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南京大学国际关系学院副教授周文星在《亚太安全与海洋研究》2024年第5期发表《对华战略竞争下的美国国会涉台立法及对策思考》（全文约2.3万字）。 周文星指出，近年来美国国会持续以日益激进的姿态干涉台湾问题，在提案总数、修正案与法案以及专项对台法案数量、提案议题、立法进度、成法数量等涉台立法方面，呈现出一系列历史罕见的重大变化。分析美国会涉台立法提案发起的时间、议题和内容，可见其持续以立法手段干涉台湾问题的关键诱因是对华战略竞争，而新冠疫情冲击和乌克兰危机升级，则是促使美国会发起数量更多、危害性更大的涉台提案的“双引擎”。当前美国会空前负面的角色，不仅损害中方核心利益、加剧中美在台海对抗态势，而且危及地区和平稳定、冲击全球治理发展与国际秩序走向。为维护国家利益，中方应从学理与政策层面加强对美国会涉台立法研究，思考应对之策。 美国国会介入政府外交政策过程、干涉别国内政的最主要手段是发起立法提案。因此，梳理、观察和比对参众两院议员在某个时间段、在某个议题上提出的立法提案及其相关指标（如数量、涨幅、立法进度、成法数量）的变化，是学者们研究美国会参与决策及其成效的关键视角。基于这一逻辑，本文对第93届美国会（1973—1974年）以来的涉台立法提案进行统计，并按照国会会期、立法类型、提案主题、提案内容、联署人数量、联署人所属政党、立法状态等指标进行划分，搭建了一个较为全面的、基于长时段大样本数据的涉台立法提案数据库。基于该数据库，发现自2017年以来，美国会立法干涉我国台海事务的力度之大、速度之快、规模之广，皆为1979年中美建交以来之最，涉台立法主要出现以下五个重大变化。 过去七年多以来，美国国会将立法提案作为干涉台湾问题的关键手段，导致涉台立法提案数量急剧攀升。根据笔者统计，特朗普主政时期的第115届国会（2017—2018年）和第116届国会（2019—2020年）分别提出了23项和57项涉台立法提案，而拜登主政之后的第117届国会（2021—2022年）和第118届国会（2023—2024年，截至2024年8月1日），则分别发起了196项和191项涉台立法提案，其立法干涉台湾问题的力度远超历史上任何一届国会（见图1）。鉴于第118届国会直至2025年1月3日才结束，结合对近几届国会涉台立法的规律性把握，可以判定本届国会议员势必在剩余半年会期里继续提出更多涉台立法倡议，超过上一届国会的涉台提案数，再创新高。 图1美国第93届国会（1973—1974年）以来涉台立法趋势![]()
资料来源：根据美国国会网站数据整理制作（数据截至2024年8月1日）。 与涉台立法提案总量迅猛增长相伴随的，是修正案、法案以及专项对台法案数量的持续增加。一般而言，美国会议员可发起四类立法提案类型，即对总统及行政当局构成法律约束力的法案和联合决议案，以及不具有法律约束力的简单决议案和共同决议案。议员还可提出修正案，对正在审议的法案或已生效的法律进行补充，因其可产生与法案同等的法律效力，因此也是议员影响决策的重要法律手段。本文将修正案视为主要立法提案类型进行统计和分析。 值得注意的是，美国会议员在过去十年里没有提起一项涉台联合决议案，而是转向密集发起法案和修正案。如图1所示，2015年以来，法案和修正案在提案总数的年均占比稳定地维持在80%以上，远高于此前七届国会（2001—2014年）的年均占比（56%）。进一步观察和比较上述立法数据，发现美国会自拜登2021年初执政以来提出法案和修正案的意愿更强。其中，第117届国会共提出174项，占196项提案总数的89%，系历史之最。