武汉大学法学院、武汉大学中国边界与海洋研究院助理研究员高寒在《亚太安全与海洋研究》2024年第3期发表《<海洋环境保护法>的修订、完善和适用展望》（全文约2.1万字）。
高寒认为，2023年《中华人民共和国海洋环境保护法》在正式施行40周年之际完成了第二次全面修订。本次修订是对该法中过往存在问题的一次集中调整，同时也融入了大量我国推动海洋强国建设、践行海洋命运共同体理念的思考和实践，包括在总则方面正式引入风险预防原则，拓宽了法律域外适用的范围，创造性地完善了海洋生态保护和其他分则规定，并针对国际海洋治理的热点事件做出了合理的回应。总体来看，该法的修订为我国环境立法的改革和创新做出了重要贡献，并将成为我国倡导和践行海洋命运共同体理念、积极参与和引领全球海洋环境治理的重要法律基础。
高寒在文章中指出，2022年12月，在《中华人民共和国海洋环境保护法》（简称《海洋环境保护法》）正式通过40年之际，全国人大常委会启动了对《海洋环境保护法》的第二次修订，并将该法的修订作为2023年度立法工作计划的重要组成部分。经过社会各界反复讨论以及两版修订草案的先后出台，《海洋环境保护法》最终于2023年10月24日正式通过，自2024年1月1日起正式施行。该法的修订成为近年来我国涉海领域以及环境保护领域最为重要的立法成果之一。研读二次修订后的《海洋环境保护法》全文，其调整范围之广，修改幅度之大，与现实需求呼应程度之深，均远超此前历次修订和修正的版本，充分体现出我国积极主动应对复杂海洋环境问题、践行海洋命运共同体等核心理念、彰显了我国加快建设美丽中国和海洋强国目标的决心和行动。 《海洋环境保护法》不仅是我国海洋法领域的第一部正式法律，同时也是我国环境保护领域的第一部重要法律，其公布甚至早于1982年的《中华人民共和国宪法》。《海洋环境保护法》之所以能够同时成为我国在海洋和环境两个重点领域立法的开山之作，除去我国在主观层面对海洋环境保护问题的重视外，还有两个重要的客观影响因素。 首先是在国内层面，海洋环境污染的威胁日益严重。据统计，在20世纪70年代末到80年代初之际，沿海工业每年向海洋排放的工业废水约60亿立方米；沿海区域分布的油田和相关石油化工企业，每年约有10多万吨石油及其炼制品进入海洋。这些因人类活动所产生的有害物质，不仅严重污染了海洋环境，还造成了渔业、养殖业等重要产业的重大经济损失，致使我国有必要通过正式立法规制对于各种海洋环境具有现实和潜在污染威胁的行为。其次是在国际层面，20世纪80年代前后，国际上通过了一系列全球性和区域性海洋环境保护条约，为沿海国家构建国内海洋环境保护法律体系提供了有效的借鉴和参照。最具标志性的事件，是1982年通过的《联合国海洋法公约》（简称《公约》）。《公约》明确将海洋环境的保护与保全作为其重要目标，并在第十二部分对海洋环境治理问题做出全面和详细的规定。我国全程参与了《公约》的谈判工作，并于1996年正式批准了《公约》，成为《公约》的169个缔约国之一。此外，我国自80年代开始还加入了一系列与海洋环境保护有关的全球性公约和区域性条约。如1985年加入《防止倾倒废物及其他物质污染海洋的公约》、1991年加入《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》等。这些条约规定缔约国应通过国内法履行其条约义务。因此，通过国内法对海洋环境保护和保全问题加以规定，是我国履行以《公约》为首的国际法义务的题中之义，这也意味着我国海洋环境保护法律在最初就承载着与国际法规则衔接的重任。 1982年8月23日，第五届全国人大常委会第二十四次会议正式通过《海洋环境保护法》，并自1983年3月1日正式施行。1982年《海洋环境保护法》共设8章48条。该法参照《公约》第十二部分的规定，针对当时对海洋环境威胁最为突出的海岸工程污染、石油勘探污染、陆源污染、船舶源污染以及倾倒源污染等五个污染源的治理，做出了较为全面的规定。 