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江苏大学法学院讲师许蔡梦骁在《亚太安全与海洋研究》2024年第5期发表《海平面上升背景下海洋边界条约的稳定性分析——以情势变迁原则的适用为中心》（全文约1.8万字）。
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许蔡梦骁认为，气候变化引发的海平面上升，给现行国际法带来新的不确定性，其中包括海平面上升对海洋边界条约效力造成影响。在海平面上升背景下，一国援引《维也纳条约法公约》第62条所规定情势变迁原则的有效性，关乎海洋边界条约的稳定性。鉴于国家对涉及主权、主权权利条约的敏感性，为维护边界地区的和平秩序，海洋边界条约应当受到“边界条约例外”的保护。同时，海平面上升无法满足“在缔结条约时未曾预料到”“影响到条约义务的必要根据”“从根本上改变有待履行的义务范围”三项标准，一国难以行使基于海平面上升造成的海岸地理变化而单方面终止或退出条约的权利。海洋边界条约基本能抵御海平面上升带来的不确定性。 许蔡梦骁在文章中指出，在以《联合国海洋法公约》为代表的现行海洋法下，确定基线和建立海洋区域的客观标准，有赖于特定的海岸地理。海岸地理不仅是各种海洋区域的基础，也是划定国家之间海洋边界的核心。然而，近几十年来，由于全球变暖、极地冰川融化等多重因素，海平面呈上升趋势，且上升速度正在加快。加速上升的海平面，致使全球某些区域的地理状况逐步变得不确定和不稳定。当海平面上升引发海岸地理的变化，沿海国各自的海岸线不一定会均匀地朝陆地方向移动，可能使得国家之间商定的海洋边界线不再符合海洋法关于“中间线”或“公平”划界结果等要求。由此，沿海国与其他国家为划分重叠海域签署的边界条约将失去海洋法上的合法性。 面对海平面上升造成的地理新形态，占据划界“优势”的缔约方或有重启海洋边界谈判的动力、产生终止或退出既定条约的诉求，尽管此种情境对于国际和平与安全并无裨益。而海洋边界条约几乎很少包含终止或退出条款。此时，寻求终止或退出条约的一方很可能会诉诸情势变迁原则。因为伴随海岸地理的变化，特别是在海岸线明显偏离划界伊始的位置时，一方最有可能给出的理由是缔结条约时存在的情况发生了根本变化。因此，分析海洋边界条约稳定性需超脱海洋法，从条约法中寻找答案。海洋边界条约能否继续约束各方从而保持稳定性的关键在于：情势变迁原则在海平面上升背景下的解释与适用。 情势变迁原则已被编入1969年《维也纳条约法公约》第62条，该条规定允许以情况发生根本变化为由终止或退出条约，但不得因情况的根本变化终止或退出“确定一边界”的条约（以下简称“边界条约例外”）。《维也纳条约法公约》第62条是否支持将海平面上升作为一方可单方面终止或退出海洋边界条约的“情势变迁”是问题的关键。 《维也纳条约法公约》第62条第2款（a）项规定明确排除边界条约，表述为“倘该条约确定一边界”（if the treaty
establishes a boundary），则“情况的根本变化不得援引为终止或退出条约之理由”，被称为“边界条约例外”。第62条第2款（a）项并未具体提及海洋边界条约，学者们对于第62条第2款（a）项的例外情况能否涵盖海洋边界条约存在争议，“边界条约例外”的覆盖范围直接关系到海洋边界条约的效力能否规避海平面上升带来的挑战。当前学界持有三种不同的观点。 第一种观点认为，“边界条约例外”之边界既包括陆地边界，亦包括海洋边界。斯科菲尔德暗示，海洋边界条约属于第62条第2款（a）项的例外情况。他在讨论划界中岛屿的处理时指出，“国际法中给予边界条约的特别保护”，并在脚注中援引第62条第2款（a）项对此处的国际法予以补充说明。