2023年3月7日，辽宁某肥料公司在使用本公司货车运输本公司生产的化肥过程中，被辽宁省某市交通运输局执法人员巡查发现该货车无道路运输证，货车被暂扣，同日立案调查。3月22日，某市交通运输局以未取得道路运输许可擅自从事道路货物运输经营活动，给予某肥料公司罚款3万元的行政处罚。3月24日，某市交通运输局又解除对案涉货车的扣押并返还某肥料公司。
某肥料公司不服某市交通运输局的行政强制措施决定和行政处罚决定，分别向鞍山市千山区人民法院提起诉行政诉讼。
千山区人民法院支持某市交通运输局的两个行政行为，均判决驳回某肥料公司的诉讼请求。某肥料公司对一审判决均不服提起上诉。
2024年1月5日，鞍山市中级人民法院作出两个二审判决，撤销两个原审判决。对行政强制措施案，确认某市交通运输局在2023年3月22日未及时解除扣押货车的行为违法；对行政处罚案，撤销某市交通运输局行政处罚决定，责令某市交通运输局依法在法定期限内重新作出行政行为。
本号曾转载裁判文书网鞍山市中院两份判决书，行政强制措施案二审判决书、行政处罚案二审判决书。并就此案发《扣车行为违法，行政处罚撤销｜一起无证货运经营案的五个看点》一文。
某市交通运输局不服鞍山市中院的判决，向辽宁省高院申请再审。
而某肥料公司也不服行政强制措施案二审判决，申请再审，因为法院认定是“解除扣押违法”而不是“扣押违法”。同时认为某市交通运输局未在法定期限内履行行政处罚案判决，向法院申请强制执行。
在行政处罚案中，鞍山中院的判决类型是“撤销重作判决”：在撤销原行政行为的基础上附带责令重新作出行政行为。
为履行“依法在法定期限内重新作出行政行为”义务，某市交通运输局于6月向某肥料公司送达了两份执法文书。
落款时间为2024年1月20日的辽海交撤决字(2024)0001号《撤销行政处罚决定书》载明：依据《行政处罚法》第七十五条第二款之规定，本机关决定撤销2023年03月07日作出及送达的辽海交罚字(2023)0005-7号《行政处罚决定书》。
落款时间2024年6月5日的辽海交不罚字(2024)0001号《不予行政处罚决定书》，大意是：本机关对你(单位)的车辆立案调查。……鉴于鞍山市中院的判决，依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条的规定，本机关决定对你(单位)不予行政处罚。同时告知了救济途径。
收到文书后，某肥料公司不服，于7月2日向鞍山市千山区人民法院起诉，《行政起诉状》称被告重新作出的行政行为违法，侵害了原告的利益，请求法院撤销《不予处罚决定书》。
对行政机关不予立案、不予处罚决定不服申请行政复议、提起行政诉讼的，通常是与行政机关处理行为具有利害关系的受害人、投诉举报人等。行政相对人对此类行政行为申请复议或起诉的较为罕见。
本案中无论是撤销行政处罚决定还是作出不予行政处罚决定，似乎对某肥料公司有利，公司为何还要起诉？真的是在浪费司法资源？
我们以相关执法文书为重点，对以下四个问题作些分析，抛砖引玉。
1. 判决重新作出行政行为是何意图？
撤销重作判决附属于撤销判决。按《行政诉讼法》第七十条，重作判决与撤销一样，适用情形有六种。《行政诉讼法》第七十一条对重作行政行为进行了限制，即不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。
重作行政行为，是为了实质性解决行政争议所涉及的具体法律问题，确定当事人的权利义务；同时也督促行政机关依法行使职权，防止行政机关因为行政行为被法院撤销就消极不再作为。例如适用法律法规或错误或违反法定程序被撤销，但违法行为存在，需要行政机关再进行处理。又如法院撤销了行政机关错发的许可证，但法院无权发个正确的，就责令行政机关再发。
由于相关规定比较原则，适用条件不清晰，法院在适用时比较随意，同时又有法院主动进行事前监督的意思，所以重作判决制度一直受到质疑，是存是废也时有争议。
需要说明的是，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第九十条，只要主要事实或者主要理由有一部分改变，就不属于“同一事实和理由”，重新作出行政行为与原行政行为的结果相同就没有限制。
又据抽样统计，“主要证据不足”的理由在撤销重作判决案件中占了绝大多数。
具体到本案，鞍山市中院在判决中认定某市交通运输局对发生在本行政区域的道路运输管理工作有管理职权，排除了“超越职权”；对行政处罚适用法律、处罚程序等未作评价。
判决认定行政处罚“事实不清，证据不足”，因此判决撤销行政处罚决定。但是，法院又不能排除当事人存在违法行为的可能性，于是就附加了重作判决。
所以，揣测一下鞍山市中院的意图，应该是给某市交通运输局一个重新调查、补充取证，再次作出行政行为的机会。
在某市交通运输局的《撤销行政处罚决定书》中，既载明鞍山市中院判决撤销《行政处罚决定书》，又载明本机关撤销《行政处罚决定书》。
