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外交学院国际关系研究所副所长、博士生导师凌胜利在《亚太安全与海洋研究》2024年第4期发表《中国式现代化进程中的外交机制能力建设》（全文约1.8万字）。
凌胜利认为，外交能力现代化是中国式现代化的重要组成部分，也是影响统筹“两个大局”的重要因素。在外交能力的诸多要素中，外交机制能力极为重要，是外交能力建设的制度性保障。完善对外工作体制机制，需要加强外交机制能力建设。这也是促进外交能力现代化,增强海外利益维护,体现中国大国担当等的必由之路。 凌胜利在文章中指出，新时代开启新征程。党的二十大报告强调要走中国式现代化道路，其中重要特征之一便是走和平发展道路。这无疑需要发挥外交的重要作用，也对外交能力现代化提出了更高要求。王毅指出，推动外交工作在观念、体制、能力等方面不断革新和提升，是新时代新征程的必然要求，是有效应对世界大变局的必然要求，是更好支撑中国式现代化的必然要求。随着中国国际影响力持续提升，中国外交的作用也不断增强，对于统筹国际国内“两个大局”极为重要，也使得加强中国外交能力建设更有必要。 外交能力是主权国家有效制定和执行对外政策的能力，是国家战略能力的重要组成部分，主要包括外交理论创新能力、外交谋划能力、外交机制能力、外交协调能力和外交执行能力等要素。在外交能力的诸多要素中，外交机制能力建设至关重要。这是外交能力建设的制度性保障，深刻影响着中国参与全球治理、推动构建人类命运共同体的能力。 基于“大外交”的视角，本文认为，外交机制能力是指确保外交决策、资源调动、外交执行能够合法有序、科学合理开展的机制性因素。其作用在于推动外交决策落实为外交行动，实现外交资源向外交能力的机制性转化。主要包括对外工作的顶层设计、涉外机构改革、外交法规和国际制度性权力四个方面。 当今世界正处在动荡变革期，中国的国际影响更加引人关注。加强外交能力建设，是新时代实现中华民族伟大复兴和构建人类命运共同体的必然要求。2014年11月，习近平在中央外事工作会议上提出：“中国必须有自己特色的大国外交。我们要在总结实践经验的基础上，丰富和发展对外工作理念，使我国对外工作有鲜明的中国特色、中国风格、中国气派。”为开展中国特色大国外交，党和政府对于外交体制机制的重视不断提高。2021年11月通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，强调要“健全党对外事工作领导体制机制，加强对外工作顶层设计”。2023年12月的中央外事工作会议，习近平强调，要加强思想理论武装，深化体制机制改革，推动外交队伍建设，不断增强对外工作的科学性、预见性、主动性、创造性。 综上所述，新时代以来，党和国家高度重视中国特色大国外交，不仅确立了习近平外交思想的指导地位，也重视外交能力建设，对完善对外工作体制机制提出了明确要求，这无疑也突出了外交机制能力建设的重要性。总体而言，加强外交机制能力建设，是促进外交能力现代化、增强海外利益维护、体现中国大国担当等的必由之路。 中国式现代化离不开国家治理体系和治理能力现代化，而外交能力是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，需要不断与时俱进。在外交能力的诸多要素当中，外交机制能力是制度保障，在外交能力建设的过程中起着“承上启下”的关键作用。新形势新任务要求中国外交的体制机制必须有新的调整，外交能力必须有大的提升，各种外交资源和手段更好地形成合力、形成系统，以保障新时代中国外交议程得以顺利推进，确保外交目标得以顺利实现。这些无疑突出了中国外交机制能力建设的重要性。 中国特色大国外交涉及诸多方面，对其决策、协调、执行等形成机制化安排，可以推动外交能力建设更加科学化和可持续发展。加强外交机制能力建设，是促进外交能力现代化的本质要求。随着国际环境的变化和中国外交的转型，中国外交机制建设也面临不少挑战。当前，中国外交已经不再局限于单一的政府外交模式，而是在向多元多维转变，涉及不同层级、不同部门，很多具体问题经常离不开多个部门协同参与，这就需要提升外交机制能力建设，以更好地应对外交转型。有学者指出，外交能力建设要从以往囿于传统外交部门的改进，朝向更大范围的开放，加入更多的资源和行为体。