弗里斯通和佩西克明确写道，海洋边界协定一旦订立就属于第62条第2款（a）项规定的“随后情况发生根本变化”不影响其有效性的一类条约。李斯特万在回顾第62条第2款（a）项的起草历史后，认定海洋边界协定确实属于“边界条约例外”的范畴。她指出，国际法委员会在很大程度上采纳了特别报告员沃尔多克的意见和工作——为边界协定制定独特的保护措施，通过限制情势变迁原则的使用范围以保护条约的总体安全。虽然第62条最终成为条约法当中辩论最多的条款之一，然而对条款草案中这一引人注目的新增补的处理却微乎其微，在第62条的早期起草过程中，对于“边界条约例外”的范围几乎没有指导。李斯特万主要从部分国家代表团在最后谈判时对于第62条第2款的评论间接地推断出，以美国为代表的部分国家代表团所理解的“边界”一词既指陆地边界，也指海洋边界。她认为，评论虽然有限，但没有任何相反声明（否定海洋边界属于此处的边界）的情况，这表明条约法的缔约国打算将海洋边界条约纳入第62条第2款（a）项的“边界条约例外”。 第二种观点认为，“边界条约例外”之边界仅指陆地边界，不包含海洋边界。卡隆认为尽管国家在维护边界协定的神圣性方面通常有很大的利益，但一个国家可能会辩称情况已经发生变化，因为双方没有预见到海平面的这种上升，这是完全合理的。卢斯特豪斯认为，当国家直接强行挑战其他国家对海洋领土的主权时，可能会发生冲突，甚至可能对过去的划界协定提出质疑。然而，他认为单方面终止或退出划界协定只是“可能”违反了第62条第2款（a）项。准确地说，卢斯特豪斯对“边界条约例外”的范围的界定有些犹疑，他感觉例外情况不一定包含海洋边界条约。凯伊认为在解释第62条第2款（a）项时有一定的余地，因为《维也纳条约法公约》没有具体说明该条款是否适用于包括海洋边界在内的所有边界，或者“边界”一词是否应被理解为只包括陆地边界。他指出，在为解释本条寻求帮助时，允许考虑《维也纳条约法公约》的准备工作文件。在1966年讨论文本草案时，国际法委员会没有提到海洋边界，而是注意到常设国际法院1932年判决的“上萨瓦自由区和节克斯区案”的例子，该案涉及陆地边界，并讨论了自决对陆地边界的影响。他认为，还应注意到在1966年最后确定案文时以及在1969年《维也纳条约法公约》通过之前，海洋边界案件很少，国家之间的协定几乎没有解决现代意义上的海洋边界问题。因此，可以合理地得出结论，第62条第2款（a）项不应适用于海洋边界。 第三种观点认为，“边界条约例外”之边界是指陆地边界或领海边界，而专属经济区或大陆架边界条约不属于例外情况。也就是，将“边界条约例外”中的边界解释为“领土边界”，边界不包括领海边界以外的海洋边界。阿纳多蒂尔立足于边界是神圣不可侵犯的，审查将边界条约排除在《维也纳条约法公约》第62条情势变迁规则适用范围之外的目的和宗旨，认为第62条第2款（a）项的目的和宗旨只是为了维护划定领土主权的边界的稳定性，因此，构建陆地边界或领海边界的条约属于“边界条约例外”，非领土边界条约则可以因为情况发生根本变化而终止或退出。她指出，边界神圣不可侵犯，各国有义务尊重其他国家划定其领土主权的权限，并因此尊重其他国家所确定的领土边界。领土边界延伸到划定海上领土主权的边界，包括领海和内水或群岛水域的边界。另外，她以2015年《牛津法律词典》对边界的定义进行补充论证，词典将边界定义为“在国际法中确定一个国家领土界限的假想线。这种边界界定了每个国家的有效管辖权的范围。它们在性质上是三维的，因为它们包括国家的空域和底土、边界内的陆地以及国家的内水和领海的海洋领域”。但她也客观地承认，上述词典对边界的定义不是决定性的，因为2009年同样由牛津大学出版的法律词典则将边界定义为“地球表面的假想线，它将一国的陆地领土或海洋区域（大陆架和专属经济区）与另一国的陆地领土或海洋区域分开”。