常高。为便利石油与天然气的进口，巴基斯坦自2000年以后开始重视油气管道建设和维护，并逐渐认识到油气管道安全保障的重要性，主要体现在以下两个方面：其一，在刑法中增加与油气管道安全相关的独立罪名。巴基斯坦《刑法典》于1860年制定（最新修订于2012年），在运行了150年后，于2011年修订时增加一章，即第18章A“与石油和天然气有关的犯罪”。该章明确界定了油气管道及其设施的概念范围，并明确规定了篡改管道、篡改燃气表以及破坏石油管道应承担的刑事责任。前两者主要用以惩罚盗窃油气的行为，后者则直接针对以爆炸物颠覆或其他方式破坏或损毁任何油气管道以扰乱石油供应的行为，可判处7年以上14年以下的严厉监禁，并处以不少于100万卢比的罚款。同时对1898年《刑事诉讼法》进行了相应修改。

其二，先后颁布2014年《燃气防盗控制与收回条例》（The Gas (Theft Control And Recovery)Ordinance）（以下简称“《条例》”）和2016年《燃气防盗控制与收回法案》（Gas (Theft ControlAnd Recovery) ACT）（以下简称“《法案》”），具体落实2011年刑法修正案的相关规定。该两部法律文件，旨在规范燃气盗窃案件和其他与燃气有关的犯罪的诉讼程序，主要通过设置专门法院——燃气公用事业法院（Gas Utility Court）行使专属管辖权加以实现。两部文件均规定了燃气公用事业法院的设立、专属管辖权的范围、权力、诉讼程序、可以采取的措施以及相关犯罪行为的构成和刑事责任等。不同的是，《条例》规定，燃气公用事业法院依法对索赔、罚款、惩罚性措施以及应付金额或争议事项不超过500万卢比的案件或犯罪案件的审判行使管辖权；而《法案》取消了金额方面的限制。依天然气公用事业公司、消费者、天然气生产商或违法者所在地确定管辖权。

与俄罗斯和哈萨克斯坦高度重视油气管道安全作业与反恐保护的立法意旨相比，巴基斯坦更加关注通过篡改管道实现盗窃油气的目的或者破坏油气管道造成对油气供应的影响。对于油气管道的反恐保护，则一般性地体现在巴基斯坦1997年《反恐怖主义法》（2020年第三次修正）及《反恐怖主义条例》中。其中《反恐怖主义法》第6条第2款详细列举了恐怖主义行为的类型，如导致死亡的行为、对人的严重暴力或对人身体的严重损害等，其中“旨在严重干扰或严重破坏通信系统或公用事业服务”的行为（6.2.i）可以包括针对油气管道的恐怖主义行为，为油气管道的反恐保护提供一般性依据。针对油气管道的恐怖主义行为，根据该法第7条，可以处以5年至终身监禁，如果造成人员伤亡，最高可处以死刑；如果造成重大财产损害，10年监禁起刑。