这意味着实现中国外交能力现代化需要推动外交机制的与时俱进，将国内政策与外交政策更加紧密结合，以更好地统筹国内国际“两个大局”、协调多元主体，减少体制机制约束，形成合力，同频共振，切实维护国家利益。 在中国海外资产显著增加、出境人数庞大、外贸依存度居高不下的背景下，加强海外利益维护日益重要。海外利益维护手段涉及政治、经济、外交、军事等多种类型，各有特色、各有所长。由于我国坚持独立自主的和平外交政策，奉行结伴不结盟原则，这也使得通过外交手段来维护海外利益非常适宜，加强外交机制能力也至关重要。 近年来，面对新冠疫情、乌克兰危机、苏丹撤侨等重大考验，如何践行“外交为民”，对外交能力建设提出了更高要求，也需要中国从外交机制建设方面健全完善。具体而言，涉及海外利益维护方面的外交机制能力建设主要包括三个方面的需求：一是在风险评估、安全预警、应急处置等海外利益保护的关键环节加强机制建设，使得海外利益维护的机制更加健全，行动更有效率；二是加强诸多涉外主体之间协调的机制建设，海外利益维护需要形成中央、地方、企业和公民等多行为体的协同，这些都需要加强外交体制机制建设；三是加强比较突出的海外利益维护的机制建设，如面对美国“长臂管辖”对我海外利益的危害，需要在外交机制方面加强应对，既要在国内立法方面对“长臂管辖”进行限制与应对，也需要在国际上加强合作，壮大反对美国“长臂管辖”的力量，形成限制其非法滥用的国际机制。总之，中国海外利益保护面临政治、安全、经济、社会等多种风险，需要从机制建设方面加强应对，从而为海外利益维护增强机制保障。 大数据、人工智能等新科技的发展，为外交机制能力建设提供了有利契机。为适应更加复杂的外交任务，利用大数据、人工智能等对外交机制进行科技赋能，已是时代发展的必然要求。由于全球化和信息化的浪潮，各国尤其是主要大国的外交事务总量急剧增长，传统的外交决策方法面临越来越多的挑战。对于各国而言，率先适应大数据思维，积极采用科学技术进行外交决策的国家，将在全球的综合国力较量中获得核心竞争力。近年来，世界上主要国家都高度重视外交工作的科技赋能，数字外交方兴未艾，以此推进外交机制建设。数字外交不只是数字工具与传统外交的简单结合，也不应将其简化为一种软实力工具，而应将其视为外交工具、外交模式和外交战略等多层次变革的新阶段。国家可以依靠大数据大幅提高战略决策能力，将软硬实力更好结合起来，对形势判断和对手的了解更加精准、详尽、到位，有助于增强决策的科学性。对于中国外交机制能力建设而言，需要利用大数据、人工智能等科技发展契机，积极推进中国数字外交能力的提升，促进外交机制运转更加智能化，提升外交机制的运转速度和协调效率，从而能够更加迅速有效地应对日益增加和日趋复杂的外交任务，不断增强对外工作的科学性、预见性、主动性、创造性。 随着世界进入新的动荡变革期，全球治理的和平赤字、发展赤字、安全赤字、治理赤字等不断加重，乌克兰危机、巴以冲突等地区动荡给全球治理带来了巨大挑战。尽管国际社会存在大量国际制度，但制度供给不均的现象仍比较明显。一方面，一些领域的制度供给过剩，制度之间不乏竞争，导致制度碎片化现象增加；另一方面，有些领域缺乏制度供给，存在制度真空地带，使得全球治理“无法可依”。此外，国际制度的效力不足现象比较普遍，使得一些领域的国际制度看似供给充分，实则效力不足。这也使得全球治理体系的变革与完善很有必要。不过，全球治理的“建章立制”并非易事，其滞后性使得全球治理真空客观存在，加剧了全球治理的混乱和失灵失衡。国际制度存在明显的制度非中性，主导力量、价值取向、利益诉求等不同，导致国际制度之间的竞争不可避免。美欧国家不愿新兴国家推动国际制度创新而触动其既得利益与权势，因而执意阻挠、打压后者制度创新的努力。 党的二十大报告指出，我们展现负责任大国担当，积极参与全球治理体系改革和建设。近年来，中国在积极参与全球治理的同时，也面临着一定的制度困境，突出表现为既有国际制度对中国国家利益改善以及国家实力向国际影响力转化的限制。现阶段全球治理体系在很大程度上由以美国为首的西方国家主导，在不同程度上阻碍中国在全球治理中的影响力发挥，中国的相关理念与方案甚至受到西方国家的“污名化”抹黑诋毁。通过提升外交机制能力，增强中国在国际制度中的影响力，可以为中国智慧、中国方案争取更多的国际认同与支持。