她认为，虽然2009年法律词典对边界的定义将非领土的海洋边界纳入边界的概念，但这一定义似乎将领海边界与陆地领土的边界归为一类，这一点与2015年法律词典对边界的定义一致。 回顾《维也纳条约法公约》第62条第2款（a）项的起草历史，“边界条约例外”的范围在国际法委员会审议这一问题期间以及在1968年于维也纳举行的联合国条约法会议上都有很大的争议。一部分国际法委员会委员和一些国家政府希望扩大“边界条约例外”的范围，而另一部分希望删除这一例外情况。 国际法委员会在《维也纳条约法公约》1963年第44条第3款（a）项草案中关于“确定边界”使用的英语词组是“fixing a boundary”。随后，针对各国政府的评论，国际法委员会改用“establishing a boundary”这一更为宽泛的表述进行替换，以便例外情况不仅包括划界条约，也包括割让条约。割让是指通过条约转让对某一领土的主权。考虑到例外情况是通过维护边界安全来保护各国的领土完整，第62条第2款（a）项也适用于一国将一块飞地割让给其领土环绕的国家作为飞地的条约。这种条约是在消极意义上“确定”边界。然而，国际法委员会提及割让条约和划界条约，并没有指明“边界条约例外”之条约是否可以超出确定陆地边界的条约。 美国代表团在联合国条约法第一届会议上提出扩大“边界条约例外”范围的建议。美国提出一项修正案，要求将第59条第2款（a）项草案（1969年第62条第2款（a）项）规定的例外情况，修改为“划定边界（drawing a boundary）或其他方式确定领土地位（otherwise establishing territorial status）的条约”。为支持这一修正案，美国代表团指出，例外情况未能涵盖没有确定边界但“确定领土地位或解决领土争端”的一类条约，例如，“解决领土争端的共管领土协定”、“各方同意不根据少数群体的待遇、海关特许权或联合开发资源等事项的让步而提出主张”的解决领土争端的条约、“建立对各种领土问题具有管辖权的联合委员会的条约”。瑞士代表团支持这一提议，因为美国提出的“确定领土地位”的说法对于瑞士很有帮助，瑞士与邻国就形成边界的河流的联合利用、某些河流的航行自由或通行权缔结了许多条约，按照美国的提议，瑞士的这些条约就不能根据情势变迁原则予以终止。澳大利亚代表团也支持美国的修正案，同时建议稍作修改，诸如“有关领土地位的条约”。特别报告员沃尔多克表示，他曾向国际法委员会提出以涵盖领土制度的形式扩大例外情况的范围。但是，国际法委员会认为，很难找到一种避免不适当地扩大例外情况的措辞形式，其坚持保留第59条第2款（a）项的措辞，从而拒绝了美国代表团的提议。 国际法委员会在1980年向联合国大会提交的工作报告中提到，“边界”一词通常表示一个国家陆地领土的界限，但可以想象，它可以被更广泛地用来指代确定行使不同权力的空间界限的各种线条。关税线、领海、大陆架和专属经济区的界限以及某些停战线都可以被视为这种意义上的边界。但是，重要的是，要相当清楚地了解将某一特定界线归类为“边界”的效果。国际法委员会解释说，界线可以是某些目的的边界，而不是其他目的的边界，例如，在不授予专属管辖权的情况下，可以对抗其他国家。国际法委员会指出，这一意见对于第三次联合国海洋法会议工作中采用的许多划界线尤为重要。国际法委员会认为，领海的外部界限是国家领土的真正界限，而其他界限则不然，委员会同时提出以下问题：各国是否会普遍认为，已经通过条约实施的海洋划界将保持完全稳定，而不考虑各国进行条约划界所依据的根本情况可能发生何种变化。最后，国际法委员会自认为没有能力回答如此困难的问题，至少第三次联合国海洋法会议必须讨论其中的一些方面。