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中国社会科学院世界经济与政治研究所副编审邱静在《亚太安全与海洋研究》2024年第4期发表《数字时代东南亚国家策略探析》（全文约1.8万字）。
邱静在文章中指出，当今世界，信息技术飞速发展，新一轮科技革命和产业革命快速推进，网络化、数字化、智能化深入发展。由于数字技术带来全方面影响，经济发展、安全治理、国际政治等都烙上了深刻的数字印迹。 在数字时代，为了维护国家稳定、发展国家经济、扩大国家影响力，需要大力发展数字技术及其应用，并处理好与之相关的各类问题。 随着数字技术迅速发展和广泛应用，数字经济已经成为全球经济发展的重要引擎。然而，数字技术发展和应用过程中可能出现各类安全问题，如网络漏洞、黑客袭击、数据泄露，并因此损害个人的隐私、名誉，乃至危及国家安全。 各国高度重视数字安全问题，根据具体情况采取数字安全措施，并处理好数字安全与发展之间的关系：以数字安全保障数字发展，同时尽力不因采取数字安全措施而影响数字发展，注意做好数字安全与发展之间的平衡。这尤其体现在数据跨境流动方面。数据自由流动可以提高数据要素效率，促进数字经济发展。但只有在安全环境下数据流动，才可能实现数据流动的功能，否则可能带来较大损失。与此同时，维护数字安全的措施应当适当，因为过度强调安全可能导致不合理地限制数据流动，进而影响数字经济发展。 特朗普政府将中国定性为“竞争者”，提出中美之争的本质就是两国制度的竞争，并打响了中美贸易战，对中国商品征收惩罚性关税。拜登政府不断强调“中国是美国最严峻的竞争对手”，认为“中国是唯一有能力将经济、技术、外交、军事能力结合起来，挑战国际稳定秩序的潜在竞争对手”。在数字领域，美国、中国在各项指标中位居前列，基本上处于第一、第二的位置，美国将中国视作主要竞争对手。为了遏制中国数字技术发展，美国采取了一系列措施，如加强数字技术出口管制，实行“清洁网络计划”“重建更美好世界”，召开全球网络“民主峰会”，从而拉拢其他国家遏制中国数字技术发展。在中美数字博弈中，尤其是面对美国的施压，较多国家处于是否选边站队的两难境地，需要做好平衡以避免被大国竞争所裹挟。 经济全球化符合经济规律和生产力发展方向，加强全球联通性和产业链合作，促使各国经济紧密联系并在联系中不断发展。与此同时，自主自强是国家获得长远发展的必然选择，只有拥有自主发展技术和产业的能力，才有可能迈入强国之列。尤其是进入数字时代，全球互联互通能力大大增强，国际经济合作不断扩展，数字企业广泛拓展市场。然而，由于数字领域具有“赢者通吃”的特征，某些国家的大型数字企业拥有最先进的数字技术、设施并获得越来越大的市场，国家之间的数字发展差距日益明显，导致其他国家的数字技术和经济发展在一定程度上面临困难和挑战。因此，如何在开放市场的同时实现数字自主发展、如何弥合数字发展差距，已成为一些国家的重要课题。 东南亚人口众多，市场规模较大，是世界上经济发展最快的地区之一。数字经济是东南亚经济增长的重要引擎，东南亚有望成为全球第四大数字市场。随着东南亚数字技术部门指数级增长，其对互联网和数字服务的需求不断上升。就竞争格局而言，该地区是世界上最具竞争力的市场之一，被全球投资者竞相追逐。 基于上述问题，考虑到东南亚在全球数字经济中的重要位置，本文着重讨论东南亚国家在数字发展和竞争中的处境及其采取的应对策略，并在此基础上讨论中国与东南亚国家数字合作的成绩、挑战和路径。 东盟以及东南亚国家采取安全措施，在促进数字技术和经济发展的同时保障数字安全，致力实现两者的平衡。 东盟通过规划制定和政策执行来加强网络安全。2015年，东盟出台《东盟信息通信技术总体规划2020》，明确发展数字经济需要保障数字安全；2016年，出台《东盟互联互通总体规划2025》，推动东盟数字互联互通；2017年，发布《东盟关于预防和打击网络犯罪的宣言》。东盟构建了多个网络安全对话平台，如东盟网络安全部长级会议、东盟数字部长会议，并成立了网络安全协调委员会；东盟与其他国家加强对话与合作，如发布《东盟-美国领导人网络安全合作声明》《东盟-欧盟网络安全合作声明》。 一些东南亚国家采取了加强网络安全的政策和措施。例如，新加坡于2018年制定了《网络安全法》，加强防范网络攻击，尤其是增强对关键信息基础设施的保护，越南和泰国等国也相继出台《网络安全法》，还有一些东南亚国家关于网络安全的规范散见于各类法规。由于东盟和东南亚国家都重视网络安全并采取相应安全措施，网络风险防御能力逐渐提高。 《东盟人权宣言》明确了个人数据的概念、保护数据权利的措施。为了促进数据保护和使用，《东盟电子商务关键行动方案》明确的措施之一便是制定“区域数据保护和隐私原则”。《东盟消费者保护战略行动计划（2016—2025年）》明确促进立法现代化，以保护消费者数据隐私。