截至2024年8月1日，第118届国会也已发起167项涉台法案和修正案，占提案总数的87%。 另一个新变化，是专项对台法案数量的快速涌现。所谓专项对台法案，即那些标题包含“台湾”字眼的法案。在奥巴马执政八年期间，美国会提出的专项对台法案年均两项，到特朗普执政时期这一数字增长至七项，而在拜登执政的三年半时间内即将突破15项，涨幅惊人。 纵观20世纪90年代前后到21世纪前十年，美国国会在涉台立法动议方面的注意力较为分散，涉台提案主题极为多元。在此期间，议员们一度围绕禁止台湾交易野生动物、促进台湾政治法律改革、提升与台经贸关系、加强与台教育交流等低位政治议题持续提出倡议。然而，随着奥巴马政府“亚太再平衡战略”的出台，国会议员越来越倾向于提起涉台军事安全议题，并减少对上述低位政治议题的关注。在奥巴马两个任期内四届国会（2009—2016年）发起的96项涉台立法提案中，近40项法案呼吁增加对台军售、邀请台湾参与军演、提升台军“战力”等。这一趋势在特朗普执政后，尤其是2022年2月乌克兰危机升级以来变得越来越明确，包括国会两党议员在内的美国执政精英几乎一边倒地支持协助台湾打造针对中国大陆的所谓“非对称战力”体系，防止台湾地区成为“下一个乌克兰”。在美国会近几年发起的数百项涉台法案中，鲜有不含军事防务相关条款者，且多数条款内容都与乌克兰危机挂钩，凸显国会与行政当局携手推动美国对台政策的“乌克兰化”。 例如，作为乌克兰危机升级后美国会议员迅速发起并在半年左右时间就完成立法程序的第一项涉台法律，“詹姆斯·M.英霍夫2023财年国防授权法”在“外交事务”部分植入了一项名为“强化台湾韧性法”的专项对台法律。该法由“美台强化防务伙伴关系的实施”、“对抗中华人民共和国的胁迫与影响活动”、对既有对台政策进行修正与强调的“杂项条款”等七部分组成，首次授权美国行政当局运用“外国军事融资”计划、“总统提取权”等针对独立主权国家的军事援助计划支持台湾地区，以增强后者应对台海“地区突发事件”、防止大陆造成“既成事实”的防务能力。正是基于这项法律，本文开篇提及的“2024年印太安全补充拨款法案”和“2024年综合拨款法”才“有法可依”，层层加码落实军售、军援、军训等对台军事防务政策。值得警惕的是，类似危害性极强的涉台法案，正排满了美国会两院的政治议程，这些法案的立法生效将推动美国对台政策更实质性的转型。 美国会干涉台湾问题的另一个重要变化，是显著加快了涉台立法提案成法的速度。例如，由共和党众议员在2023年6月12日发起的“美台21世纪贸易倡议首批协定实施法案”，经拜登在当年8月7日签署后生效，意味着这项涉台法案在两个月不到的时间里就完成了立法程序。比较特朗普时期制定的另外两项重要的专项对台立法，即第115届国会提出的“与台湾交往法”和第116届国会提出的“2019年台湾友邦国际保护及加强倡议法”（即“2019年台北法”），从法案的提出到立法，先后都花费了一年左右的时间。 诚然，法案完成立法的周期长短，与法案的敏感度密切相关。为了“掩盖”涉台法案的敏感性从而加快法案成法进度，美国会近年来日益青睐于采取两个关键性举措：一是将涉台条款或专项对台法案塞入“国防授权法”等必须完成立法的年度综合性法案之中，极大地增加涉台条款和专项对台法案被“一揽子”采纳的概率。上文提及的“强化台湾韧性法”即为一例。二是以修正案的形式，将涉台动议“悄悄”塞入已经生效的法律或即将完成立法程序的相关法案。据笔者统计，美国会自21世纪初以来的20年里发起的涉台修正案寥寥无几，除特朗普主政四年期间国会提出一项涉台修正案以外，克林顿、小布什和奥巴马任期内，美国会也仅分别提起三项、五项和四项修正案。