（四）其他成员国的油气管道安全保障与反恐保护立法概览

与上述三个国家各具特色的立法相比，其他成员国的油气管道安全保障与反恐保护制度则较为粗简。

1. 乌兹别克斯坦

乌兹别克斯坦关于油气管道安全保障方面的规则制度在中亚三国中相对齐备，虽然没有专门的立法或规则，但在刑法中规定了破坏管道犯罪，并在《打击恐怖主义法》中对其提供一般性保护。1994年乌兹别克斯坦《刑法》将破坏管道作为危害公共安全罪的一种，第255-2条规定，故意破坏、损坏或以其他方式使石油管道、天然气管道、石油和天然气产品管道以及与技术相关的设施、结构、通信、自动化、信号，导致或可能导致其正常运行受到破坏，造成极为严重后果，可处以5-10年的监禁。同时乌兹别克斯坦刑法对于“违反消防安全规则”和“未能遵守确保保护特别重要和分类设施的义务”给予刑事处罚，根据第259条和第259.1条，将依不同情形处以罚款、最长5年的自由罚（劳动教养、限制自由或监禁）和最长5年的资格罚。2000年乌兹别克斯坦《打击恐怖主义法》将“恐怖行为”界定为：“扣押，损坏，破坏国家或公共重要物体，包括位于大陆架上的固定平台，爆炸，纵火，使用或威胁使用爆炸装置、放射性、生物、爆炸性、化学及其他有毒物质，扣押，劫持，损坏，破坏土地，水上和空中交通工具，在拥挤的地方和群众活动期间制造恐慌并引发骚乱，通过发生事故、人为灾难、以任何方式和方法传播共和国立法规定的其他恐怖主义性质的行为，对生命、人口健康、个人或法人实体的财产造成伤害或威胁乌兹别克斯坦和公认的国际法规范”的行为。第10条规定：“确保特别重要的、分类的和其他设施的安全和保障”。但是对于什么是“公共重要物体”或“特别重要的设施”均没有具体指涉。因此只是对油气管道在一般意义上提供了反恐保护。根据《刑法》第155条，恐怖主义犯罪根据不同犯罪情形，量刑区间在8-25年监禁，甚至终身监禁。

2. 塔吉克斯坦和吉尔吉斯斯坦

塔吉克斯坦和吉尔吉斯斯坦对于油气管道安全保障与反恐保护，更为简约，均未将破坏油气管道的行为作为犯罪行为施以刑罚，与油气管道安全相关的罪名仅在干线管道的建设、运用或维修过程中违反安全生产规则（如塔吉克斯坦《刑法》第217条，吉尔吉斯斯坦《刑法》第317条）。就反恐法而言，也仅是将油气管道纳入恐怖活动一般行为对象的范畴进行保护，如1999年塔吉克斯坦《打击恐怖主义法》仅在界定“恐怖行动”的定义时，将下列行为纳入恐怖行动范畴，如“以爆炸、纵火、使用或威胁使用核爆炸装置、放射性、化学、生物、爆炸性、毒药（有毒无机物）、毒素（有毒有机物）、剧毒及其他毒性物质的形式直接实施恐怖性质的犯罪”，“破坏、损坏或扣押车辆或其他物体”，“通过为人为的事故和灾难创造条件或造成这种危险的真实威胁，造成对无数人的生命、健康或财产造成伤害的危险”“其他造成人员死亡危险的行为或造成重大财产损失或其他社会危险后果的行为或威胁”。油气管道仅作为上述行为可能的实施或指涉的对象，受到《打击恐怖主义法》的一般性调整或保护，并未从重要基础设施的角度获得特别关注。吉尔吉斯斯坦《打击恐怖主义法》第2条则更一般性地以“造成社会危险后果”和“破坏公共安全”包括对油气管道的调整。

3. 印度

印度作为高度依赖油气进口的国家，近年来正在大力推进国内和跨境油气管道建设，并因此成为全球油气管道建设新的增长点。但是印度对于油气管道的安全保障或反恐保护的立法却相对滞后。一方面，印度《刑法典》（India Penal Code）中没有关于毁损油气管道的独立罪名，也没有关于油气管道的任何其他罪名。另一方面印度在对待反恐问题上态度复杂，虽然设置反恐特别法庭审理涉恐案件，但是并没有对油气管道反恐保护给予特别调整。印度现行有效的反恐怖主义立法主要是1967年UAPA（2019年修订），根据该法第15条，恐怖行为是指任何意图或可能威胁印度的统一、完整、安全（经济安全）或主权的行为，或意图对印度人民或部分印度人民或外国人民制造恐怖或可能制造恐怖的行为。其中可能涵摄油气管道反恐保护的是第1款所规定的行为，即：使用炸弹、炸药或其他爆炸性物质或易燃物质或枪支或其他致命武器或有毒有害气体或其他化学品，或使用任何其他危险性质的物质（无论是生物放射性、核或其他），或通过任何性质的任何其他方式导致或可能导致（1）任何人或多人死亡或受伤；或者（2）财产的损失、损坏或毁坏；或者（3）印度或任何外国社区生活必需的任何供应或服务中断。也就是说，油气管道作为一种“财产”或者“关系生活必需的供应或服务”，在成为恐怖行为破坏或毁损对象时，受到反恐法的保护。这种保护是一般性或普适性的，并没有因油气管道的能源基础设施属性而给予特别重视。

