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中国社会科学院亚太与全球战略研究院副研究员任娜在《亚太安全与海洋研究》2024年第2期发表《美国全球水资源安全战略分析》（全文约2万字）。
任娜在文章中指出，美国全球水资源安全战略在优先方向、重点地区以及实施路径等方面的新变化，不但会对中美在水资源领域的竞争产生重要影响，更可能干扰中国与周边国家在水资源领域的合作。中国需加强跟踪研判和科学谋划，不断调整和优化与周边国家开展水资源合作及治理的政策和路径，化解美国对华开展水资源竞争所带来的风险。 无论是从中美战略博弈的角度，还是从推动全球治理、构建人类命运共同体的角度出发，美国对水资源安全问题的认知、战略及其行动都值得关注。 美国学者认为，“水资源是美国整体外交政策目标的重要组成部分，在拜登政府几乎所有的外交政策目标中都扮演着重要角色”，而“中国正逐步在湄公河这一东南亚关键地区获得霸权地位”。当前，在作为中美博弈新前沿的湄公河次区域，水资源议题更是成为美国与中国进行博弈的工具。美国政府多次指责“中国对湄公河国家的自然环境和经济自治造成威胁……单方面拦截上游河水加剧了湄公河历史性干旱”。近年来，美国与湄公河国家间的机制化合作不断加强，包括2020年将“下湄公河倡议”提升为“美湄伙伴关系”，加之“湄公河之友”等多边安排的建立，美国在湄公河流域的政府间双多边机制化合作日益加强。为配合美国对华战略竞争，新的《行动计划》和《水战略》必然对中国周边水资源外交和水资源安全产生重要影响。 《行动计划》虽然在正文中没有提及中国，但在其附录“东亚和太平洋地区水资源安全”部分，点名批评中国对下游国家造成的“挑战”，指出该地区的水资源日益受到基础设施发展和气候变化的影响，可能导致严重的旱灾和洪灾，以及供水、环境卫生和个人卫生、跨境水资源冲突。这些问题可能会引发政治和经济争端，从而危及水资源、粮食和能源基础设施体系安全。为应对这些“挑战”，“美湄伙伴关系”和“湄公河之友”等地区机制将以提供跨境水资源管理方案为优先考虑。《水战略》亦三次把与中国利益直接相关的湄公河流域作为合作范例。除此之外，在应对水资源挑战的工具和手段上，很多都可运用于中国及周边国家，对中国与下游国家开展正常的水资源合作造成干扰。 针对以上涉华观点和立场，中国需关注美国有关政策可能带来的风险点。 （一）强化水资源治理规则，以制约中国与周边国家务实合作 水资源安全问题的跨国性质，决定了美国一贯将水资源安全问题视作全球问题和易于引发跨境冲突等危机的跨领域关联性问题，进而持续追求在这一领域的国际领导地位和规则、议题制定权。《行动计划》和《水战略》均强调美国帮助其他国家实现水资源安全的优势和意愿，标榜其重点关注脆弱国家和人群，帮助联合国实现有关目标，从而占据道义制高点。同时，合作重点集中在全球广受关注的领域，如气候和水资源管理、供水、环境卫生、个人卫生、基础设施、粮食安全、能源安全等，并推动其国内实践及其规范向全球扩展。例如，美国政府要求各国效仿美国制定目标，到2030年保护30%的土地和水域，从而提高水资源韧性和保护重要流域。值得注意的是，美国进一步明确了对外基础设施项目建设的环境和气候标准，这一新的动向或将对中国与周边国家开展基础设施建设造成一定干扰。在执行层面，美国专司对外援助的国际开发署在水资源安全跨部门小组中扮演关键角色，负责对外水资源发展援助项目，涉及水资源管理诸多方面，包括水污染控制、水资源保存和再利用、管理总体设计、电力和设施、农业灌溉、废水处理等。在这些领域，美国也将进一步强化在标准与规则方面的引领作用。 （二）提升水资源数据精度与转化应用，以加强对华“数据竞争” 如前所述，近年来，美国日益重视数据搜集在水资源管理领域的重要性。