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南京大学国际关系学院、中国南海研究协同创新中心助理研究员李途在《亚太安全与海洋研究》2024年第2期发表《大国竞争背景下澳大利亚的“战略均衡”外交》（全文约2.1万字）。
李途在文章中指出，阿尔巴尼斯政府对外政策的矛盾之处在于：在呼吁主权与战略自主的同时，又在不断强化对美安全依赖；提出要尊重地区中小国家的对外政策选择空间，又极力拉拢地区国家选边站；期待改善对华经贸与外交关系，又在国防方面极力应对中国的“威胁”，一如既往地把澳美同盟视为对冲任何风险与不确定性的保证。因此对工党政府的所谓“独立外交”和“战略均衡”，不宜抱有过高期待。 由于澳大利亚始终将美国视为安全与防务政策的核心，特别是在中美战略博弈的不确定时期，工党政府所设想的“战略均衡”实际上建立在确保美国优势的基础上，澳美同盟仍然位于澳大利亚对外政策的核心，“战略均衡”并不均衡。在东南亚问题专家吴翠玲看来，这是和地区其他国家的最大区别。她指出：“尽管许多东南亚国家仍然希望美国继续维持亚太地区的主导地位，但是它们所理想的战略均衡包含着中国的领导地位。”尽管阿尔巴尼斯政府极力塑造大国平衡格局，努力回调莫里森政府的强硬制华政策，但还是难以避免地走上对美追随、对华制衡的老路。 一般而言，当中美关系处于良性互动时期，地区国家能够在中美之间维持大国平衡政策。但是，在大国战略竞争的格局之下，如果澳大利亚将其安全寄托在与美国的同盟关系，而不是寄托在推动中美实现和平与合作的基础之上，那么澳大利亚的对外政策调整空间极为有限。阿尔巴尼斯政府“战略均衡”政策的矛盾之处在于：在呼吁主权与战略自主的同时，又在不断强化对美国的安全依赖；提出要尊重地区中小国家的对外政策选择空间，又极力拉拢地区国家选边站队；期待改善与中国的经贸与外交关系，又在国防方面极力应对所谓“中国威胁”。 自主性与依赖性之间的困境，是澳大利亚安全政策的核心特征之一。一方面，对地区安全威胁的认知，决定了澳大利亚需要采取与强国结盟的方式来维护自身安全。澳外长黄英贤表示，美国的领导力“不可或缺”，强化澳美同盟可能是澳大利亚最为重要的“护栏”。澳防长马勒斯在参加澳美“2+2”会谈时表示，澳美同盟关系，是“我们世界观的核心”，“是我们国家安全的绝对核心”。另一方面，对同盟承诺限度的认识，决定了澳大利亚必须发展独立自主的国防能力。面对美国实力和霸权地位的下降，阿尔巴尼斯政府在呼吁主权与战略自主、提出亚太地区“不应由单一大国主导”的同时，又在不断加强与美国的同盟关系，通过加强与美国的合作来实现自身安全，包括强化Quad、推进AUKUS，以及增加美军在澳轮换部署。 阿尔巴尼斯当选次日，便匆忙参加在日本东京举行的Quad峰会，足以体现对Quad的重视。阿尔巴尼斯称Quad会议是澳大利亚 “绝对的优先事项”。中国也成为此次会议讨论的焦点话题。阿尔巴尼斯在会后表示，四国将加强在亚太地区的合作，以抗衡中国在太平洋地区“施加影响力”。阿尔巴尼斯还表示，在他的领导下，澳大利亚对Quad的承诺“没有改变”，“也不会改变”。这与此前陆克文领导的工党政府的政策大相径庭。2008年，陆克文政府因担心会破坏与中国的关系宣布退出Quad。 与此同时，为配合美国的“印太战略”，澳大利亚也在不断加强与其他Quad成员国的安全合作，推动该机制向军事集团化方向发展。