4. 伊朗

伊朗是世界石油天然气出口大国，以拥有90多条现役管道中的35%而在中东地区居于领先地位。伊朗于2022年9月加入上合组织，近年来正在积极推进向世界及中国的石油天然气出口，加大油气管道的建设速度。伊朗石油和天然气法律框架包括一系列关键的立法：伊朗《宪法》（1979年），《石油法》（2011年修订）《天然气工业发展法》（1972年），《保护、传输、储存和分配天然气的细则》（1969 年），以及《天然气管道项目实施指南》（2007 年）等。这些法律法规为

油气管道建设提供了一般性依据。而油气管道的安全保障问题主要由《伊朗刑法典》第五卷进行规定。

伊朗刑法典第五卷与其他卷不同，是唯一不受修订影响而永久通过的部分。第五卷于1996年5月22日通过，涉及酌量刑（ta’zir crimes）和威慑惩罚、危害国家安全罪、危害财产罪和危害人民罪等罪行。根据该卷第687条，任何人破坏或纵火或分解或损坏公众使用的工具和设施，如水和污水、电力、石油、天然气、邮政、电报和电话网络、频率和微波（电信），无线电和电视中心以及其相关设施，如水坝、频道、管道、发电站、电力和通信线路（空中或地下或光纤电缆）由公共资金或政府和私人联合资金或私营部门建造的发电机和配电机的交通等标志。为了挽救人们的生命或确保上述设施或道路的安全，只要他无意扰乱公共秩序和安全，将被判处三个月至十年监禁。如果实施上述行为是为了破坏公共秩序和安全并反对伊斯兰共和国，则罪犯应被判处死刑（mohareb）。试图实施上述罪行应处以一至三年监禁。根据该卷第689条，在本章提到的所有案件中，当纵火或破坏和其他行为导致人员死亡或肢体丧失或受伤时，除规定的处罚外，罪犯应相应地判处同态复仇（qisas）或赎罪血金（diya），并在所有情况下，提供损害赔偿。

三、我国应加快健全油气管道安全保障相关法律制度体系

（一）我国油气管道安全保障法律制度的立法现状

管道是连接油气产业链上下游的关键纽带，是现代能源体系和现代综合交通体系的重要组成部分。目前，管道承担了我国陆上约85%原油、30%成品油以及95%天然气的输送任务，在保障国家能源安全方面发挥着不可替代的作用。因此，我国高度重视油气管道的建设、维护以及安全保障。早在1989年，国务院就制定《石油、天然气管道保护条例》对全民所有的陆上输送石油、天然气管道及其附属设施进行安全保护，对管道及其设施的安全生产运营义务以及侵占、盗窃哄抢、破坏行为进行法律规制。1999年国家经济贸易委员会下发《关于加强石油天然气管道保护的通知》（国经贸安全[1999]235号）针对当时非常严重的偷油偷气破坏侵占油气管道以及在油气管道上违章建筑行为，要求地方政府加强油气管道保护职责，严厉打击不法分子。2000年国家经济贸易委员会颁布《石油天然气管道安全监督与管理暂行规定》，进一步加强油气管道的勘察、设计、制造、施工、运行、检测和报废等全过程的安全监督与管理。2001年8月2日，国务院再次颁布《石油天然气管道保护条例》，加强对石油、天然气管道及其附属设施安全运行的法律保障。2004年10月，国务院批准公安部、中央综治办、国家发展改革委、原国土资源部、中国石油天然气集团公司、中国石油化工集团公司建立“全国油气田及输油气管道安全保护工作部际联席会议制度”，以切实加强对全国油气田及输油气管道安全保护工作的组织领导，维护国家油气资源、设施和生产安全。