这对于中国深度参与全球治理、推动全球治理体系变革具有深远影响，也利于更好地发挥中国负责任大国的作用，把我国国际影响力、感召力、塑造力提升到新高度。 国际制度性权力是外交机制能力的重要组成部分，对于一国通过外交手段实现国家实力向国际影响力的转化具有重要影响。在大国博弈中，制度竞争已成为重要方式。当前，中美战略博弈加剧，美西方国家将国际制度作为维护自身优势、打压新兴大国的武器，从而使国际制度的“工具化”趋势更加明显。这也促使各国更加重视国际制度性权力建设。美国为遏制中国，加大了对中国的制度规锁。一是在既有国际制度中竭力打压中国，不允许中国的国际制度性权力显著改善；二是对于中国倡导创建的国际制度持抵制态度，不仅自己不参与，还阻挠其他国家参与其中；三是在新领域“建章立制”，企图延续其制度霸权，在治理规范方面突出西方价值观，在规则制定方面动员盟伴体系，其目的是弱化和孤立中国。鉴于此，中国需要增强相应的外交机制能力，在国际机制中提升中国的影响，在大国博弈中增强自身能力。 新时代以来，中国高度重视外交体制机制改革，从内外两个方面加强外交机制能力建设。具体而言，在对外工作顶层设计、涉外机构改革、外交法规建设、国际制度性权力等四个方面取得了长足发展。 外交顶层设计是外交机制能力建设的核心，起到统领全局的作用，能够确保外交机制的总体权力结构清晰、职能分配合理、政策渠道畅通。随着涉外部门的日益增加，加强对外工作的顶层设计有助于理顺和协调不同层次、不同领域外交机制的关系。新时代以来，中国外交机制能力建设非常注重顶层设计，主要体现在两个方面。 党的集中统一领导，是我国对外工作的最大优势和根本保证。新时代以来，我国一直注重在制度建设方面加强党的集中统一领导。在2014年11月的中央外事工作会议上，习近平指出，全面推进新形势下的对外工作，必须加强党的集中统一领导，改革完善对外工作体制机制。2017年2月，习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第三十二次会议，强调要把加强党对对外工作的集中统一领导，贯彻到对外工作体制机制改革的方方面面，加强战略谋划，强化统筹协调；要明确地方党委对本地区外事工作的主体责任，完善省以下地方党委对外事工作的领导和工作体制；要深化驻外机构管理体制改革。会议审议通过了《关于加强党对地方外事工作领导体制改革的实施意见》《关于改革驻外机构领导体制、管理体制和监督机制的实施意见》《关于改革对外工作队伍建设的实施意见》《关于改革援外工作的实施意见》。通过这一系列改革，对外工作体制机制得到进一步完善2018年6月中央外事工作会议上，习近平强调，外交是国家意志的集中体现，必须坚持外交大权在党中央；对外工作是一个系统工程，政党、政府、人大、政协、军队、地方、民间等要强化统筹协调，各有侧重，相互配合，形成党总揽全局、协调各方的对外工作大协同局面，确保党中央对外方针政策和战略部署落到实处。在驻外使领馆也要加强党的建设，更好统筹驻外部门。总体来看，党的十八大以来，召开了三次中央外事工作会议和一次周边外交工作座谈会，健全了党中央统领的外事工作领导体制机制，党中央总揽全局、协调各方的大协同格局巩固完善，为新时代中国外交提供了有力政治和组织保障。 2018年3月，根据中国共产党中央委员会通过的《深化党和国家机构改革方案》，原中央外事工作领导小组改为中央外事工作委员会，中央外事工作领导机构负责对外工作的决策和议事协调，研究制定、指导实施国家对外战略和有关重大方针政策，负责对外工作的顶层设计、统筹协调、整体推进、督促落实。中央外事工作委员会的设立，有利于更好地统筹协调各部门，更加有效加强外交机制的协调，落实党对对外工作的集中统一领导。 总之，党的十八大以来，党对对外工作的集中统一领导全面加强，顶层设计更加科学、战略谋划日益加强、制度体系不断完善、统筹协调更加有力、对外工作大协同更加顺畅，有力地提升了外交机制能力。 伴随外交工作所涉及领域的多样化和外交主体的多元化，建立或调整相适应的职能机构很有必要。新时代以来，我国不断深化涉外机构改革以提升外交机制能力，更好地满足涉外职能需要。 为充分发挥对外援助作为中国特色大国外交的重要手段作用，加强对外援助的战略谋划和统筹协调，推动援外工作统一管理，改革优化援外方式，更好地服务国家外交总体布局，将商务部对外援助工作有关职责、外交部对外援助协调等职责整合，组建国际发展合作署，作为国务院直属机构。