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同济大学政治与国际关系学院教授夏立平在《亚太安全与海洋研究》2024年第2期发表《国家安全战略视域下的美国对华制度制衡及影响》（全文约2万字）。
夏立平认为，形成于21世纪初的制度制衡理论，实际上已成为后冷战时期美国外交政策特别是对华政策的主导理论之一。从美国国家安全战略的角度，可以发现自2001年以来美国历届政府制约中国的因素不断上升，其对华实施的制度制衡方略经历了从包容性向排他性的转变。拜登政府采用“小圈子”对华进行排他性制度制衡。拜登政府在高科技领域对华实行制度制衡，企图在某种程度上迟滞中国高科技发展，客观上却促使中国自立自强形成尽可能完整的高科技生产链，对美国自身高科技产业和国内经济也产生“反噬”效应，无法从根本上改变经济全球化大趋势。 拜登政府2021年1月上台后，延续了特朗普政府将中国作为主要“战略竞争对手”的国家安全战略，实行“针对性排他”的多边主义，以美国利益为准绳构建国际机制和参与国际制度，继承了特朗普时期的对华竞争态势，但转而采取“小圈子”排他性制度制衡方略对中国进行制约。 2022年10月12日，拜登总统发布上任后首份《国家安全战略》报告，提出“竞赢”（out-compete）中国的战略目标，突出价值观因素的作用，强调美国与中俄之间的竞争是不同体制的对抗，以此显示美国与中国进行战略竞争的“正义性”。拜登政府将价值观作为领导和团结盟友的手段及实施对华战略竞争的重要工具，通过塑造价值观层面上的“敌对他者”来挑拨中国与美国盟友之间的关系，从而提升“民主阵营”内部的相互依赖和协作水平，促使盟友站在美国阵营内与中国进行“战略竞争”。 冷战结束后，美国民主党政府曾被认为在推动经济全球化方面发挥了重要作用。2016年大选后，民主党对大选失败进行了反思，结论是必须修正推动全球化的路线，以强硬举措对付中国为代表的“不公平贸易”对象，减少美国中下阶层民众利益在经济全球化中受到的损害。这一反思对拜登政府的内外政策产生重要影响。拜登总统上台后提出的“拜登经济学”包括三个部分：在国内进行明智投资；加强教育，增强美国工人能力，扩大中产阶级；通过鼓励竞争来降低成本，帮助小企业发展。“拜登经济学”摒弃了传统供给侧经济学的做法，如减税、减少赤字和放松管制等——这些做法通过充分释放市场潜能来推动经济增长，相反，拜登政府从对自由市场的崇拜转向更频繁的经济干预。“拜登经济学”实质是重商主义，它倡导推行国家产业政策、提高劳工标准、增强大国竞争，减少对中国的经济依存。这意味着美国战略界的经济思维正发生深刻变化，美国政府也从利用美国国内制度对华排他性制度制衡转向全面对华排他性制度制衡。 拜登政府继承了特朗普政府“大国战略竞争”观，不仅将中国作为主要“战略竞争对手”，还视为唯一既有能力又有意图重塑国际秩序的竞争者，是“最严峻的地缘政治挑战”。拜登政府将寻求获得“全球性力量”的中国列为美国的“首要威胁”，认为中国正日益成为“旗鼓相当的竞争对手”。拜登政府对华政策从最初的“竞争、对抗与合作”三分法变化到“投资、结盟、竞争”三分法，不变的是“战略竞争”内核。 拜登政府一上台，就采取“小圈子”策略对中国进行排他性制度制衡。拜登政府不但没有减少特朗普政府对中国施加的高关税，同时还加大了对华经贸和科技“脱钩断链”的力度，构建“小院高墙”以对付中国。在逐渐认识到“脱钩断链”政策效果不彰后，拜登政府虽然表示“不寻求同中国脱钩”，但把对华科技和经贸政策调整为“去风险”，其实质是以“去风险”之名，行对华产业链、供应链“脱钩”之实。 