鉴于21世纪初期国家经济高速发展对油气能源的需求激增，为进一步保障油气管道运行安全，维护国家能源安全和公共安全，2010年6月25日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议审议通过《石油天然气管道保护法》（以下简称“《管道保护法》”）对“管道的规划与建设”“管道运行中的保护”“工程相遇关系的处理”以及“法律责任”等问题进行立法调整。该法共6章61条，结合当时以及未来管道设施发展的需要，对2001年条例内容进行了大规模调整，具体体现在：第一，健全管道安全保护行政监管体系，明确规定以国务院能源主管部门作为管道保护工作领导部门的组织协调职责。第二，高度重视管道规划建设制度，增设专章规范“管道规划与建设”行为。明确将管道规划分为“发展规划”和“建设规划”：发展规划的组织编制主体是国务院能源主管部门，规划编制的原则是“符合国家能源规划，并与土地利用总体规划、城乡规划以及矿产资源、环境保护、水利、铁路、公路、航道、港口、电信等规划相协调”；建设规划的编制主体是管道企业，管道企业应当根据发展规划标志管道建设规划，并采取地方政府主管部门审核制度。该法还对管线建设的选线要求、建设使用土地的使用和补偿、工程质量管理及相关技术规范的强制性要求等进行了较为具体的规定。第三，丰富并细化“管道运行中的保护”制度，要求管道企业建立健全管道巡护制度、定期检修维修制度、应急预案制度、技术研发制度等，保护管道企业依法享有权利、履行职责，对各类危害油气管道安全的行为（包括在管道设施安全区域内的潜在危险行为）予以明确禁止。第四，为各类违反管道建设运行管理义务和危害管道安全的行为配置了相应的法律责任。值得注意的是，《管道保护法》对各类违法行为的责任规制，主要采取责令停止违法行为、责令限期改正/限期拆除以及罚款（200元—10万元）、行政处分等行政（处罚）措施。只有第51条规定，采用移动、切割、打孔、砸撬、拆卸等手段损坏管道或者盗窃、哄抢管道输送、泄漏、排放的石油、天然气，尚不构成犯罪的，依法给予治安管理处罚。对于违法行为构成犯罪的，则统一由刑法调整。

但是我国《刑法》并没有明确独立的针对油气管道的刑事罪名，直接规定油气管道刑事责任的是2006年最高人民法院和最高人民检察院通过的《关于办理盗窃油气、破坏油气设备等刑事案件具体应用法律若干问题的司法解释》（法释〔2007〕3号）。根据该司法解释，《管道保护法》第51条规定的违法行为属于《刑法》第118条规定的“破坏燃气或者其他易燃易爆设备”的行为，因此根据第118条和第119条的规定进行定罪量刑，一般为3年以上10年以下有期徒刑，造成死亡或者其他严重后果的，最高可处以死刑。对于其他盗窃或者非法开采行为、违法批准许可证或建设项目等行为，则分别对应各自的一般罪名定罪量刑。

因此，从现有制度规则看，我国目前已经基本构建起以《石油天然气管道保护法》为核心，刑法（司法解释）为补充，规范建设、防范盗采为主旨的安全保障体系。

（二）我国油气管道安全保障与反恐保护制度的不足与体系化完善

1. 国内相关法律制度的不足

管道保护相关法律制度为我国油气管道建设运营提供了重要法律保障。截至2023年底，我国长输油气管道中，原油管道占比约17%，成品油管道占比约17%，天然气管道占比约64%，总里程位居世界第三。预计到2035年我国还将新增天然气管道建设总里程约6.5万公里，未来10年至20年我国管道运输还将处于稳定增长期。但是比较我国与上合组织其他成员国的相关法律制度，可以发现，我国无论在保障向度、细度还是力度方面均存在着明显不足，或者说与油气管道在我国能源战略中的地位严重不符。