2022年1月，澳大利亚与日本签署《互惠准入协定》，方便两国军事人员相互往来，这也是日本首次与美国之外的国家签署类似协议。继莫里森政府之后，阿尔巴尼斯政府进一步推动澳日向“准军事同盟”迈进。同年10月，日本首相岸田文雄访澳，双方宣布达成一项新的安全合作协议，加强两国在情报领域和军事协同作战方面的合作，以制衡中国在太平洋地区日益增长的影响力。该协议是2007年澳日双边安全协议的升级版。阿尔巴尼斯称：“这一具有里程碑意义的声明，向亚太地区发出了澳日战略结盟的强烈信号。” 作为Quad的短板，澳印关系近年来也得到了显著提升。2022年6月，澳防长马勒斯在访问印度期间表示，“在澳印的历史上，两国从来没有像现在一样形成了紧密的战略联盟”，因为双方都面临如何应对中国这一“难题”。澳印大大加强了联合军事演习的频率。同年8月，两国海军在澳西部海域开展海上伙伴关系演习。同时，美、澳、印等17个国家在澳北部开启“漆黑-2022”空中联合军演。11月，美、日、印、澳四国在日本南部海域开展“马拉巴尔2022” 海上联合演习。马勒斯称，下一步将寻求扩大澳印双方军事人员的联系以及情报共享。2023年3月，阿尔巴尼斯访问印度，旨在推动澳印经济合作，平衡中国的经济影响力。同年5月24日，阿尔巴尼斯与到访的印度总理莫迪举行双边会谈，承诺将两国的全面战略伙伴关系推向“新的高度”。双方签署了移民和绿色能源协议。 在AUKUS的问题上，尽管工党谴责莫里森政府为了政治利益未提前告知工党有关签署AUKUS协议的消息，并批评政府在外交工作方面准备不足，仓促推进AUKUS，没有安抚地区国家对核扩散与核军备竞赛问题的担忧，特别是对法国“没有表现出应有的尊重”，但是工党依然表态支持AUKUS。2021年9月16日，时任工党领袖阿尔巴尼斯联合影子外长黄英贤、影子防长奥康纳发表声明称，当前核潜艇技术对澳大利亚的能力提升来说是“最好的选择”，并就核潜艇的成本、建造数量、交付时间，以及对当地经济和就业的影响等问题要求政府做进一步的解释和说明。 2023年3月13日，随着18个月承诺期限的临近，美、英、澳三国领导人在美国加州圣迭戈海军基地公布了AUKUS的核潜艇合作计划。根据该计划，美国和英国准备为澳大利亚设计全新的“AUKUS”级核潜艇（SSN-AUKUS），该潜艇建立在英国新一代核潜艇设计的基础之上，并融合了美国最先进的核潜艇技术，在英国和澳大利亚建造，预计于21世纪30年代末、40年代初交付。与此同时，由于澳大利亚目前的常规潜艇即将面临退役，拜登政府承诺，在国会的批准下，美国将从2030年初开始向澳大利亚出售三艘“弗吉尼亚”级核潜艇，如果有需要还可以再增加两艘。这一进展凸显出三国共同开发核潜艇的决心，工党政府也将提前获得“弗吉尼亚”级核潜艇视为美对澳同盟承诺的重要保证。 尽管阿尔巴尼斯政府多次表示希望实现战略自主，维持对外政策的自主空间，但出于安全合作的考虑，还是走上了对美依赖的老路。澳学者休·怀特表示，AUKUS从根本上改变了澳大利亚对美国的同盟承诺，澳从过去“最不投入”的角色升级为最为紧密的同盟，也即澳大利亚将自动加入美国与中国可能发生的军事冲突中，因为只有这样，美国才有可能与澳分享最为机密的核潜艇技术，特别是向澳出售“弗吉尼亚”级核潜艇。这也意味着澳大利亚对美同盟义务的进一步升级，澳需要承担更多的同盟义务，甚至被迫卷入不必要的军事冲突。 