国际发展合作署主要负责拟订对外援助战略方针、规划、政策，统筹协调援外重大问题并对后续落实情况进行监督。该机构的设立与运转，不仅促进了中国国际发展合作水平的提升，也展现了中国开放包容的国际合作态度和共同发展的意愿，增强了中国式现代化的感召力。目前，国际发展合作署将落实全球发展倡议作为重要使命，通过更加精准有效地开展国际发展合作，推动联合国可持续发展议程实现，可以更好地体现中国作为发展中大国的担当与贡献。 近年来，中国出入境人数规模扩大，移民和非法移民问题也更加复杂。为加强对移民及出入境管理的统筹协调，更好形成移民管理工作合力，将公安部的出入境管理、边防检查职责整合，建立健全签证管理协调机制，组建国家移民管理局，加挂中华人民共和国出入境管理局牌子，由公安部管理。国家移民管理局负责统筹管理出入境事项，通过增强法治化建设、提升信息化管理能力，以及强化与各国尤其是周边国家的合作等方式，与时俱进调整、优化出入境管理政策措施。国家移民局的设立，加强了对跨境人员的管理机制建设，有助于更好地实现人员的合法合规流动。 为更好统筹外交外事与涉海部门的资源和力量，不再设立中央维护海洋权益工作领导小组，有关职责交由中央外事工作委员会及其办公室承担，在中央外事工作委员会办公室内设维护海洋权益工作办公室，将维护国家海洋权益工作纳入中央外事工作全局中统一谋划、统一部署。其职责主要是落实党中央关于维护海洋权益的决策部署，收集汇总和分析研判涉及国家海洋权益的情报信息，协调应对紧急突发事态，组织研究维护海洋权益重大问题并提出对策建议等。统筹海洋维权机构，有助于避免“九龙治水”，在机制设置方面厘清各部门之间的权力与职责，更加清晰有效地维护国家海洋权益。 地方外事工作是党和国家对外工作的重要组成部分，对推动对外交往合作、促进地方改革发展具有重要意义。在中央外事工作委员会集中统一领导下，统筹做好地方外事工作，要从全局高度集中调度、合理配置各地资源，有目标、有步骤推进相关工作。此外，还要明确地方党委对本地区外事工作的主体责任，完善省以下地方党委对外事工作的领导和工作体制。通过健全和理顺地方外事工作领导机制，可以更好地激发地方外事的活力，增强其对国家总体外交的有效支持。 外交法规是外交机制运行的规则基础。面对国内外新环境，需要对相关涉外制度、法律等外交法规进行必要调整，以更好实现国际接轨，并促进国内治理与全球治理的协同发展，从而提升外交机制能力。新时代以来，我国在加强涉外立法、政策规章修订等方面都积极有为，取得了较大程度的发展，为外交机制能力提升增强了法律保障。 习近平指出：“坚持统筹推进国内法治和涉外法治……要加快涉外法治工作战略布局，协调推进国内治理和国际治理，更好维护国家主权、安全、发展利益。”近年来，中国涉外法制建设取得了显著进展，通过了《反间谍法》《国家安全法》《情报法》等涉外法律，对一些制度或涉外法律的修订有利于新时期对外工作的开展，也有助于中国更好地利用国际法来维护国家利益。不过，当前需要警惕美西方故意歪曲中国相关涉外法律，抹黑中国国际形象。2021年6月，《中华人民共和国反外国制裁法》获得通过，对他国违反国际法和国际关系基本准则，意图推行霸权主义和强权政治，对我国进行遏制、打压，对我国公民、组织采取歧视性限制措施，干涉我国内政的行为进行了有力回应。2023年6月，《中华人民共和国对外关系法》表决通过。该法包含总则、对外关系的职权、发展对外关系的目标任务、对外关系制度、发展对外关系等六个部分。作为新中国成立以来首部对我国发展对外关系作出总体规定的基础性涉外法律，对于整体性推进涉外法治工作战略布局，完善涉外法律法规体系，提升对外工作法治化水平，推进对外工作治理体系和治理能力现代化，具有里程碑式意义。 除了涉外立法之外，我国也不断通过制定各种涉外政策、条例、管理办法等，加强外交法规建设，为外交机制运行提供更好的实施细则。如外事管理领域规章制度建设不断加强，仅外交部外事管理司起草或参与起草的以外交部及以上名义印发的外事管理政策性文件31份，其中中央文件7份，从加强体制机制建设、对外签署协议、规范因公出国、涉外事务管理等方面完善制度建设。《缔结条约管理办法》于2023年1月1日施行，对国务院或国务院有关部门参与缔结条约的职能、权限、程序、责任做了严格规定，为相关部门在缔结条约时依法行政提供了基本遵循。