第一，严重忽视油气管道的反恐保护。《管道保护法》所涉及的“保护”主要针对规范建设运营和防范偷盗违采，并不特别涉及反恐保护。这与俄罗斯专门制定《能源设施安全法》以防止非法干扰行为、哈萨克斯坦特别制定《干线管道保护组织规则》并与《反恐怖主义法》协同以防止非法干扰行为，存在明显差异。尽管针对世界范围内普遍存在的恐怖主义威胁，我国也高度重视对恐怖主义行为的防范与惩罚，并于2015年颁布《反恐怖主义法》，明确将恐怖主义和恐怖活动定义为：“通过暴力、破坏、恐吓等手段，制造社会恐慌、危害公共安全、侵犯人身财产，或者胁迫国家机关、国际组织，以实现其政治、意识形态等目的的主张和行为”。但是该法并没有特别关注油气管道或者燃料或能源设施的特殊性，仅在第22条和第23条规定，生产和进口单位对枪支等武器、弹药、管制器具、危险化学品、民用爆炸物品、核与放射物品作出电子追踪标识，对民用爆炸物添加安检追踪标识物。运输单位应当依照规定对运营中的危险化学品、民用爆炸物、核与放射物品的运输工具通过定位系统实行监控。同时政府可以对管制器具、危险化学品、民用爆炸物品的生产、进出口、运输、销售、使用、报废采取因地因时的管制措施。上述物品的被盗、被抢、丢失或者其他流失，案发单位应当立即采取必要的控制措施，并向公安机关报告，向有关主管部门备案。这些规则更适用于公路、铁路以及船舶运输油气的反恐保护需要，无法满足油气管道或燃料能源设施的反恐保护要求。该法第31条还规定了“重点目标”制度，即公安机关应当会同有关部门，将遭受恐怖袭击的可能性较大以及遭受恐怖袭击可能造成重大的人身伤亡、财产损失或者社会影响的单位、场所、活动、设施等确定为防范恐怖袭击的重点目标，报本级反恐怖主义工作领导机构备案。重点目标的管理单位应当依法履行第32条规定的特殊职责，并依据第33条对重要岗位人员进行安全背景审查，公安机关和有关部门应依据第35条对重点目标的进行信息动态监控，甚至进行警戒、巡逻、检查。但是一方面，该法对于“重点目标”未作明确规定，基于对第34条的文义解释，“重点目标”应指大型活动场所、机场、火车站、码头、城市轨道交通站、公路长途客运站、口岸等人员密集的场所，油气管道显然不在其中；另一方面，2001年条例将管道明确定性为“重要基础设施”，但是在2010年《管道保护法》中删除了此种表述。因此，将油气管道作为“重点目标”的解释存在较大的不确定性，有关重点目标的反恐保护不能当然适用于油气管道，其只能作为“重大财产”或“公共设施”的一种形式获得一般性的反恐保护，这显然不能满足油气管道这种特殊设施的反恐保护的特殊需求。

第二，油气管道信息系统安全保障制度明显缺失。能源行业已经进入数字化、网络化、智能化时代，油气管道已普遍采用智能系统控制。油气管网智能化建设是油气储运行业在新时代、新阶段贯彻新发展理念，实现高质量发展的必由之路。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》明确指出，推进能源革命，加快全国干线油气管道建设，建设智慧能源系统。“十四五”时期，我国油气管网将全面进入物理互联互通、服务公平开放的“全国一张网”发展新阶段。然而，物联网技术可将一切联通，并通过汇总数据进行分析，这是其强大之处，也是其脆弱之处。无数的传感器、无线通信网络、自动化分析工具、智能仪表等都隐藏着许多安全漏洞。不难想象，一旦油气管道信息控制系统被黑客侵入，将造成巨大的经济损失，甚至可能导致经济运行的瘫痪。因此应当突出加强油气管道的信息系统安全保障。但是立法者似乎还没有充分意识到其可能成为网络攻击或入侵的主要目标，《管道保护法》对此尚付之阙如，完全不能适应智能化油气管道安全保护的现实要求。