与20世纪80—90年代工党政府提出的“融入亚洲”政策相比，彼时澳大利亚看重的是亚洲经济增长所带来的合作机会，如今的工党政府看到的则是中国崛起带来的所谓“安全威胁”，地区政策也主要围绕与中国在东南亚、南太平洋争夺影响力展开。从这个意义上而言，澳大利亚的地区政策不过是对美政策的一部分。对于那些并不希望在中美之间选边站的地区国家而言，澳大利亚的“战略均衡”政策自然难以得到它们的支持和积极响应。 在东南亚政策方面，工党在野期间就公开批评莫里森政府对东南亚地区的援助政策“短视”“零碎”且“投入不够”，如在新冠疫情前贸然大幅削减对印尼的健康援助。而加强对东南亚地区的投入，也是工党政府加强地区融入、促进“战略均衡”政策的重要组成部分。 2022年6月，阿尔巴尼斯在访问印尼期间表示，“深化与东南亚地区的接触是本届政府的优先事项”
“东盟及东盟领导的机制在澳大利亚的印太愿景中处于绝对中心地位”，并承诺向东南亚地区提供4.7亿澳元的发展援助，以及向印尼提供2亿澳元用于建立“气候与基础设施伙伴关系”。印尼也是阿尔巴尼斯的首个双边出访地，凸显了工党新政府对东南亚及澳大利亚-印尼双边关系的重视。 2023年6月2日，在第20届香格里拉对话会上，阿尔巴尼斯强调了与东南亚国家加强合作的愿望。他表示：“当我们向北（指东南亚）看时，我们看到的并不是一片供其他国家施加影响力的真空地带，而是人类历史上经济增长最快的地区。”阿尔巴尼斯还称，地区的未来不能仅仅寄托于“大国和平”，中小国家在地区安全问题上也应拥有一席之地。为此，阿尔巴尼斯还宣布任命澳首位东南亚特使尼古拉斯·摩尔，领导“东南亚经济战略2040”计划，加强澳大利亚与东南亚地区的经济合作，特别是在能源安全、食品安全以及基础设施投资等关键领域。 但是，由于澳大利亚在东南亚地区的影响力显著下降，工党政府的东南亚政策面临重大挑战。与20世纪80—90年代推动亚太经合组织成立、促进柬埔寨问题的和平解决时期相比，如今的澳大利亚，无论在经济影响力、安全影响力还是全球领导力方面，都落后于东盟其他的伙伴国。以2021年数据为例，与东盟最大的贸易伙伴中国相比，澳大利亚占东盟对外贸易总量的比重只有2.5%，中国约为16.4%。澳大利亚对东盟的投资只占东盟所接受的所有外国直接投资的0.3%，不仅远低于美国、中国、欧盟、日本等传统的投资方，也低于韩国、加拿大、印度等国家。事实上，东盟的经济总量已远远超过澳大利亚，其GDP是澳的两倍还多，澳大利亚对东盟的重要性已然下降。 更为重要的是，澳大利亚与东南亚存在显著的“战略分歧”。东南亚国家并不认同澳大利亚的看法，即美国领导的联盟所采取的平衡策略是维护地区秩序的最佳路径，也不认可澳大利亚与中国打交道的方式。正如印尼防长普拉博沃在香格里拉对话会上所说的那样：“你的敌人并不必然是我的敌人。”新加坡副总理黄循财也表示：“我们希望加强与美国和中国的联系。任何遏制中国崛起或限制美国在亚洲存在的企图，在东南亚地区都不会有多少人接受，没有人希望看到一场新的冷战。” 澳学者艾伦·金格尔表示：“如果澳大利亚的对外政策目标是拉拢东南亚国家建立一个针对中国的联盟，那么它肯定会失望的。特别是如果东南亚国家认为澳大利亚缺少与中国打交道的独立能力，东南亚更加不会理会澳大利亚。”事实上，东盟并不希望在中美之间选边站，而是希望与所有国家保持友好关系。尽管工党提出的“尊重主权”及“自主决策”的概念受到地区国家的欢迎，但如果“战略均衡”不过是美国“印太战略”的注脚，如果地区国家仍将澳大利亚视为美国联盟体系的一部分而非地区安全的一部分，那么澳大利亚的外交政策空间实为有限。 