2017年，美国投入200万美元实施“湄公河水数据倡议”，截至2021年11月，有60多个政府和非政府伙伴陆续参与其中，旨在通过数据共享和基于科学的决策，促进湄公河跨界管理。2019年，“湄公河水数据倡议”框架下的开放式数据共享平台“湄公河之水”网站建成，有35个全球伙伴提供40多个关于流域地图绘制和水文、天气预测、数据分析、生态系统方面的工具和水资源相关数据，实现资源在线共享。2020年12月，“湄公河水数据倡议”框架下的“湄公河大坝监测”系统启动，美国称能借此获得澜沧江-湄公河全部河段干流大坝影响的“透明数据”。拜登政府上台后，同样强调湄公河次区域内数字驱动、积极的流域规划对于实现水及相关资源公平、可持续利用以及解决跨界问题的重要性。尽管其遥感数据以及模型存在较大漏洞，且遭到中方科学家的反驳，但由此造成的国际负面影响对中国造成了不小压力。通过《行动计划》和《水战略》，美国确立了以“数字驱动”的方式，鼓励社会、企业更广泛的参与，继续强化数据搜集的力度和模型分析的精度，实现数据在“质”和“量”层面的双提升。湄公河地区、南亚地区将是美国实施这一计划的重点地区。 （三）炒作中国水电站运行与调度问题，挑拨下游国家与中国间关系 有观点认为，美国在澜湄流域的水资源安全政策是基于政治、经济和意识形态目的，其参与湄公河水治理的议程围绕“水资源安全化”和“水—能源—粮食—环境安全纽带关联”而展开。具体来说，一是批评中国控制从青藏高原流出的所有主要河流上游，通过垄断资源满足国内需求或对下游国家施加压力，给周边国家造成了挑战；二是强调地区水资源安全受到主要河流流域大坝运行缺乏协调的影响，优先考虑全流域和跨国界协调的治理方法对维护水资源安全至关重要。同时，指出包括湄公河在内的亚洲河流为水资源安全治理的复杂性提供了案例，可能成为爆发紧张局势的潜在来源，但也为新的合作形式特别是东南亚国家间的合作提供了机会。可见，美国一方面强调中国给周边国家带来挑战，另一方面则强调下游国家间开展合作共同应对中国的重要性。而报告中所谓探索“新的合作形式”，也应引起足够的关注。 （四）强化水资源议题安全化和多边化，推动中国与周边国家水资源矛盾国际化 当前，跨境水资源议题的安全化趋势不断凸显。不仅水资源作为独立安全议题的重要性不断提升，其与其他安全议题如粮食、能源安全问题相结合，形成更为突出的安全纽带。美国认为，水资源安全管理可以直接影响政治结果，跨界水资源资源合作也被证明可以减少国家间冲突的风险。因此，需要一种全面的、基于系统的和超越政治边界的方法来解决日益严重的全球水资源安全问题，并确保水资源将加强而不是破坏美国的国家安全。美国通过强化水资源安全议题在全球或地区多边机制中的重要性，并与基础设施、农业发展、生态保护等众多议题相关联，或将进一步触发中国与周边国家的矛盾。例如，美国强调水资源安全问题在“总统关于适应和韧性的紧急计划”以及全球基础设施倡议中所具有的优先性，并在“强化多边机制作用”中明确了将在包括中国在内的二十国集团和联合国等多边机构中推进水资源安全议题下的合作。 近年来，随着国际和地区形势的变化，中国周边跨界水资源问题日益凸显，水资源问题与国家总体外交的联动性明显上升，成为影响中国与周边国家关系的一个重要因素，也是中国在推进共建“一带一路”过程中无法绕开的问题。新时代的中国周边水资源安全战略应加强顶层设计和战略谋划，更好地服务国家周边外交和总体外交。同时，维护好中国周边外交的大局，对于防止水资源争议过度安全化、国际化亦具有重要意义。在这一过程中，应统筹好安全和发展的关系，避免水资源问题发酵，损害中国主权、安全和发展利益。 针对美国水资源安全战略中的涉华观点和政策，中国需加强跟踪研判和科学谋划，不断调整和优化中国与周边国家开展水资源合作与治理的理念、规范、政策和路径，化解美国对华开展水资源竞争所带来的风险。 （一）加强政策沟通协调，推进流域水资源管理共同规范和务实合作 随着经济社会的快速发展，各国对水资源和水能资源开发利用需求不断上升。以澜湄流域国家为例，老挝需求主要在干支流的水电开发方面，柬埔寨的需求在渔业、灌溉、水电开发方面，泰国希望从湄公河调水，越南希望尽可能保障三角洲用水需求等。此外，流域内不同区域、行业对水资源的需求多样、诉求各异，防洪、供水、灌溉、发电、航运、生态、环境等多目标相互交织，形成了复杂的利益相关方。如果各种需求不能协调管理，那么一方面将破坏流域各国的用水利益甚至政治关系，另一方面将对流域生态系统产生复杂影响，并最终影响流域的总体特征和功能，或将出现“公地悲剧”的窘境。例如，湄公河委员会虽然坚持“水资源综合管理”理念，但在具体项目执行过程中却无法真正做到平衡社会、经济、环境三者之间潜在的紧张关系。其中一个重要原因，就在于它并不是一个覆盖全流域的组织，无法协调和推动全流域行动。 推进全流域水资源合作，需要把所有水利益相关方视为一个整体，强调各方都能获得可持续的最佳利益，以达到促进流域整体水利益最大化的目标。其中最显著的收益包括两部分：一是共同应对洪旱灾害和极端气候变化，只有全流域共同开展水电站调度、灌溉用水等机制化安排，科学调控河流径流过程，才能减少灾害损失；二是统筹各国开发利用水资源和水能资源的规划，协调开发利用和保护的关系，推动实现水资源可持续利用及社会经济的可持续发展。在此过程中，中国一方面应加强与流域国家的政策协调，探索制定流域管理共同规则，另一方面应继续在相关议题领域加大投入，以务实、灵活、有用、真正能够落地并有助于改善民生的项目，增加中国在水资源领域的影响力，破解美国在水资源治理规则和议题领域制造的障碍。 中国应加强与湄公河等流域下游国家的政策协调，推动全流域水文数据共享，尽快建立本流域水文数据分析模型，对全流域水资源进行共同监测和管理，更有效地应对洪旱灾害，更有针对性地开展合作和项目设计。可根据《“十四五”水安全保障规划》所设定的方向和路径，积极探索以流域为单元，完善水文、取水计量及水土保持等监测站网体系布局，推广新型监测手段应用，扩大实时在线监测范围，提高监测站网布设密度，提升网格化全要素动态监测感知能力，以此促进流域国家间水资源信息的共享和科学共识的形成，以“先手棋”回应美国等域外国家的恶意挑拨。 （三）充分发挥流域内合作机制作用，促进机制间良性互动 流域内国家建立的机制更能反映流域各国的真实诉求。中国应不断加强和深化同湄公河委员会、大湄公河次区域经济合作机制、三河流域合作机制等周边国家水资源合作机制的协同，防止美国推动形成下游国家之间针对中国的新的合作形式。在这方面，澜湄合作机制与湄公河委员会已经开了先河。2019年12月，澜湄水资源合作中心与湄委会签署了合作谅解备忘录，双方明确在以下方面开展合作：水资源及相关资源开发与管理的经验分享、数据与信息交流、监测、联合评估、联合研究、知识管理和相关能力建设。这与湄公河委员会重点推进作为“水外交平台”和“知识中心”的定位高度契合。一方面，通过政策协调和经验分享，促进两个机制的健康协调发展；另一方面，更好地发挥专家、科研机构、社会组织的知识生产作用，达成更多科学共识，形成“共识网络”，制定基于科学共识基础之上的更加符合流域需求的政策，增加中国与周边国家在水资源领域的“黏性”和“韧性”。同时，在国内水治理规划的基础上，在与周边国家水资源外交上投入更多资源。此外，还需密切关注美国与印度、哈萨克斯坦等周边国家在水资源领域的新动向，警惕美国在南亚、中亚国家中挑起新的针对中国的行动。 （四）推动建立流域水资源多层治理模式，形成治理合力 多层治理是一个包括不同机构、行为体、资源、规则和机制的持续互动的治理进程，实际上是一种利益攸关方的方法,目标是通过应用可持续的自然资源管理方式避免资源冲突。