特朗普政府对华制衡重视关税手段，而拜登政府特别重视维持美国在高科技领域的领先优势和主导地位，并将此作为维系美国全球霸权的关键。因此，拜登政府将科技竞争视为美中战略竞争的核心，围绕高科技和国家安全对华进行制度制衡。 拜登政府为国内高科技产业投资立法、为发展高科技产业建立国内制度，这些举措的目标同时包括制约中国。2021年４月，美国参议院提出《无尽边疆法案》的更新版本。2022年，美国国会参众两院对各自通过的《2021年美国创新与竞争法案》和《2022年美国竞争法案》达成双方接受的折中版本，将其命名为《2022年芯片与科学法案》（以下简称《芯片法案》），拜登总统在同年8月9日正式签署该法案。该法案将科技竞争安全化，充分显示了打压制约中国发展的意图。 拜登政府致力于构建“小院高墙”，以此作为制约中国高科技项目发展、打压中国科技进步、破坏中国与其他国家国际科技合作的主要策略。 第一，对先进技术实施出口管制。美国持续完善并强化出口管制体系，重视加强对新兴技术、基础技术和关键技术等与国家安全密切相关领域的出口管控。根据不断修订的《出口管理条例》（EAR），美国对先进技术实施出口管制，列入该条例的技术，出口或再出口到中国，均需要申请出口许可证。拜登政府将半导体等关键技术作为重点管控对象。《芯片法案》规定，“禁止任何接受美国联邦补助的企业在被认定为对美国国家安全构成威胁的国家内，扩大或新建用于生产先进半导体的制造能力”，“商务部长将在国防部长和国家情报总监的协调下，持续调整出口管制条例及管制技术类别”。拜登政府2023年10月17日公布了针对先进计算和半导体制造的“一揽子”出口管制新规，该规则在2022年10月7日出台的临时规则基础上，进一步限制了人工智能相关芯片、半导体制造设备的对华出口。为防止美国先进芯片通过第三国流入中国，美国要求芯片制造商获得许可后，才能向其他几十个受美国武器禁运限制的国家发货。这些限制会影响到英伟达、AMD和英特尔等美国芯片制造商对中国的销售。由于一些芯片制造商高达1/3的销售收入来自中国买家，它们2023年以来一直在游说美国政府不要收紧对华芯片出口限制。 拜登政府还出台“未核查名单”制度。美国商务部2023年12月19日宣布将13家中国公司列入美国官方无法检查但进口美国产品的实体名单。当美国出口管制官员无法完成实地考察，以确定是否可以信任这些公司接收源于美国的技术和其他商品时，这些公司就会被列入“未核查名单”。美国出口商在向清单上的公司发送物品之前，必须进行额外调查以示警告，并可能需要这些出口商申请更多许可证。这个清单是防止“敏感的”美国商品和技术流入“竞争对手”国的工具之一，美国全面限制向中国运送先进半导体和芯片制造设备，以阻止美国技术参与中国军事现代化。 第二，将中国高新技术企业和实体列入各种制裁清单。2009年以来，美国指责中国发布的一系列科技创新政策，对中国发起“232 国家安全调查”和“301调查”，企图制裁中国高新技术企业。在特朗普政府对中国企业制裁的基础上，拜登政府继续以所谓的“国家安全”“人权”和涉俄因素等为借口，不断采取单边措施，对中国企业、机构和个人进行打压遏制，大量增加受制裁中国企业的数量。截至2023年底，美国商务部或财政部等已经将1300多家中国企业和实体列入了各种制裁清单，包括实体清单、未核查名单、军工企业清单、商业管控清单和禁止投资清单等，特别是那些在芯片半导体、智能制造、航空航天、超级计算机等高科技领域取得突破的企业。美国对这些中国企业和实体实施的制裁措施，主要包括限制或禁止向其出口美国原产或含有美国技术的商品和技术、限制或禁止美国投资者投资或持有其股票或债券及限制或禁止与其进行商业往来或合作等。 第三，限制美中两国相互投资。