在南太平洋政策方面，尽管从全球范围来看，澳大利亚只是一个地区中等强国，但从地区范围来看，澳大利亚自认为是南太平洋地区的大国，在该地区发挥着天然的领导作用，不允许外部势力染指其势力范围。特恩布尔政府时期，澳大利亚出台了“太平洋进阶战略”，加强对这一地区的战略投入。莫里森政府推出了太平洋岛国援助计划，承诺恢复该地区在澳战略和外交政策中的中心地位。如今强调地区接触政策的工党政府，对南太平洋的重视只会有过之而无不及。 特别是2022年3月中国与所罗门群岛达成双边安全合作框架协议后，引发澳大利亚与美国方面的强烈不满。根据该协议，中所将加强在应对自然灾害、人道主义救援、发展援助、维护社会秩序等领域的合作。由于担忧该协议可能会扩大中国在这一地区的军事影响力，特别是担心中国可能在所罗门群岛建设军事基地并驻军，澳美等国家反应强烈。时任工党影子外长黄英贤批评莫里森政府工作失职，称中所安全合作协议是自二战以来澳大利亚在太平洋地区“最大的外交政策失败”。 工党政府上任后，承诺采取行动重拾澳大利亚作为太平洋地区伙伴国的地位，以弥补联盟党执政时期“错失的十年”。在新政府上任百天内，外长黄英贤就出访了南太平洋地区的斐济、萨摩亚、汤加、新西兰和所罗门群岛，以重塑澳大利亚在这一地区的影响力。对于工党政府而言，中国在这一地区影响力的扩大必然会被视为澳大利亚的“安全威胁”，双方在这一问题上的外交拉锯战也会加剧。 2022年5月26日，在中国国务委员兼外长王毅访问南太岛国及东帝汶期间，澳外长黄英贤前往斐济参加太平洋岛国论坛，承诺工党政府将积极应对太平洋岛国最为关心的气候变化问题。黄英贤批评前任莫里森政府“忽视了澳大利亚在气候变化上采取行动的责任，漠视了太平洋大家庭要求采取行动的呼吁”，承诺将“倾听”太平洋国家的声音，与太平洋国家肩并肩共同应对挑战。黄英贤还表示，澳大利亚对太平洋地区的发展援助“不附加任何条件”,“不会导致难以为继的财政负担”，意在贬低中国的对外援助，与中国竞争在这一地区的影响力。 工党还批评莫里森政府削减对外援助，导致澳大利亚在该地区“失球”。为此，工党承诺在未来四年内向太平洋地区提供9亿澳元的发展援助，远高于竞选时期承诺的5.25亿，包括通过“太平洋基础设施融资机制”增加对太平洋和东帝汶的基础设施投资，通过“澳大利亚-太平洋气候基础设施融资伙伴关系”，增加对气候和能源相关的投资等。澳大利亚提供的对外援助还将用于支持澳联邦警察在所罗门群岛的行动、开设澳大利亚-太平洋防务学校，以及提升太平洋地区的空中监测能力等。外长黄英贤表示，对外援助预算是“推动澳大利亚变得更为强大和更具影响力的重要举措”。 2022年10月20日，澳大利亚与太平洋岛国斐济签署了“部队地位协议”，该协议旨在加强双边安全合作，为澳军队部署到斐济提供法律框架。同年12月13日，澳大利亚与太平洋岛国瓦努阿图签署了双边安全协议，内容涵盖了人道援助与救灾、执法与司法、国防、边境安全、环境与资源安全、网络安全、海上与航空安全等多个领域。作为太平洋海上安全合作项目的一部分，澳大利亚还向瓦努阿图移交了重新修建的码头，并赠送了警用船只。澳外长黄英贤表示，澳大利亚为“成为瓦努阿图的主要安全合作伙伴深感自豪”。2023年11月7日，澳大利亚与巴布亚新几内亚签署新的安全协议，旨在通过警务、司法等方面的援助，提升巴布亚新几内亚的国内安全。这一系列举动加剧了中澳对太平洋地区影响力的竞争。 