但在拜登主政至今三年半时间里，美国会两院已发起历史性的135项涉台修正案，仅2021—2022年期间就提出65项，而其中 10项是由两党议员在2021年11月4日密集发起并塞入当年12月27日完成立法的“2022财年国防授权法”，另外55项修正案中的22项则由议员们在2022年9、10月发起，并塞入当年12月23日生效的“詹姆斯·M. 英霍夫2023财年国防授权法”。目前，美国会正延续这一操作。2023年1月至2024年8月期间，国会又发起70项修正案，其中33项是对已立法生效的“2024财年国防授权法”的修正，26项是对“2025财年国防授权法案”的修正。一旦“2025财年国防授权法案”成为公法，这26项修正案将和上述33项修正案一样，与“国防授权法”一道成为具有法律效力的涉台条款。 相较于上述涉台立法变化，已走完烦冗的立法程序而成为公法的涉台提案尤其值得警惕。自奥巴马执政后期至今近十年以来，随着立法进度的加快，美国会制定的涉台法律数量呈稳步增加之势。第114届（2015—2016年）国会和第115届国会皆制定了四项涉台法律，第116届国会和第117届国会则稳步增长至五项和六项法律。当前，第118届国会已经制定四项涉台法律，接近最近几年来立法生效的涉台提案数量的平均值。预计未来还会通过更多涉台法律，使之成为历史上制定涉台法律最多的一届国会。目前来看，后续立法概率较大的几项涉台提案包括：“2025财年国防授权法案”，内含以修正案形式单独发起的四项专项对台法案、“保护台湾法案”、“2024年国防部拨款法案”、“2024年国务院、海外行动和相关项目拨款法案”。除“2025财年国防授权法案”于2024年7月8日才被提出而处于立法早期阶段，上述其他法案目前都已在国会另一院完成二读，处于有待三读表决再送交总统签署生效的关键时刻。 分析美国国会涉台立法提案提出的时间、议题和内容，可见美国会议员持续加大力度干涉我国台湾问题、企图“以台制华”的关键诱因是对华战略竞争，而2020年新冠疫情冲击和2022年乌克兰危机升级则扮演“双引擎”的作用，促使美国会进一步以更大力度发起数量更多、危害性极强的涉台立法倡议。 既有研究表明，府会关系、选举政治、议员个人、台湾政治游说、美国外部安全威胁感知，是影响美国会涉台立法决策行为的主要因素。在这些因素中，美国对外部安全威胁的感知及其应对方式又最具决定性。相关量化研究也表明，在苏联威胁不复存在的后冷战时期，美国对华政策与中美关系亲疏状态是影响美国会干涉台湾问题的关键性变量。换言之，美国政府对中国国家身份的战略定位（如敌人、对手、竞争者、伙伴、朋友）及其制定的对华政策，相当程度上决定了美国会干涉台湾问题的力度。根据这一规律，美国国会近年来在台湾问题上日益激进的政策取向，是特朗普总统主政后推行的对华战略竞争政策的直接结果。在2017年12月发布的任内首份《美国国家安全战略》报告中，特朗普总统将中国定位为“威胁美国安全与繁荣”的“战略竞争者”，同时声称美国将通过提供“正当的防务需要和抵制胁迫”，“维持与台湾的紧密联系”。当长期主张对华接触与合作的行政当局转向日趋竞争与对抗的战略框架之后，素来反华亲台的国会自然变得更为冒进、挑衅。考察美国会发起涉台立法提案的时间、议题和主要内容，可初步验证其涉台立法行为与美国对华政策之间的相关性。 就提案发起的时间来看，美国会立法干涉台湾问题的力度随着美国政府逐步落实对华战略竞争政策而持续加大。除了第115届国会（2017—2018年）因推行对华战略竞争政策存在时间滞后性，涉台提案数量没有出现明显增长（23项，仅比上一届国会多出一项提案），第116届国会（2019—2020年）提出了历史最高的57项涉台提案。当战略竞争叙事在美国政府和社会不断强化并全面铺开之后，拜登执政时的第117届国会（2021—2022年）发起了再创历史纪录的196项涉台提案，比上一届国会发起的涉台提案高出近3.5倍。