美国参议院于2023年7月25日通过《对外投资透明度法案》，其中附加措施包括一项由民主党提出的“禁止对中国关键技术进行投资”的规定。根据这项规定，美国企业在投资前必须向美财政部提出申请。此外，美国企业在投资前的14天内以及担保交易完成后的14天内，还需要向美财政部提供相关信息。这一规定旨在确保美国政府能够更好地监测和控制对涉及半导体、人工智能、高超音速和卫星通信等关键高科技领域的投资。美国商务部于2023年6月23日公布了《芯片法案》最终执行细则，禁止受补贴企业在未来十年内在中国、俄罗斯等威胁美国国家安全的国家大幅扩大半导体产能。新细则还禁止受补贴企业与相关实体从事联合研究或技术转让，以及未来十年内实质提高受关切国家的尖端和先进半导体制造能力，芯片生产也适用这些禁令。同年8月9日，拜登总统签署行政令，限制美国主体投资中国半导体和微电子、量子信息技术及人工智能这三个领域。 另一方面，强化中国对美投资审查、限制中国军民融合企业在美投融资，也是美国对华科技竞争政策的重要组成部分。跨部门的美国外国投资委员会，是对中国企业赴美入境投资的主要监管机构。该委员会最初仅负责审查可能导致外国人获得美国企业控股权的交易，但2018年8月生效的《外国投资风险审查现代化法》扩大了其权限，使其有权在外国投资者非控股权交易中可能获得关键信息或影响公司决策的情况下予以阻止。 面对中国的快速发展，美国为了维护全球霸权，谋求重塑供应链，摆脱对中国的依赖，同时打压和遏制中国的发展。2021年2月，拜登总统签署第14017号行政令《美国供应链》，要求对半导体制造、大容量电池、稀土等关键战略矿产以及医疗用品开展为期100天的供应链审查，并评估国防工业、生物卫生、信息通信和能源等六大基础供应链。同年6月8日，白宫发布的《建设有韧性的供应链，振兴美国制造业，促进广泛增长：根据第14017号行政令的百日评估》报告指出：“更安全、更有韧性的供应链对美国的国家安全、经济安全和技术领先地位至关重要。” 拜登政府重在利用盟伴体系重构排除中国的供应链。根据测算，我国需要但被美国出口管制的产品种类中，来自美国的约为12.79%、美国之外的约为87.21%。其中，前五名分别为日本、德国、中国台湾地区、韩国和意大利，占比超过一半。拜登政府利用盟伴体系构建排除中国的供应链的主要路径如下。 其一，在一些新兴关键技术和矿产领域组建供应链联盟。为了增强供应链安全，美国政府试图构建在岸生产、友岸外包与近岸外包“三位一体”的供应链安全体系。例如，拜登政府于2022年3月向韩国提议，美国、日本、韩国及中国台湾地区组建“芯片四方联盟”（Chip 4），着力构建更具韧性、更加安全的供应链体系，为科技竞争提供有力支撑。 美国还加强对关键矿产供应链的控制，企图重塑全球供应链系统，以此来制衡中国等竞争对手的科技发展。2022年6月16日，美国和加拿大、澳大利亚等主要盟伴国家宣布建立“矿产安全伙伴关系”（MSP），旨在加强关键矿产供应链，保障对经济、科技、军事至关重要的关键矿产的供应，削弱中国在关键矿产国际供应链中的地位。 其二，组建地区性的供应链联盟。在跨大西洋地区，美国和欧盟联手在半导体领域排斥中国，对中国企业实施出口控制，限制同中国的技术合作。美国-欧盟贸易和技术委员会（TTC）于2021年6月成立，并已多次举行会议，其目的是加强美欧在技术和工业方面的领导地位，构筑科技制华的国际阵营。 在亚太地区，“印太经济框架”部长级会议于2023年5月27日在美国底特律举行，达成了有关减少对中国产品依赖的供应链协议。根据该协议，与会国家将成立供应链理事会，共同制定针对关键部门和关键商品的具体行动计划，建立危机应对网络，针对可能发生的供应链中断现象向框架协议成员发出预警，并且协调各方的立场，尽可能地减少负面影响。