但是，对于经历过殖民主义和二战的太平洋岛国来说，它们并不希望卷入大国的地缘政治竞争，再度沦为大国竞争的“竞技场”。尽管澳大利亚批评中国在太平洋的投资是“债务陷阱”“安全威胁”，但正如黄英贤所言，太平洋岛国应该自主决定与谁合作以及在哪些领域合作，太平洋岛国不是任何国家的“后院”，有权制定自己的外交政策。如果澳大利亚仅仅从大国竞争势力范围的角度来看待中国在太平洋的投资，并基于与中国的竞争来保持对地区国家的投入，显然是一种短视的行为，难以赢得地区国家的支持。因为即使与澳拥有安全协议的巴布亚新几内亚也表示：“（我们）与澳大利亚和美国的密切关系，并不意味着我们可以忽视中国提供的巨大商机。我们不会损害与中国的关系，就像我们不会损害与美国的关系一样。我们与所有国家都保持良好关系。” 澳学者也指出，澳大利亚不应以“零和游戏”的方式与中国比拼在太平洋地区的资源投入，因为这会“适得其反”。澳大利亚自认为的“安全威胁”，无法得到地区国家的共鸣，它们更为关心的是气候变化及经济发展。事实上，作为世界上最为依赖外部援助的地区之一，太平洋岛国欢迎尽可能多的国家进行投资。中国的优势在于，相比于美国等国家的“口惠而实不至”，中国提供了持续的参与和能力建设。因此，澳大利亚与其把注意力放在与中国竞争影响力，不如认真倾听和回应地区国家的真正需求。 澳前总理阿博特曾坦言，澳大利亚的对华政策受到“贪婪”与“恐惧”的驱使，充分体现了澳大利亚在对华问题上的矛盾性与两面性。与莫里森政府将对外政策变成选举策略、炒作“中国威胁论”作为赢得选举的“关键楔子”不同，阿尔巴尼斯政府在对华政策上更为理性务实，主张通过缓和强硬的对华政策基调，降低澳中关系中的冲突与对立色彩，为双边对话合作寻找空间。但是，工党政府对华政策的悖论在于，工党既认识到澳中关系有调整的必要，期待改善与中国的经贸关系，但在国防方面又极力准备应对所谓来自中国的“威胁”。这才是中澳关系的症结所在。 澳防长马勒斯表示，“语调（tone）的变化能够起作用”，工党不会像联盟党政府那样“大喊大叫”（yelling），而是在加强国防实力的同时使用“冷静的、专业的、外交的声调”来实现国家利益。阿尔巴尼斯表示，他支持拜登政府提出的“竞争的同时避免灾难性后果”，他认为，澳大利亚需要更为深思熟虑的应对策略，而不仅仅是提高对华冲突调门。阿尔巴尼斯强调：“澳大利亚寻求与中国建立稳定的平等伙伴关系，我们将在能够合作的领域进行合作，在必要的时候保持彼此之间的分歧，并始终基于国家利益行事。”事实上，中澳经贸关系仍然存在着高度的互补性。据澳大利亚外交贸易部和财政部于2015年和2020年进行的两项研究表明，没有其他市场可以取代中国作为澳大利亚的商品出口市场，澳大利亚与中国“脱钩”是不可行的。这也是阿尔巴尼斯政府重启对华关系的重要原因。 外界期待工党政府新政能够让中澳关系重回历史高点。在澳国立大学学者艾伦·金格尔看来，工党自身特质及外部变化的出现，都将促使阿尔巴尼斯的对华政策，无论在内容还是影响方面，变化性都多于继承性。从实践来看，澳大利亚的政党更替以及工党政府的对外政策宣示，的确给中澳关系的改善带来了契机。2022年11月15日，习近平与阿尔巴尼斯在印尼巴厘岛举行的二十国集团峰会上举行双边会谈。这也是中澳两国领导人自2016年以来进行的首次正式会晤。习近平指出，中澳要“超越分歧、相互尊重、互利共赢”，这是两国关系实现稳定发展的关键，中澳之间“没有根本利害冲突”，“有的是两国人民传统友谊和高度互补的经济结构”。阿尔巴尼斯称此次会谈“非常积极且具有建设性”，他认为这是双边关系朝着稳定发展的“重要一步”