国际法委员会仅限于指出，随着海洋法的发展，至少不能排除广义“边界”制度出现某些全新的方面的可能性。 国际法委员在1982向联合国大会提交的工作报告中，在考虑划定海域的边界是否为“边界条约例外”涵盖时，进一步指出，海洋划界线实际上可能具有特殊性，更不用说空域的划定。国际法委员会认为，可能的情况是，“边界条约例外”的稳定作用并不延伸到某些海洋划界线，即使这些划界线在所有意图和目的上都构成真正的边界。但是，国际法委员会继续保持克制，拒绝解释条约法公约和海洋法公约。在这一背景下，较为有把握的是，关于第62条第2款（a）项包含相邻国家或相向国家之间缔结的划定其领海边界的条约。至于大陆架划界条约或专属经济区划界条约是否也是如此，犹未可知。有学者指出，大陆架和专属经济区不能与领土相提并论，一个国家对海域的主权只存在于领海，对大陆架和专属经济区享有的是勘探和开发自然资源的主权权利和管辖权。由此可见，专属经济区或大陆架的法律地位与一个国家的领土并不相同，专属经济区和大陆架与特定资源相关，并不反映典型的完全主权的陆地领土概念。因此，当“边界条约例外”被严格地限定为是一种对“领土”边界条约的例外时，专属经济区或大陆架边界条约的效力在很大程度上会面临情势变迁原则的考验。 事实上，《维也纳条约法公约》第62条第2款（a）项规定的边界条约的类别在国际司法判例中往往被广义地解释。例如，国际法院在1978年对希腊诉土耳其“爱琴海大陆架案”的附带意见中写道：“无论是陆地边界还是大陆架边界线，其过程本质上是相同的，不可避免地涉及相同的稳定和永久性因素，并受制于将划界协定排除在情况的根本变化之外的规则。”又如，在1986年“布基纳法索/马里边境争端案”的判决中，国际法院明确提到《维也纳条约法公约》第62条这一条款，并认为使用诸如“确定边界”（establish a boundary）的条约或“条约确定的边界”（boundary established by a treaty）之公式以涵盖“划界条约以及领土割让或领土归属（attributing territory）的条约”并非没有意义。国际法院判例是对国际法的权威解释。尤其是，“爱琴海大陆架案”的裁决表明，划定大陆架的条约应当属于《维也纳条约法公约》第62条第2款（a）项规定的边界条约。案件中，希腊通过1929年提交的单方面声明接受常设国际法院（PCIJ）的强制管辖，但该声明排除“与希腊领土地位有关的争端，包括与希腊对其港口和交通线的主权权利有关的争端”。在处理大陆架划界争端的可受理性问题时，国际法院首次明确提出采用的是演化解释（evolutive interpretation 或evolutionary
interpretation）的方法，认为“领土地位”这一术语具有“一般性”，可以涵盖大陆架。国际法院由此将希腊与土耳其的大陆架划界争端排除在强制管辖之外。 时至今日，如果将“边界条约例外”严格限制为旨在维护领土主权和确保领土完整，已无法充分体现其目的和宗旨。对于第62条，如果一条线构成其含义范围内的“边界”，则意味着这条线摆脱了第62条情势变迁规则的不利影响，会产生稳定的效果。第62条第2款（a）项的目的和宗旨不应止于维护划定领土主权的边界的稳定性。鉴于专属经济区和大陆架对许多沿海国家所起的重要作用，比如，大陆架内的石油和天然气开采项目、专属经济区内的海上风电场。可以预见，单方面终止或退出专属经济区或大陆架边界条约引发国家间冲突的可能性与陆地边界条约的类似。现阶段各国对专属经济区和大陆架边界稳定性的需求仍然很高。伴随“双碳”目标的落实，专属经济区和大陆架也将成为中国未来海上风电发展的重要接力区。