可以认为，《海洋环境保护法》的通过，标志着我国海洋环境保护工作开始步入法治轨道，对促进沿海地区经济社会发展，推动海洋环境保护，起到了积极作用。同时，应当承认，1982年通过的《海洋环境保护法》远无法达到我国海洋环境保护和可持续利用的目标和要求。该法无论是立法的理念和宗旨、章节条目和内容的设置，还是对基本制度的规定，均处于初级发展阶段。行政机关的职权范围、私法主体所享有的权利义务等，规定都不够清晰，从而影响了法律施行的效果。举例而言，在1982年至2000年的18年施行期间，《海洋环境保护法》仅在七起诉讼案件中得到适用，而该阶段正是我国海洋环境污染相对严重的一个时期。这一结果反映出《海洋环境保护法》制度供给，远远无法满足现实需求。该法在实现海洋污染治理、落实我国所肩负的各种海洋环境保护国际责任的效果方面，也不尽如人意。 为了调整《海洋环境保护法》创制中存在的问题，在《海洋环境保护法》施行的40年时间里，该法经历了一次重大修订和三次小幅修正，不断扩大规则供给。审视《海洋环境保护法》历次修订和修正的变化和演进，不难发现，除了在1999年《海洋环境保护法》的修订版大幅调整和扩充了海洋环境保护的相关制度和规定外，其余数次修正对该法整体内容调整的幅度并不大。1982年《海洋环境保护法》中存在的一些问题，虽然得到了部分调整和解决，但是诸如“风险预防原则”、法律域外适用原则、海洋生态环境保护制度及其相关规定等，均依然存在较大的改革和完善空间，与《公约》等相关国际立法以及部分海洋大国的海洋环境保护立法也存在着较大差距。 更为重要的是，随着近年来我国提出“海洋命运共同体”理念，以及明确“发展海洋经济，保护海洋生态环境，加快建设海洋强国”等重要发展目标，2017年修正的《海洋环境保护法》在制度供给层面，既没能有效实现与现有国际法规则的衔接，也无法承载规则竞争的重任，故而远无法满足我国新时期发展的现实需求。 在上述背景下，《海洋环境保护法》迎来了第二次重大修订的机遇。本次修订的重要目标，就是对上述长期存在的立法缺陷从根本上予以调整和完善，为适应新时代海洋环境保护和治理提供法律制度的支撑，从而有效应对各类海洋环境保护的现实挑战和潜在风险。 2022年12月启动的《海洋环境保护法》二次修订工作历经一年时间，三次审议，最终于2023年10月24日获得通过。相较过往的修订和修正版，本次修订可谓一次脱胎换骨的修订与完善。在章节和条文层面，对原有的“海岸工程建设项目”和“海洋工程建设项目”进行了合并，总的篇章结构调整为9章，条文总数从97条大幅扩充至124条，增幅超过28%。本次《海洋环境保护法》在这些层面的完善，不仅有利于加强国内环境治理，也强化了与《公约》等国际法规则的衔接，在有效履行自身国际法义务的基础上兼顾规则输出，为我国积极参与全球海洋治理提供了立法层面的支持。 风险预防原则（precautionary
principle）的本意，是指“对于特定的活动而言，即便当前缺乏足够的科学证据表明其对环境具有现实或潜在的危害，若可能出现极为严重或无法逆转的后果，国家亦应当采取适当的预防手段和措施避免环境损害结果的发生”。与传统的末端治理比较，风险预防原则的要求可以大幅降低环境治理成本，改善治理效果，从而有效维护环境正义。 时至今日，风险预防原则在国际上已被公认为国际海洋环境保护领域不可忽视的法律原则之一。尽管《公约》在第十二部分并没有明确提及该原则，但在“南方蓝鳍金枪鱼案”中，国际海洋法法庭便强调“一方行为对环境有威胁甚至可能造成无法挽回的损害时，即便存在科学上的不确定性，也应当立即停止存在风险的活动”。这一论述被认为是风险预防原则在海洋环境保护领域的直接体现。在2011年海底争端分庭就“担保国在区域活动中的责任和义务”问题所发表的咨询意见中，争端分庭认为担保国应基于自己的能力在区域活动中承担预防性义务，并认为风险预防原则有向习惯国际法发展的趋势。2019年日韩就水产品进口限制的世贸争端中，上诉审查机构指出《实施卫生与植物卫生措施协定》第5条第7款体现了风险预防原则，该条款也是韩国对日本采取水产品禁令的主要依据。