，“我们有重大的分歧需要处理，但是当我们能够进行对话时，结果总是会更好”。 在两国领导人巴厘岛共识的基础上，2022年12月20—21日，澳外长黄英贤受邀访华。这是自2018年11月以来首位访问中国的澳大利亚外长，也是四年以来中澳首次举行双边外交与战略对话。随着常态化沟通机制的恢复，两国关系逐渐步入正轨，经贸问题也成为双方重启对话的首要领域。2023年5月，中国商务部长王文涛与澳贸易部长法瑞尔在北京共同主持第16届中澳部长级经济联委会。基于两国间的友好合作氛围，中国逐步恢复了对澳大利亚煤炭、棉花和木材等商品的进口，澳大利亚在对国家安全风险进行审查后，决定不取消中国岚桥集团对北部达尔文港99年的租约，称其不会对澳大利亚的安全构成损害。同年11月，阿尔巴尼斯访华，中澳重启总理年度会晤，恢复中澳外交与战略对话、中澳战略经济对话及其他政府间对话机制。 工党政府希望通过“语调”的变化改善中澳关系。问题是，尽管“语调”的变化是重要的，为中澳关系改善迈出了“关键的第一步”，但“语调”变化本身并不足以使中澳关系恢复如初。阿尔巴尼斯政府在缓和对华政策基调的同时，仍然继承了莫里森政府的对外政策内核，在Quad、AUKUS等一系列针对中国的问题上保持了与莫里森政府的一致性。澳防长马勒斯称，“致力于稳定与中国的关系并不意味着澳大利亚不会对自身安全保持清醒的关注”，澳大利亚必须将自己变成“箭猪之岛”，配备足够的致命性武器，以威慑对手的攻击。在澳大利亚仍将中国视为“安全威胁”的情况下，双边关系难以得到实质性提升。 究其原因，尽管政党轮替开启了中澳关系缓和的大门，但在政党竞争激烈的政治生态之下，澳大利亚的对华政策越来越受到国内因素驱动，越来越服务于国内政治的需要。特别是2017年中澳关系恶化以来，联盟党和工党都在试图展现对华强硬姿态，证明自己的政党才是更为合格的国家利益代理人。在国内政治竞争的背景下，外交政策的制定并不一定以国家利益为优先考虑对象，而在很大程度上是内部政治过程主导的结果。由此造成的后果是，两党在一些具体问题上的立场越来越统一，这也限制了工党执政后进行政策调整的空间。 例如，联盟党执政时期通过的法案，如《间谍与外国干涉法案》《外国影响力透明度计划》《对外关系法案》，工党都投了赞成票。在经贸关系问题上，同联盟党一样，工党承诺减少澳大利亚对中国的经济依赖，寻求对外出口多元化，并要求中国将取消对澳“贸易制裁”作为重启双边关系的前提条件。此外，阿尔巴尼斯在竞选期间多次表示，其领导的工党政府不会参与中国的共建“一带一路”项目，工党对莫里森政府取消维多利亚州与中国的共建“一带一路”协议也表达了支持。 对此，有学者指出，“担心向中国示弱”，驱动着堪培拉的对外政策，无论哪个政党执政都不太可能改变这一路径。在联盟党成功地将涉华议题打造为攻击工党执政能力的工具后，对工党而言，只有继续维持联盟党政府时期的对华强硬政策，才能防止一旦对华政策失利成为反对党攻击的借口。即使在缓和对华关系的过程中，工党政府也更为看重实质性的成果，防止被联盟党批评为“向中国让步”。一旦进展有限，不排除工党再次回到联盟党一味与中国对抗的老路。（完）
国务院发展研究中心亚非发展研究所
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