正如仲裁庭在“孟加拉湾海洋划界仲裁案”中所述，大陆架划界的主要目标之一是实现稳定性和最终性，因为大陆架的勘探和开发需要重大投资和近海设施的建设。专属经济区或大陆架边界确切的地理位置及其持久性对于投资的安全性和沿海国持续有效地利用海域是必需的，签订划界条约的目的就是为了获得这种稳定性。由此可知，国际司法机构实则是将维护边界秩序的稳定作为其首要目标。国际法协会的海平面上升委员会亦指出，“在目前阶段，破坏现有谈判确定的海洋边界的建议不符合国际社会的利益”，尽管海平面上升，现有的海洋边界应保持不变。国际法协会在其2018年第78届会议上对这一建议予以认可。 因此，鉴于国家对单方面终止或退出影响其主权或主权权利的条约特别敏感，为避免冲突，第62条第2款（a）项规定的条约应当包含两个或两个以上国家划分各自行使主权或主权权利区域的边界条约。 海洋边界是否受“边界条约例外”的保护在国际社会尚未达成一致，受海平面上升的影响，有必要继续探讨海岸地理发生的变化可否构成各国援引情势变迁原则终止或退出条约的充分理由。根据《维也纳条约法公约》第62条第1款的规定，此类变化一般不能成为援引情势变迁原则的理由，除非此类变化在缔结条约时未曾预料到；此类变化影响到条约义务的必要根据以及从根本上改变有待履行的义务范围。 《维也纳条约法公约》第62条第1款规定，如果当事国在缔结条约时预见到情况的根本变化，则不得援引这种变化作为终止或退出条约的理由。如果一方因其预料到的情况变化而援引情势变迁原则显得不公平，也是一种不诚信的表现。但是，是否可预见的标准是条约各方实际是否预见到。这一标准的主观成分使其难以应用，因为很难重建当事国曾经预见或可以预见的情况。如果条约规定有适应情况变化的机制，则表明这些变化可以预见。有少数边界条约会提及可预见的环境变化。乌克兰与罗马尼亚在2003年6月签署的《国家边界及边界问题合作与互助条约》第2条就规定：“由于某些自然现象，边界水域的海岸或河床形态发生了变化，或与核查国家边界线时有效的标界文件中存在的情况相比发生了变化”，“应制定关于国家边界线的新文件”。 加拿大在答复《维也纳条约法公约》条款草案时评论说，国际法委员会没有考虑通过提及河道分界线而确定的边界。加拿大因此建议第44条第3款（a）项草案的例外规定按以下思路修改：“确定边界的条约”，“除非边界直接基于河道分界线或其他自然现象，其实际位置随后因自然原因发生显著变化”。这种对边界条约不同类型的补充考虑，是为了允许各国在边界所依赖的地理基础发生重大变化的情况下单方面终止或退出条约。例如，特大洪水、地震或滑坡等自然灾害，会改变条约划定边界时使用的河道分界线、分水岭或其他自然地理特征。但特别报告员沃尔多克认为，此类地理情况的变化未必足以构成情况的根本变化，并建议，当事国可以根据变化的地理事实正确地解释和适用边界条约。也就是，依据某个自然地理特征建立的边界位置会受到环境变化的影响，自然地理特征发生根本变化后，确立这类边界的条约仍然可以执行，但会改变这种边界条约的解释和适用。各国应当通过重新解释这种边界条约，而不是终止或退出的方式适应情况的根本变化以符合条约必须信守的精神。 国际法委员会第一次问题文件中表态称，海平面上升不是突如其来的现象，也并非不可预料，因而无法与情势变迁相提并论。李斯特万认为，上述起草历史反映出两个重要内容：一是，参与条约法草案编纂的国家代表认识到，一些边界协定依赖自然地理特征，这些特征会发生变化；二是，不使用地理坐标而是凭借时常变化的线来定义划界线，在这种情况下，当事国可以被合理地假定已预见拟定的边界所依据的地理现实会发生变化。她据此推断，虽然此处讨论的是河道分界线，但各国可能在起草《维也纳条约法公约》期间已经意识到沿海地理的变化。