协议签署国包括美国、英国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰、文莱、印尼、马来西亚、菲律宾、新加坡、泰国、越南和斐济等。其中，既有发达国家，也有发展中国家；既有霸权国家，也有一些中小国家。 其三，组建多边和双边高科技联盟。2021年10月，北约防长会议就设立总额高达十亿欧元的技术创新基金达成共识。“北约创新基金”于次年6月宣告成立，用以支持军民两用新兴技术开发，也意在加强欧洲与北美之间的技术联系，确保盟友间不同技术的无缝衔接与操作。2023年1月，美国和印度在白宫共同举行“美印关键和新兴技术倡议”（iCET）第一次正式会议，标志着iCET正式启动，这是美国组建高科技联盟的又一重大行动。iCET的主要内容包括：加强两国的创新生态系统；加强国防创新与技术合作；加强弹性半导体供应链合作；加强太空合作，增进交流；加大科学、技术、工程和数学人才培养力度；推进下一代电信技术研发合作等。 拜登政府在高科技领域对华实行制度制衡，企图在中国与世界其他国家之间降下一道“硅幕”，对中国和世界高科技的发展将产生重大负面影响，也反过来对美国高科技发展产生阻碍作用，终将无法从根本上改变经济全球化大趋势。 （一）迟滞中国高科技发展，也促使中国自立自强形成尽可能完整的高科技生产链 拜登政府在高科技领域对华实行制度制衡，将经济工具化，甚至将经济武器化，对中国高科技发展有某些迟滞作用。例如，美国商务部禁止美国设备制造商向中国供应用于14纳米及以下级芯片制造的设备，还要求其他国家相关企业向中国禁售高端光刻机，会使中国高精度芯片的发展受到一定阻碍。拜登政府对中国高科技的打压，使一些外国在华企业开始采取“中国+1”战略，加速多个行业的供应链转移。 另一方面，美国对华“小院高墙”的做法，也促使中国自立自强全力实现高水平科技发展，并尽可能形成完整的生产链。中国努力形成以创新为引领的发展模式，加快实现原始创新的重大突破和关键核心技术的自主可控，构建完整的创新链和产业链，形成世界重要人才中心和创新高地，进一步提升国家创新体系的整体效能，建设支撑创新发展的现代治理体系。 （二）形成世界高科技领域“硅幕”，也对美国高科技产业和国内经济产生“反噬”效应 拜登政府在高科技领域对华实行制度制衡的根本目的，是推动建立以美国为核心的全球数字霸权体系。这一做法强化了以国家安全为主要考量的数字跨境流动政策，进一步破坏了既有的商业和贸易规则，阻碍了数字贸易的全球化发展。美国组建各种以芯片为核心的高科技供应链和产业链双边和地区联盟，对全球供应链和产业链带来重大影响。美欧日正着手联合制定跨国数据流通规则，构建基于“共同理念”的“数据流通圈”。这些举措在世界高科技领域降下了“硅幕”，试图形成某种将中国、俄罗斯等国排除在外的国际体系。 另一方面，拜登政府企图降下的“硅幕”，也使得美国高科技产业、消费者和世界经济付出代价。例如，2022年，美国对中国大陆出口的高技术产品减少了300多亿美元，同比减少2.4%。美国半导体行业通常将其年收入的15%—20%用于研发，2020年这一投入达到了约440亿美元。美国对中国大陆以半导体为主的高技术产品出口的减少，将使美国半导体企业利润下降并可能削减研发经费。而且，正如美国经济学家警告的那样：“即使将极小一部分工厂生产转移到中国之外，这也会给消费者带来更高的成本，同时拖慢全球经济增长的速度。”2017年以来，美国从中国进口的产品份额下降了5%。但“从其他国家进口的商品比中国商品更昂贵——越南商品的价格高出10%，墨西哥商品的价格高出3%”。