可能有人会认为这是履行法院判决，但实际没有必要。法院通过生效判决撤销行政行为，意味着法院否定了行政行为的效力，行政主体和行政相对人的关系已经恢复到行政行为作出之前的状态。这不需要行政机关配合执行，法院就有这个司法权。
所以，《行政处罚决定书》被法院撤销，就已经被消灭。某市交通运输局无需再撤销一次。其实也无法再撤销一个不存在的东西。
某市交通运输局制定《不予行政处罚决定书》作出不予行政处罚决定。这属于“重新作出行政行为”。
新《行政处罚法》在“不予处罚”方面着墨甚多，在“无责任能力不罚”、“轻微不罚”、“初次不罚”“无主观过错不罚”“超时效不罚”等方面的规定都更为具体。这些“不予处罚”类型，前提都是违法事实成立。
违法事实不成立，等于不存在违法行为，当然不能给予行政处罚。《行政处罚法》明确规定“违法事实不清、证据不足的，不得给予行政处罚”（第四十条）；“违法事实不能成立的，不予行政处罚”（第五十七条）。这是不言而喻的。
问题是，对于最终结果都是“不予处罚”的案件，行政机关具体应该怎么操作。
笔者在《“不予行政处罚”的适用｜新〈行政处罚法〉学习》提出以是否符合立案条件（标准）为准分类处理的观点：
根据调查情况，发现不符合立案条件（标准）的，行政机关应该直接撤销立案；未发现不符合立案条件（标准）的，行政机关依法依规进行裁量后作出“不予行政处罚”的决定。
关于“立案条件（标准）”，《行政处罚法》没有具体规定，《交通运输行政执法程序规定》也没有。有些涉及专门行业领域行政执法、行政处罚程序的法规规章中作了规定；虽然表述各异、宽严不一，但核心条件“有违法事实”是一致的。
所以没有违法事实的，不符合立案条件，本来就不该立案，也就谈不上罚不罚的问题，故应当撤销立案，一切归零。只有在违法事实成立的前提下，才有进一步裁量的空间，才有讨论研究罚不罚、怎么罚的基础。
本案中导致行政处罚决定被撤销的原因是违法事实不清，证据不足。也就是违法事实不成立。这种情况下，某市交通运输局的立案就有问题。因此应该撤销立案。
立案本是内部行政行为。通常案件立案信息并不要求告知当事人。撤销立案也不需要。而本案情况特殊，撤销立案的信息告知当事人为好。
行政执法应当适用规范的文书式样。但本案中如何使用执法文书是个难题。
《交通运输行政执法程序规定》附件里交通运输部统一制定的文书式样有24种。遇到疑难复杂的案件，或者在诉讼后处理这样特别的阶段，预设的文书式样就显得捉襟见肘，无法满足执法所需了。
就算是地方对文书式样作了补充调整，如辽宁省《交通运输系统行政执法案卷通用标准及行政执法文书示范文本（2023年版）》中制定了121种执法文书，其中行政处罚62种，仍然可能不够用。即便是标题看起来合适的文书，用起来也有削足适履之感，别扭。
某市交通运输局使用的两种文书都是按照2023年版辽宁交通运输系统行政执法文书式样制作的。但即便如此纰漏也显而易见。
且不论有无必要，《撤销行政处罚决定书》中载明撤销的依据是《行政处罚法》第七十五条第二款之规定。《行政处罚法》这一款是关于“社会监督”的规定，要求行政机关在实施行政处罚时接受社会监督，对公民、法人或者其他组织的申诉或者检举进行审查，发现有错误的主动改正。“社会监督”，与本案中法院通过审理行政案件对行政机关进行的司法监督风马不接。
《不予行政处罚决定书》的使用也值得商榷。某市交通运输局未“陈述违法事实”，但列举出相关证据，也不知这些“证据证实”了什么。文书表达的意思是：有证据表明当事人有违法行为，但依据《行政处罚法》第三十三条的规定，因为“轻微”或“首次”或“无主观故意”等因素，且放当事人一马，不罚了。幸好删除了文书式样中的“对你（单位）进行教育”的内容。
这既是个违法记录，也是个负面评价。在法院认定违法事实不成立的情况下仍制发这样的文书，也难怪当事人再上公堂。就是中院法官看到了估计也会不高兴。
“文以载道”。内容决定形式，形式服务于内容。执法中，文书式样应服从于要表达的法律意义。情势所需，建议灵活变通处理，可以对文书内容进行修改，必要时创设新文书。
本案中，笔者的观点是不需要《不予行政处罚决定书》。但是，如果有需要让当事人获知处理结果，也可以根据实际制定《不予行政处罚决定书》并送达当事人。文书中应当将不予处罚的理由说清楚，是因为证据不足、违法事实不能成立，而不是其他。
笔者主张撤销立案。《交通运输行政执法程序规定》中有“决定撤销立案”的情形，但并无相应文书。辽宁交通运输系统文书式样中的《行政处罚案件撤销审批表》，实际是撤销处罚而非撤销立案的内部审批文书。本案中，可参照《立案登记（审批）表》创设类似“撤销立案登记（审批）表”，以记录内部审批决定程序的履行。对外可以创设并送达“撤销立案通知书”之类，让当事人获知撤案的事实。
对于该案人民法院还在审理中。虽然案件极其特殊，但足以给广大执法人员带来思考。
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