她指出，一国或许争辩说在缔结条约时没有预见到海平面上升，但气候变化仅仅是自然海岸线移动的加剧因素，各国应该已经预见到海岸线后退的可能性，而且20世纪80年代以后生效协定的缔约方应该已经预见到气候变化的风险，因此，一国声称没有预见海平面上升缺乏可信度。 不可否认，海平面正在上升的事实自20世纪80年代以来一直为人所知。不过，许多海洋边界的划定早在气候变化的影响可以预见之前就已经完成。而且，气候变化的具体后果可能是不可预见的，因为这些后果取决于许多因素，何况预测还经常变化。政府间气候变化专门委员会（IPCC）的评估报告可以提供与气候有关的海洋环境变化的数据，但无法预测气候变化对海岸线或个别地物可能造成的后果。 尽管如此，需要注意的是《维也纳条约法公约》第62条第1款规定的不可预见性并不取决于客观的可预测性，而是取决于缔约方认为有可能发生的情况。因此，情况的根本变化是否不可预见在实践中很可能难以辨明。 《维也纳条约法公约》第62条第1款（a）项规定，改变的情况必须构成缔约方受条约约束的必要根据。作为条约义务必要根据的情况是缔结条约时存在的、促使缔约方同意的情况，也是影响起草过程和条约条款内容的情况。由此，需要阐明情况的变化与缔约方的原始意图有何关系，以及这种变化对缔约方意图的实现产生何种程度的影响。为避免过多的主观性，确定当事方的意图应当建立在事实证明的基础上，围绕条约缔结的历史背景和缔结情况进行客观审查，例如，参考条约的文本、条约的准备工作文件。 海岸地理在海洋边界划定中占主导作用，各国通常会认为海洋边界是公平的，因为边界是对各方当时地理情况的一种回应。因此，“划界时（精确的）海岸地理”或“划定的边界符合海岸地理”可以被视为海洋边界条约义务的必要根据。然而，海洋边界条约中边界位置通常由地理坐标指定。而且，当事国完全可以在条约中对划定边界的依据和方式保持沉默，毕竟谈判达成的结果难免涉及法律以外的政治和其他考量。此外，即便序言中提及“公平原则”“中间线”“等距离线”等术语，但条约一般对海洋边界依据的海岸地理没有定论。 假设，两个国家在两国海岸等距离的基础上缔结海洋边界条约，条约里只是列明边界线经过的一系列坐标，由于海平面上升，构建等距离线的若干关键地物消失或海岸线发生后退。但条约本身没有给出构建边界的海岸地理依据，那么，若干关键地物或海岸线的变化与条约的内容无关。在条约没有明确承认划定边界依据的情况下，划界时的海岸地理难以被确定为构成条约义务的必要根据。不仅如此，更难以证明的是，缔约方认为有必要以不会改变的海岸地理为基础构建边界。因此，几乎不可能确定保持不变的海岸地理是缔约方同意受条约约束的必要根据。 《维也纳条约法公约》第62条第1款（b）项规定，情况的变化必须深刻地改变尚待履行的义务的范围。该条款中改变一词对应的英文单词是“transform”，似乎意味着现行义务的改变是质变，而不只是量变。情况的变化要求与条约义务的深刻改变之间有因果关系。关于如何衡量条约义务的深刻改变，有必要考量一方在履行条约时是否负担过重。对于海洋边界条约的缔约方，其主要义务是尊重既定的海洋边界，缔结条约之后海岸地理的变化并不会增加各方尚需履行义务的负担，也不会使现有义务与最初承担的义务有本质上的不同。 综上所述，即使第62条第2款不适用于其他类型的海洋边界（领海边界以外的海洋边界），一个国家也不太可能成功援引第62条第1款作为终止或退出海洋边界条约的理由。迄今为止，几乎没有国家质疑国家之间商定的海洋边界的终局性，并且，尚不存在一国根据与海平面上升有关的情况发生根本变化寻求终止或退出海洋边界条约的实践记录。（完）
国务院发展研究中心亚非发展研究所
南京大学中国南海研究协同创新中心
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