2023年9月起正式施行的《中华人民共和国领事保护与协助条例》，作为构建中国海外安全保护体系中的重要一环，细化了涉外机构在安全宣传、风险评估、安全预警以及指导培训等方面的权责，对多类突发情况出现时的主体行为进行了规范，为维护中国海外利益与公民权益提供了制度保障。凡此种种，在立法条件不成熟的情况下，通过制定相关政策、条例、管理办法等方式完善外交法规，有助于外交机制的明晰和运转，促进外交工作更好依法依规开展。 随着全球治理重要性的提升，国际制度的作用更加显著，中国如何在国际制度中发挥更大作用也成为一个重要的外交课题，这有赖于中国维护、改革和创建国际制度的能力的增强。新时代以来，中国积极推进国际制度的变革与创新，显著增强了国际制度性权力。中国既推动现有国际制度的变革完善，也倡导创建新的国际制度以促进全球治理效能提升。 中国坚持真正的多边主义，强调维护以联合国为核心的国际体系，以联合国宪章宗旨和原则为基础的国际关系基本准则。多边机构是践行多边主义的平台，也是维护多边主义的基本框架，其权威性和有效性理应得到维护。中国积极参与全球治理，不断推动国际制度的变革完善。中国支持联合国在维护国际和平与稳定方面发挥积极作用，在国际热点问题上尊重联合国的权威性，反对部分国家的霸权主义和单边主义。中国积极推动国际金融机构的变革以更好地体现代表性，世界银行和国际货币基金组织的份额调整更好地反映新兴经济体的崛起。中国深刻认识到世界贸易组织改革的重要性和紧迫性，坚定维护以世贸组织为核心的多边贸易体制权威性和有效性，推动恢复世贸组织争端解决机制正常运转。 当前，中国在既有国际组织的影响力显著增强。其一，中国担任的国际组织高官数量不断增加，如联合国副秘书长李军华、联合国粮农组织总干事屈冬玉、世界贸易组织副总干事张向晨等等，体现了国际社会对中国的地位认可，也更有利于中国发挥大国担当。其二，中国在国际组织中的议题设置能力增强，如二十国集团杭州峰会中国推动首次将发展问题摆到了全球宏观政策框架的突出位置。其三，中国具有重要影响的国际组织不断发展壮大，如上海合作组织和金砖国家组织都实现了有序扩员，进一步提升了新兴经济体的国际影响。 2014年，中国主导创建亚洲基础设施投资银行，这是中国聚焦基础设施领域的新型国际金融机构的创建，极大地弥补了该领域的资金不足，也得到了世界上100多个国家的响应。目前，亚投行历经十年发展，已经有100多个成员国，汇聚了二十国集团中的16个成员国，充分体现了亚投行的广泛且重要影响，也增强了中国在国际金融领域的影响，提升了中国国际金融制度性权力。 2016年，中国与澜沧江-湄公河六个国家开创了次区域合作机制。在政治安全事务、经济与可持续发展、社会人文合作等多领域开展广泛且深入的合作，形成了领导人会晤机制，创设了澜湄合作秘书处。这有利于深化澜湄六国睦邻友好和务实合作，促进沿岸各国经济社会发展，增进各国人民福祉。澜湄合作机制是中国次区域合作机制的典型代表，有力地促进了中国与次区域国家的合作，增强了中国对于这些国家的感召力。 中国秉持开放包容的地区经济合作态度，推动了《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）正式生效。与美国主导推动的《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）、“印太经济框架”（IPEF）等合作机制不同，RCEP充分考虑国家间差异提供的自由选择空间，以及为欠发达国家提供的差别待遇等，调动了各方的参与主动性，推进了域内国家生产要素的流动，为各国供应链安全和经济复苏提供了机制支持，体现了中国坚持普惠包容的经济全球化、促进亚太地区的发展与繁荣的主张。 经过多年努力，中国已经与世界上许多地区建立了对话机制，包括中非合作论坛、中阿合作论坛、中拉论坛、中国-中东欧国家领导人会晤机制、中国-中亚元首会晤机制、中国-太平洋岛国外长会机制等等。这些机制既是中国与相关国家和地区开展合作的机制保障，也是中国拓展国际影响力的重要平台。中国还打造了博鳌亚洲论坛、“一带一路”国际合作高峰论坛等大型主场外交机制，有力地提升了中国对国际制度的影响力。（完）
国务院发展研究中心亚非发展研究所
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