在这样的背景下，我国《海洋环境保护法》将风险预防原则规定为一项基本原则，并通过具体的条文加以落实，除了对本国环境治理具有突出的现实意义外，也是对国际立法和司法的肯定与继承。 在本次修订中，涉及风险预防原则的规定主要包括以下几个方面。 首先，在总则第3条中正式将“海洋环境保护应当坚持保护优先、预防为主”确立为该法的基本原则。事实上，在此次《海洋环境保护法》修订以前，包括《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国土壤污染防治法》《中华人民共和国水污染防治法》等其他环境保护的法律，都已经将风险预防原则在总则中加以规定。《海洋环境保护法》大体沿用了上述法律关于风险预防原则的表述，从而使不同法律在表述上具有更好的统一性。 其次，在分则条文中设计了与风险预防原则相配套的具体措施。如在“海洋环境监督管理”章节中，要求“企事业单位和其他生产经营者应当优先使用清洁低碳能源，采用资源利用率高、污染物排放量少的清洁生产工艺”、“国家加强海洋辐射环境监测，国务院生态环境主管部门负责制定海洋辐射环境应急监测方案并组织实施”、“可能发生海洋突发环境事件的单位，应当按照有关规定，制定本单位的应急预案、配备应急设备和器材，定期组织开展应急演练；应急预案应当向依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门和机构备案”等等。这些规定均直接体现了风险预防的理念和原则。在污染防治章节中， “国务院自然资源主管部门负责开展全国海洋生态灾害预防、风险评估和隐患排查治理。沿海县级以上地方人民政府……采取必要的灾害预防、处置和灾后恢复措施，防止和减轻灾害影响”、“国家采取必要措施，防止、减少和控制来自大气层或者通过大气层造成的海洋环境污染损害”、“船舶及有关作业应当遵守有关法律法规和标准，采取有效措施，防止造成海洋环境污染”等一系列具体规定，也均为风险预防原则在具体海洋污染防治工作中的要求和落实。 在本次修订中，风险预防原则无论是作为一项基本原则，还是作为环境监管和污染防治的具体规定，基本上实现了在整部法律中的贯彻和落实。这意味着在海洋环境保护工作中，即便有时缺乏充分的科学依据，依然有必要采取措施避免严重或难以恢复的损害发生。风险预防原则的引入和规定，也使我国国内环境立法与国际环境法实现有效对接，有助于更好地履行国际法下的义务。 与其他环境部门法相比较，相对广泛的域外适用是海洋环境保护法律的一个典型特征，也是其与国际法规则实现衔接的一座关键桥梁。海洋环境保护法律之所以要设计和安排域外适用的制度，原因在于全世界的海洋在本质上是连为一体的，流动的海水会使海洋污染很轻易地突破海洋区域的界限，污染也因此会在更大范围甚至全球海洋扩散。若仅将法律适用范围局限于域内，则可能造成污染难以控制而导致严重海洋环境损害的情形。 此外，虽然因专属经济区制度的出现，全球范围内约40%左右的海洋面积的环境管辖权落入沿海国的专属管辖权范围，但对于其余60%的公海水域，当前依然需要各国以属人管辖（包括船旗国管辖）为主，通过本国国内法律的域外适用从而确保公海海洋环境不被破坏。世界上多数国家均在本国海洋环境保护法律中规定了一定条件下域外适用的情形，从而实现对本国国民域外海洋活动的管辖，以及避免本国海洋权益受到域外污染行为的损害。1982年的《海洋环境保护法》也对域外适用的情形做出了规定：“在中华人民共和国管辖海域以外，排放有害物质，倾倒废弃物，造成中华人民共和国管辖海域污染损害的，也适用于本法。”此外，考虑到包括《公约》在内的多数海洋环境保护条约依然存在显著的不完善，一些具有较高国际影响力的海洋大国亦通过海洋环境保护法律的域外适用实现规则输出，以掌握当下国际法解释以及未来国际法发展的话语权。 