在共同利益的基础上，加强制度建设，探索一种适合本地区的水资源多层治理模式，是保障水资源长期安全的必由之路。它可以提高政府对水资源的关注度，政府通过有效的制度设计，把国际组织、成员国、非政府组织以及其他行为体纳入多层治理架构中，最终实现流域水资源的统一管理。 具体来说，在流域制度建设方面，应不断推动水资源国际机构的设立，以此协调各国立场和政策，开展更为务实的水资源合作；在议题合作方面，应推动形成不同领域和议题的治理中心或治理主体，充分发挥不同行为主体的优势和能动性；在多行为体参与方面，不断完善政府引导、多方参与机制，包括加强国际合作网络伙伴关系，发挥国际机构的智力、资源和渠道优势，加强域内和域外国家间的政策协调和第三方合作，鼓励社会组织等更多“体制外力量”积极参与到水资源合作项目实施中来，充分利用企业以及金融机构的资源和渠道，为水资源合作提供资金支持。对于流域国家来说，经济利益是合作的动力，政治利益是合作的基础，环境利益是合作的保证。因此，在推动构建多层治理机制的过程中，需要协调好经济利益、政治利益和环境利益三者之间的关系。 （五）引导流域公众客观认知水资源安全，建立流域水资源安全话语权与叙事体系 增进民众对水资源安全、水资源治理的理解，为可持续开展地区水资源治理、提升水资源安全保障营造良好氛围。让公众更好地了解水资源安全、水资源开发利用以及治理的知识，有助于形成区域水话语、共有知识和共同规范。为此，应包括但不限于以下几个方面的努力：一是充分发挥媒体的作用，向流域民众传递真实、客观和科学的水资源知识；二是利用多边和地区平台，在联合国、二十国集团、澜湄合作机制等全球和地区机制中加强流域水资源合作理念、合作模式和合作成果的宣介；三是可考虑与境外社会组织加强合作，选择和支持一批中立、客观的社会组织，促进知识生产和知识共享，力争在科学层面达成更多共识。推动形成共有知识是建立共同话语和互信的前提，在此过程中，应重视国际水法的作用。大多数国际水法原则并不是作为事后惩罚国家的强制机制，而是作为国家行为的事前指导，也就是说支持共享水资源的合作和可持续管理这样一种更大的利益。因此，国际水法原则在谈判过程中特别重要，不仅是国际法律制度的一部分，还是水外交的工具，更是话语和叙事体系的重要组成部分。 从理论上讲，水资源数量固定，容易陷入零和思维，是最可能导致国家间爆发冲突的可再生资源。若将水视为流动的资源，集中于构建和提升信任，运用创新技术、协同管理，即便处于冲突的国家也可以实现自身利益。美国试图把国内水资源治理规则和方式向世界推广，然而因各国及不同流域的自然禀赋和利益诉求千差万别，美国方式或将面临“水土不服”。特别是美国在中国周边推动水资源议题“安全化”和“多边化”，不但无助于水资源安全的实现，还会给中国与流域国家在水资源领域的合作制造干扰和增添不确定因素。 中国与周边国家在跨境水资源合作领域，既有天然的联系，又有共同的利益，有利于在相互尊重、互利互惠的基础上开展合作。从中国的实践来看，中国国际河流的水资源开发利用经历了从“弱安全化”到“强安全化”再到“去安全化”的演进。以发展和合作为主线的水资源务实合作，对于淡化水资源议题的安全色彩，对冲美国将水资源议题政治化、安全化的图谋具有重要意义，也是未来应当继续坚持的方向。如果中国能够充分利用自身在地缘、经济和技术等方面的优势，与周边国家加强水资源合作，不但可以有效应对美国对华水资源竞争带来的影响，而且可以推动中国与周边国家政治互信的不断提升和互利合作的不断深化。（完）
国务院发展研究中心亚非发展研究所
南京大学中国南海研究协同创新中心
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