第三，油气管道安全的刑法保障显著不足。刑法保护是上合组织成员国油气管道安全保障的重要方式，前述上合八国中，除印度外，其他国家均在刑法典中明确规定与油气管道有关的罪名，对“违反油气管道建设运营安全规程的行为”、“破坏毁损油气管道的行为”以及“针对油气管道的恐怖主义行为”中的一类或多类行为进行刑事处罚，课以刑事责任。但是我国却仅以“两高”司法解释的方式将油气管道相关犯罪解释适用《刑法》第118条和第119条规定，与第116条和第117条“破坏交通工具罪”和“破坏交通设施罪”明确列举作为犯罪对象的具体设施（如轨道、桥梁、隧道、公路、机场、航道、灯塔、标志）以示保护有巨大差距。事实上，油气管道在能源运输中的重要性丝毫不逊于任何一种交通工具或交通设施，这种差别待遇反映出我国对油气管道刑法保护的重要性明显认识不足。不仅如此，“两高”的司法解释对违反油气管道建设运营安全规程的犯罪行为以及针对油气管道的恐怖行为也缺少必要的规定，在《刑法》没有明确的参照适用规定的情形下，将造成对此类行为进行刑法规制的法律障碍，大大减损对油气管道实施法律保障的力度。

除此之外，相对于俄罗斯的《能源设施安全法》、哈萨克斯坦的《干线管道法》以及《保护规则》，甚至巴基斯坦的《燃气防盗控制与收回条例》，我国的《管道保护法》在许多具体的制度规则设计中都显得过于简单，缺乏具体可操作性。因此，应当对油气管道安全保障法律制度规则进行体系化完善。

2. 国内油气管道安全保障法律制度体系化完善

第一，建构“一基两专”油气管道反恐保护模式。即以《管道保护法》为基础，制定专门的油气管道安全保护实施条例及/或实施细则，并在《反恐怖主义法》中增设与油气管道相关的专门条款与实施条例相衔接。之所以借鉴哈萨克斯坦模式，而不采取俄罗斯模式，是因为俄罗斯长期面临恐怖主义威胁，为避免恐怖主义行为危及俄罗斯能源经济命脉，因此在能源设施安全的反恐保护方面表现出高度的严密周全。而我国则没有这样的历史背景和现实需求，因此我们既要高度重视针对油气管道的恐怖主义行为，又无须过分针对油气管道进行防恐布局，这种安排的宣示震慑意义以及从跨境安全保障合作的角度与其他成员国的规则协调意义远大于其实质防控意义。规范油气管道的规划与建设、保护管道正常的生产运行安全仍然是《管道保护法》的主要任务。采取“专门细则+ 专门条款”形式，既能够实现油气管道安全保障的具体、细致和可操作性，又能够及时灵活应对复杂的反恐要求，不仅有法可依，更为有法必依提供实现路径。

第二，丰富油气管道的安全保障制度内容。综合借鉴俄罗斯《能源设施安全法》以及哈萨克斯坦《保护规则》在安全生产和反恐保护方面的具体制度措施，将油气管道、管道附属设施以及管道安全区域一体纳入《管道保护法》及其实施条例或细则的调整范围中，建立健全油气管道设计保护制度、实物保护制度、任职资格及工作清单制度、安保服务分类授权制度以及各类主体的法律责任制度等各项制度，重点强化细化信息系统安全保障制度以及对无人驾驶设备的防控措施。此外，可以借鉴俄罗斯《能源设施安全法》中“非法干扰行为的民事赔偿和责任保险制度”，对《管道保护法》第40条涉及的环境污染承担损害赔偿责任。

第三，加强油气管道的刑法保护。鉴于油气管道的能源运输和国民经济的重要地位，应当在刑法中增设与油气管道有关的独立罪名，明确其在刑法中的受保护地位。具体体现在：第一，增加破坏毁损油气管道罪，在主干管道建设、运营、维修过程中违反安全规程罪，油气管道网络信息系统攻击入侵罪以及针对油气管道的恐怖行为罪。第二，基于油气管道的特殊重要价值，在量刑上从严从重。