在1982年《海洋环境保护法》的最初版本中，尽管法律域外适用的资格被明确，但却被附加了较多限制，即必须是“在我国管辖海域范围以外排放有害物质或者倾倒废弃物”这两种情形，进而“造成我国管辖海域污染损害的”，才具有域外适用的资格。该条款的设置仅限于行使保护性管辖权，既具有严苛的前置条件，又要求环境损害后果的实际发生，因此在实践中触发和适用的难度较大，甚至可以说适用的“效果不彰”。1999年的修订对域外适用的前置条件进行了一定程度的修改，在域外适用规定中删去了“排放有害物质，倾倒废弃物”的前置条件，即只要“在中华人民共和国管辖海域以外，造成中华人民共和国管辖海域污染的，也适用本法”。虽然1982年《海洋环境保护法》域外适用的一些前置条件被取消，但域外适用的条件依然较为苛刻。在《海洋环境保护法》正式实施后的40年间，没有一起触发域外适用的司法案件，也鲜有与之相关的执法案例出现。这也使得该法域外适用问题成为本次修订过程中一个广受关注和亟待解决的问题。 本次修订对《海洋环境保护法》域外适用规定的调整，主要包括两个方面。首先是在总则条款中，第2条第3款规定：“在中华人民共和国管辖海域以外，造成或者可能造成中华人民共和国管辖海域环境污染、生态破坏的，适用本法相关规定。”新修订的条款将“生态破坏”这一情形加入，与“海域污染”并列，从而在一定程度上放宽了域外适用的限制，并能够较好地与《海洋环境保护法》第三章“海洋生态保护”的有关规定相呼应。其次是在分则中，进一步融入和完善与域外适用有关的规定。如在第二章“海洋环境监督管理”第31条明确规定：“在中华人民共和国管辖海域以外，造成或者可能造成中华人民共和国管辖海域环境污染、生态破坏的，有关部门和机构有权采取必要的措施。”相较于2017年修正的《海洋环境保护法》，此次修订明确赋予主管部门和机构在任何可能出现域内污染和生态破坏时采取必要措施的权力，此前只有国家海事管理机构有权对公海海难事故以及具有污染威胁的船舶和海上设施行使执法的权力，现在行政机关采取必要的执法措施也能够得到《海洋环境保护法》的有效支持。 但应当指出，此次《海洋环境保护法》关于域外适用的修改并没有增加任何新的管辖权连接点。这意味着在既有的保护性管辖权之外，新修订的条款对于其他类型的管辖权，如属人管辖权、船旗国管辖权、效果原则等重要的域外管辖原则，依然缺乏回应和跟进。另外，此次修订依然没有解决总则和分则规定不尽一致的情形，即在总则中要求“域内海洋污染或生态破坏”必须已然实际发生，而在分则中则认为只要“可能造成中华人民共和国管辖海域污染、生态破坏的”，即可由行政机关采取必要的措施。可见，分则的规定超出了总则规定的范围。这一立法中存在的法律规定前后不一致的问题，恐将导致《海洋环境保护法》域外适用时法律基础不明确的困境。 本次修订除为我国当前海洋环境保护工作提供制度保障外，还有一个不容忽视的潜在目标，即对当前部分国际海洋环境重大事件做出积极的回应和有效的应对。近年来，随着各国海洋环境保护意识不断加强，国际社会对一国单方面破坏海洋环境行为的容忍度不断降低，各国通过现行国际法以及本国立法抵制海洋污染行为，进而保护本国海洋权益的举措越来越多。当前国际海洋治理的一个核心热点问题，便是日本福岛核污染水排海事件。日本核污染水排海的实施，对世界各国海洋环境权益乃至现行国际法都是严峻的挑战。 日本福岛核污染水排海计划于2021年4月13日正式提出，其单方面实施的核污染水排海的行为，违反了《公约》第十二部分所规定的所有主要条款及其义务，包括“各国有保护和保全海洋环境的义务”、“防止、减少和控制海洋环境污染”的原则性义务，“不将损害或危险转移或将一种污染转变成另一种污染”等实体性义务，以及“全球性和区域性合作”、“即将发生的损害或实际损害的通知”、“研究方案及情报和资料的交换”以及“监测和环境影响评价”等程序性义务。由于《公约》的很多规定较为原则性，缺乏明确的标准，属于典型的“非自执行条款”（non-self-executing provisions），很难约束或者禁止核污染水排海的行为，需要通过其他国际法规则和缔约国国内法的补充和协助加以执行。 