随着拜登当局进一步加剧对华战略竞争的烈度，美国会在台湾问题上的激进政策取向持续至今。 提案议题和内容更为明显地反映了美国会为了“竞赢”中国、实现美国霸权护持的目的。如前文分析，特朗普执政以来涉台提案议题多以军事安全与防务为主，体现了美国会从军事层面力推对华战略竞争的意图。例如，由参议院外交委员会前主席吉姆·里施（Jim Risch）在2021年3月发起的“战略法案”，声称两岸统一是中国实现“地区霸权野心”的关键步骤，美国及其盟友加强对台湾地区的防御已成为“更为紧迫的优先事项”，这对于“限制解放军向第一岛链以外投射力量的能力”、阻止中国完成统一，进而赢得对华战略竞争极为关键。尽管这项法案最终并未完成立法，但其中的多数涉台主张被整合进已立法的“2022财年国防授权法”等涉台法律之中。 在2017年以来近四届国会制定的19项涉台法律中，除了“与台湾交往法”“2019年台北法”“指示国务院制定恢复台湾在世界卫生组织地位法”“美台21世纪贸易倡议首批协定实施法”等四项法律，其余15项法律通篇都以“武装”台湾、威慑中国大陆对台海造成“既成事实”、协助台湾构建“非对称战力”体系等军事防务议题为立法要务。将军事“保卫”台湾作为重要条款列入年度性的“国防授权法”，已成为美国会近年来干涉台湾问题的新“惯例”。为了确保“武装”台湾的必备资金与装备，美国会开始在所有“综合拨款法”等综合性法律中塞入涉台内容。总之，纵观过去七年多以来美国会发起的涉台立法提案以及已立法生效的涉台法律的时间、议题与内容，可知美国对华战略竞争是其国会立法干涉台湾问题出现一系列新变化的关键诱因。 如果进一步观察2017年以来美国会提出的所有涉台提案，可见新冠疫情冲击和乌克兰危机升级犹如一对“双引擎”，加速恶化了两党议员对中国的“威胁”认知，提升了立法者们战略利用台湾问题“竞赢”中国的意愿，从而导致美国会加速提出更多涉台立法倡议。 当新冠疫情在2020年初逐渐向全球扩散之际，特朗普当局并没有采取及时、科学、严谨的管理与防治措施，导致疫情在当年3月份蔓延至美全境后，美国民众死亡数字直线飙升。出于“甩锅”和政治炒作目的，时任总统特朗普将新冠肺炎病毒打上“中国病毒”的标签，成为中美战略博弈快速激化的分水岭。正是从此时开始，美国会开始密集发起大量涉华涉台提案，一方面是“谴责”中国大陆早期应对新冠疫情的“失责”，要求中方承担疫情造成的巨额损失；另一方面是“肯定”和“赞许”台湾当局在应对疫情时作出的“重大贡献”，希望借此机会推动台湾参加更多国际组织与会议，拓展其“国际空间”。不仅如此，美国也利用疫情趁势加强与台湾当局的勾连。第116届国会（2019—2020年）发起的破历史纪录的57项涉台提案几乎都出现在2020年，在很大程度上与美国遭受新冠疫情的猛烈冲击紧密相关。 新冠疫情影响尚未消退，乌克兰危机又快速升级，成为刺激美国会议员持续至今不断发起涉台立法提案的另一个重要因素。美国会近两年发起的数百项涉台法案，大多含有与乌克兰危机挂钩的军事防务相关条款，呈现极为明显的涉台法案“乌克兰化”趋势。尽管表1所列法律的涉台条款没有直接提及乌克兰危机，但立法背景、过程与目的几乎都深受危机影响，如2022—2024连续三个财年已立法生效的“国防授权法”和尚处于立法进程中的“2025财年国防授权法案”，都含有提升台湾“非对称战力”、防止台海出现与乌克兰类似的“地区突发事件”的阐述。在对华战略竞争的框架之下，美国会将随着俄乌战场形势的发展，持续加强涉台立法的“乌克兰化”趋势，对我国核心利益、地区和平稳定乃至全球治理造成多重危害后果。（完）
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