四、中国应积极推进上合组织内跨境油气管道安全保障合作机制构建

跨境油气管道的重要特征是“连通性”和“整体性”，一荣俱荣，一损俱损。当油气管道在不同成员国境内穿越，而不同成员国对油气管道安全保障的程度和力度不同时，就可能产生针对管道犯罪的“洼地效应”：犯罪分子或恐怖分子将会择取对油气管道保护程度最低或对油气管道犯罪行为惩罚力度最小的国家实施破坏或犯罪行为，以最小的代价造成最大程度的损害，实现其不法利益或恐怖主义目的，从而使其他过境国的高保护措施产生“木桶效应”，所有努力付之东流。中国是上合组织内最大的石油进口国，在上合组织内已建、在建和计划建设的跨境油气管道中，超过半数服务于中国的石油天然气进口。因此要保障未来中国的能源安全，开展上合组织框架下的能源合作是很重要的一个因素，中国应当在完善自身管道安全保障立法的基础上，积极推进上合组织构建跨境油气管道安全保障合作机制。习近平总书记在2022年上合组织元首会议第二十二次会议上讲话强调“我们要落实好关于维护国际能源安全的声明，提高能源安全保障水平”。具体可从以下几个方面着手：

（一）促进以跨境油气管道为核心的能源基础设施安全保障合作机制的组织构建

组织实体化建设是上合组织成员国之间各种宣言、协议、协定、决议、准则、声明、构想等合作性文件得以落实的切实保障，这一点已经在上合组织各成员国间逐渐形成共识。从维护能源安全合作的角度，虽然上合组织一直致力于能源合作，但是对于跨境能源基础设施安全保障合作的关注甚微，更勿论进行这方面的机制建构和组织建设。2006年上合组织成立能源工作组，作为专业性工作组，专门负责研究并讨论修建管道、油气田勘探等具体合作项目，对于跨境油气管道安全保障机制的协调构建力有不逮。2013年成立能源俱乐部，但究其本质，仍是一个对话和信息交流的“软性机制”，缺乏制定跨境油气管道安全保障多边规则指引和制度协调的法律基础。即使2021年建立能源部长会议机制，如果没有能源安全合作领域单独常设机构的组织支撑，也难以实现《关于维护国际能源安全的声明》（2022）中“确保国际能源资源运输通道安全与稳定，畅通国际产供链”的目标。因此，中国应积极倡议建立单独的跨境能源基础设施安全保障中心，作为落实2021年建立的能源部长会议机制的组织基础。短期来看，至少可以在即将研究建立的应对安全威胁和挑战综合中心以及信息安全中心设立专门的工作处，协调处理跨境能源基础设施安全保障合作事务，确保跨境油气运输通道的安全与稳定。

（二）敦促制定《上合组织框架内跨境能源基础设施（跨境油气管道）安全保障行为准则》，完善安全保障合作的法律基础

油气管道正在朝着大型化、网络化、多元化的方向发展，为大规模复杂管网的安全高效运行带来了新的难题和挑战。能源领域的合作——体现在上合组织宪章、历年的峰会宣言、多边经济合作纲要等法律文件中——长期以来以经济（安全）合作为主；有关跨境油气管道领域的各类政府间协议、政府与企业间协议以及企业与企业间协议，也主要致力于油气管道的建设运营，缺少对该类设施物理性安全保障合作的关注。反恐和国际信息安全领域的合作虽然有较为坚实的法律基础，但是其主要针对“工具型”或者“方式型”恐怖活动或网络恐怖活动，并不特别指涉具体对象——无论是物理性的关键基础设施，还是虚拟性的特定行业网络控制系统。但对于跨境管道安全来说，不得不重视对新型信息恐怖主义的防治。数据显示，能源基础设施以及网络系统正在遭受越来越多攻击；一些研究表明，未来削弱经济的是能源领域而不是消费者信贷领域的潜在网络攻击。在极端情况下，对能源基础设施的大规模网络攻击可能会导致社会崩溃。上合组织跨境油气管道建设已经进入“智能时代”，以中俄东线工程为代表的新一代智能管道，正以“全数字化移交、全智能化运营、全生命周期管理”理念，通过“移动端+ 云计算+ 大数据”的体系架构，集成项目全生命周期数据，实现管道从建设期到运营期的数字化、网络化、智能化管理。如果上合组织的网络反恐演习场景仅针对实践中较为普遍的工具型网络恐怖活动，缺少更为复杂的对象型网络恐怖袭击的合作实践，将来一旦发生这类针对跨境油气管道的网络恐袭，可能在协调与合作中产生混乱而引起失误，进而造成严重后果。因此，必须高度重视与日俱增的能源基础设施网络系统安全风险。为此，中国应当在完善自身法律制度的基础上，积极倡导制定上合组织跨境油气管道安全保障的各类行为标准或规则，如分类管理规则、安全证书规则、实物保护规则、管道信息系统安全保障规则，以及应对实物型或网络行为恐怖攻击的协调行动规则等，为包括跨境油气管道在内的跨境能源基础设施提供相对统一的管理制度，全面规范跨境油气管道的建设运营安全保障行为、信息系统安全保障行为和恐怖主义防范行为。