本次《海洋环境保护法》修订对当前国际海洋环境保护热点问题做出了积极回应。首先，在总则中“风险预防原则”的引入和“域外适用制度”的完善，构成了《海洋环境保护法》在核污染水排海问题上加以适用的基础。其次，总则中首次引入的国际合作原则，使我国可以通过《海洋环境保护法》等法律工具与其他受到核污染水排海影响的相关国家建立广泛的海洋环境保护合作。再次，《海洋环境保护法》在分则中对陆源污染中的放射性废水排放进行了修改，原先表述为“禁止向海域排放高、中水平放射性废水”，而本次修订后的条款规定“禁止向海域排放污染海洋环境、破坏海洋生态的放射性废水”。显然，修订后的排放标准和要求明显收紧。由于《海洋环境保护法》关于“海洋环境污染”的定义与《公约》大致保持了一致，即只要属于直接或者间接地把物质或者能量引入海洋环境，就可以被视为海洋环境污染，因此日本“福岛核污染水”排海行为，可能构成该法中所规定的排放污染海洋环境的放射性废水的行为。 《海洋环境保护法》的修订，使得我国在现阶段拥有了在《公约》等国际法机制以外，通过国内法加以规制和追责的法律依据和途径。随着我国综合国力和国际影响力的不断提升，这些国内环境保护法规定的制度还将对国际法的发展起到积极的推动作用。此次《海洋环境保护法》修改对国际海洋治理热点事件的积极回应，可以看作我国规则输出的一次重要尝试和实践。 在以上对总则和分则做出重要调整和完善的基础上，2023年《海洋环境保护法》修订还在其他方面进行了许多重要的变革和创新。如在法律责任方面，罚款数额大幅提高，并对不同参与人员的法律责任进行了细化。在民事赔偿责任方面，结合此前“两高”出台的《最高人民法院、最高人民检察院关于办理海洋自然资源与生态环境公益诉讼案件若干问题的规定》，明确在海洋环境监管部门不提起诉讼的情况下，“人民检察院可以向人民法院提起诉讼。前款规定的部门提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉”。这一规定明确地授予人民检察院代为诉讼或支持诉讼的权力。 2023年《海洋环境保护法》在修订过程中新引入的基本原则及诸多具体规定，正式成为我国现行海洋环境保护法律体系的重要内容，也将为我国有效维护自身海洋环境权益，以及在全球海洋环境治理工作中发挥更大影响提供国内法的支撑。此次《海洋环境保护法》的修订，在总则中把关于“维护海洋权益，建设海洋强国”的党的意志和人民的主张以法律的形式固定下来,是本次修法的一大重要突破和鲜明特色，高度契合我国发展的现实需要和目标设定，因此将该法的修订视为近年来涉海领域立法里程碑式的成就并不为过。本次修订从风险预防原则的引入、法律域外适用制度的演进、生态环境保护以及其他分则规定的完善，到修法过程对国际热点事件的回应，可以看出我国对这些过往立法中存在的不足进行调整和完善的决心和能力，其中一些创新性的制度设计，有望为日后国际法的发展贡献更多的中国智慧和方案。 《海洋环境保护法》的修订是近年来我国最为突出的立法成果之一，该法贯彻了习近平生态文明思想和习近平法治思想，是推进美丽中国和海洋强国建设的关键。此外，在陆源污染日渐加重成为困扰我国海洋环境保护的核心问题的大背景下，该法还提出增进“陆海统筹”的安排，从而使海洋环境保护可以从陆海整体性和协调性的机制中有效加以应对。在我国海洋基本法缺位的情况下，作为当前海洋环境保护领域一部重要的专门性法律，《海洋环境保护法》决定了我国能否有效履行《公约》等国际法规则中的义务，也决定了我国在未来海洋环境保护规则竞争加剧时代能否获得与自身地位和实力相当的话语权。 值得注意的是，该法在实施层面尤其是履行本国国际法义务、实现规则输出等目标上，也留下一些有待思考和继续解决的问题。对于是否完成与《公约》等国际法规则的衔接，以及是否实现规则输出层面的基本要求等问题，依然有待进一步的梳理和检验。（完）
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