美国前财政部长保尔森指出，美国政府推行对华全面对抗政策伤害中国，同时也会伤害美国，将本国企业置于竞争劣势地位，限制美国企业和商业创新的能力。美国推动的对华“硅幕”和高关税政策，甚至成为其国内通货膨胀的重要原因之一。美国加大对中国企业制裁的力度，也影响了美国自身的利益和信誉。 （三）刺激“逆全球化”的发展，但无法改变经济全球化大趋势 拜登政府在高科技领域对华实行制度制衡，加剧了“逆全球化”趋势。经济全球化主要是以比较优势为基础，实现商品、技术、信息、服务、货币、人员、资金和管理经验等生产要素跨国、跨地区流动，有利于资源和生产要素在全球的合理配置，促进不发达地区的经济发展，是世界经济发展的必然结果。但拜登政府对华制度制衡，将生产链转移到拥有“共同价值观和共同联盟”的国家，将全球生产链带入地缘政治竞争之中，使经济全球化趋势受到阻碍。而且，这种做法还促使基于地缘政治而非地理性质的贸易集团的出现，加剧地缘经济碎片化趋势。 但是，美国对华实行制度制衡无法从根本上改变经济全球化大趋势。美国经济学家彼得·古德曼认为，“在超过1/4个世纪的时间里，美国和中国的命运通过一个独特的巨大合资企业融合在一起”，这实际上是一种美中“共生经济关系”。美国对华构建“小院高墙”，无法从根本上改变这种“共生经济关系”。他指出：“世界仍然依赖中国，只是在依赖的过程中绕了许多弯而已。可能出问题的地方变多了。”当今时代，各国经济彼此依存，利益交融前所未有，任何“脱钩断链”“赢者通吃”的企图，都是违背历史潮流的，都最终会被经济全球化潮流所抛弃。 在中国加入国际制度、中国快速发展引起美国战略疑虑的背景下，美国政府开始对华实行制度制衡。制度制衡理论产生于新现实主义，又与新自由制度主义理论有一定的联系。形成于21世纪初的制度制衡理论实际上已成为后冷战时期美国外交政策特别是对华政策的主导理论之一。 从美国国家安全战略的角度，可以发现自2001年以来美国历届政府制约中国的因素不断上升，其对华实施的制度制衡亦逐渐由包容性转向排他性，而两种类型的制度制衡方略在不同时期又各有侧重。其中，小布什政府和奥巴马政府对华采用包容性制度制衡方略，前者企图通过包容性制度制衡将中国纳入美国主导的国际体系，后者则采用两面下注的混合型制度制衡方略，既对中国形成制约与对冲，又试图让中国在美国主导的国际秩序中分担美国责任与义务。特朗普政府和拜登政府对华采用排他性制度制衡方略，前者主要利用美国国内法律和制度对华进行排他性制度制衡，意图迟滞中国发展、削弱中国实力，后者则采用“小圈子”对华进行排他性制度制衡，达致“竞赢”中国目标。拜登政府在高科技领域对华实行制度制衡，企图在某种程度上迟滞中国高科技发展，但也促使中国自立自强形成尽可能完整的高科技生产链。美国在高科技领域降下的某种“硅幕”，对美国自身高科技产业和国内经济也会产生“反噬”效应。美国对华制度制衡政策虽刺激了“逆全球化”趋势发展，但终将无法从根本上改变经济全球化大趋势。 历史和现实表明，对华制度制衡已经成为美国对华政策的主要方略之一，并将持续相当长一段时期，这是由美国国家安全战略决定的。根据制度制衡理论，美国对华政策既有历史上的包容性制度制衡，也有现在的排他性制度制衡，今后甚至可能还会出现制度间制衡——在中国倡导的国际机制得到较大发展、美国对中国拉下“硅幕”后，美国可能会对中国倡导的国际机制进行制度间制衡，这是排他性制度制衡的扩展形式。但随着中国高新科技将来全面赶上甚至超过美国、中国和平发展在世界范围赢得越来越多国家的支持，美国对华制度制衡政策将不可避免地失败。（完）
国务院发展研究中心亚非发展研究所
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