（三）倡导各成员国在相关法律制度领域进行协调整合

跨境油气管道安全保障对上合组织各成员国的能源、经济和社会安全均具有重要价值。尽管各成员国关于油气管道安全保障的能力以及相关法律制度存在显著差异，但是为使《关于维护国际能源安全声明》的目标顺利实现，必须在相互尊重、充分沟通的基础上，对各自国内相关法律制度进行协调整合。中国应身体力行，从以下方面积极推进这种制度协调整合：其一，建立油气管道反恐和安全保障的专项制度或接受区域性国际性法律文件的适用（如行为准则），积极预防跨境油气管道受到各类行为的毁损破坏；其二，健全刑事领域相关立法或建立多边刑事法律冲突的解决机制，对油气管道的毁损或破坏性行为（包括实物或系统）提供相对统一的定罪量刑标准，有效惩治并遏制各类毁损破坏行为。就后者而言，其重要意义还在于可以与上合组织内引渡或刑事司法合作规则有效衔接。否则，根据《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》（2001）确立的“双重犯罪原则”以及《上海合作组织反恐怖主义公约》（2009）等公约确定的“或引渡或起诉规则”，若某一成员国国内法不将某类毁损破坏跨境油气管道的行为认定为犯罪，或其量刑标准过低，就可能因“木桶效应”使跨境油气管道的安全保障目的难以有效实现。

（四）推动建立战争或武装冲突下的跨境能源基础设施的特殊保护机制

战争对跨境油气管道安全保障构成重大威胁。俄乌冲突期间北溪管道被炸，警示上合组织应积极探索应对策略。国际社会现有的战争法规对此具有一定的启发意义。例如签订于1907年的海牙第四公约——《陆战法规和惯例公约》附件第三编第54条规定：“占领地与中立领土相连接的海底电缆除在绝对必要的情况下，不得予以夺取或毁坏。同样，这些海底电缆必须于媾和时予以归还，并且给予补偿。”中国应积极推动上合组织各成员国达成共识，在战争或武装冲突中对跨境油气管道及其他能源基础设施至少提供海底电缆等同程度的保护机制，以确保上合组织区域即使因政治立场发生对立或冲突，也能维持最低限度的能源安全和经济稳定；同时也敦促各成员国协商建立严格的国家责任机制，尽最大可能将“亲仁善邻、协和万邦”的人类命运共同体理念贯彻到底。

尽管进入21世纪以来，可再生能源产业高速发展，但是油气资源仍然是全球能源市场的主体，在未来相当长一段时间内，全球仍不能摆脱对化石能源的依赖。俄乌冲突中交战双方互相攻击对方的炼油厂、石油天然气基础设施，昭示着能源基础设施已经成为战争参与各方的攻击目标，成为恐怖主义破坏者的攻击目标。这给人类的能源安全供应保障提出了更高的要求，也为过度集中的大型基础设施规划建设和安全运行敲响了警钟。跨境油气管道是连接全球经济发展的动脉。上合组织正在计划打造全球天然气网络，除中国跨境油气管道外，还将囊括“巴基斯坦流”天然气管道、TAPI天然气管道、伊朗- 巴基斯坦- 印度天然气管道、俄罗斯- 哈萨克斯坦- 乌兹别克斯坦- 阿富汗-巴基斯坦天然气管道、俄罗斯- 中国- 印度天然气管道等，中国推动上合组织内跨境油气管道安全保障机制建构，不仅有利于维护中国跨境油气管道安全，也必将对上合组织地区乃至全球的能源新秩序建构产生积极影响。

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