2016年，东盟制定了《东盟个人数据保护框架》，提高东盟数据保护程度，并且让各成员国具有灵活适用的空间。之后制定的《东盟数字信息治理框架》《东盟数据管理框架》，也明确了数据保护举措。 越来越多的东南亚国家制定了数据保护的法律法规。马来西亚、新加坡、菲律宾、印度尼西亚、泰国和越南等国家已经制定全面保护个人数据的法规，老挝、缅甸和柬埔寨等国家也有数据保护规定散见于其他法规中。 东盟致力在形成区域性数据治理框架方面发挥重要作用，以更好地促进数据流动、提高区域数字一体化程度，并且减少数据流动可能带来的危害。 2018年制定的《东盟数字信息治理框架》，旨在协调东盟各国法律法规和治理框架，建立东盟层面的数据流动机制。该框架明确不对数据流动进行不必要的限制，从而提高监管确定性。东盟还出台《数据跨境流动机制的关键方法》，主要明确了两种机制：一是认证机制，即企业或组织证明其数据实践符合相关规定，从而获得认证；二是示范合同条款，明确保护数据的义务。同时，东南亚国家可参与区域性数据跨境流动机制。例如，亚太经合组织跨境隐私规则（CBPR）系统，给企业提供了参与隐私保护、促进数据流动的平台；一些区域贸易协定明确数据流动规定，如《区域全面经济伙伴关系协定》《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》《东盟电子商务协定》。一些东盟国家与其他国家达成数据流动协议，如新加坡与澳大利亚签署数字经济协议，明确了数据跨境流动的机制和标准。 东南亚在数据跨境流动上的挑战是各国政策不同，有的国家并不鼓励数据跨境流动，采取数据本地化措施，强制数据在国内存储，因为这些国家认为数据国内存储比较安全，方便执法部门获取重要信息，而且可能有利于国内数据产业发展。例如，越南要求数据运营商在当地建立数据中心和服务器用于存储数据，以供执法部门需要时提取。 数字技术竞争叠加地缘政治因素，使得东南亚国家常常面临大国竞争中如何选择和自处的难题。为了不被大国竞争裹挟，东南亚国家采取平衡策略，争取战略自主空间。 东南亚国家认为，应当在遵循国际法和规范常识的前提下妥善处理分歧、维护自身利益。例如，2015年联合国信息安全政府专家组（UNGGE）制定了网络空间负责任国家行为规范，东盟是世界范围内第一个采用该规范的地区。在2019年召开的东盟网络安全问题部长级会议上，东盟成员国同意成立工作委员会来研究制定长期的区域行动计划，以有效实施UNGGE的行为规范。 中国和俄罗斯通过上海合作组织制定了信息安全行为准则，该准则主要聚焦对国家信息主权的尊重。中国和俄罗斯于2011年和2015年向联合国提交了该行为准则，呼吁在联合国建立替代性工作机制。之后在关于开放式工作组（OEWG）的提案中，采用了该行为准则的较多语言。2018年，东南亚国家投票支持了OEWG关于将针对网络空间和平与安全的讨论扩大到联合国所有成员的提案；同年，除柬埔寨、老挝和缅甸投弃权票之外，其他东南亚国家也都投票支持美国关于继续小范围参与UNGGE工作的提案。来自新加坡、菲律宾、印度尼西亚和马来西亚的代表在联合国会议上表示，两份提案的内容并非不相容，并且呼吁相关议题讨论去政治化。 东盟支持联合国进程，在中美之间发挥桥梁作用，成为两种治理风格之间的“中间人”。 在第五代移动通信技术（5G）上，中国积极与东南亚国家合作，进行大量设施投资，促进东南亚使用中国通信设备。美国政府敦促东南亚国家拒绝与中国5G设备供应商合作。大多数东南亚国家持审慎态度，避免选边站队，强调政策自主权。 尽管越南和新加坡在5G网络中排除使用中国供应商设备，但并非全面排除，而是在其认为高度敏感的领域限制中国公司参与，并且继续与中国公司开展各类合作。越南特别强调，做出这样的决定并非源于美国压力，而是基于商业原因做出选择。新加坡信息主管机构在宣布关于5G设备的决定时，强调基于产品性能等方面的考虑做出决定。 除越南和新加坡之外，其他东南亚国家则以更加明确的方式表明中立态度。例如，马来西亚总理曾公开指出，马来西亚仍会使用华为产品，即使可能存在安全担忧。印度尼西亚鼓励中国公司在5G等数字基础设施建设上发挥重要作用。印尼政府认为，中国数字公司的技术应用能帮助解决实际问题。 虽然菲律宾和泰国是美国的盟友，但在5G等数字设施上也采取了务实中立的态度。2019年，尽管美国一再施压，菲律宾政府仍然表示，电信商可以自主选择供应商，其电信公司也推出了使用华为设备的5G试点服务。同年2月，泰国推出华为5G技术测试台，并且决定在位于曼谷东南约90公里处的东部经济走廊中使用华为产品。柬埔寨、老挝和缅甸等国则长期使用中国企业设备。 由上可见，绝大多数东南亚国家在5G问题上秉持相对中立的立场，尽量避免选边站队。因为其意识到，选边站队可能影响商业利益、战略地位以及国内权力，应当避免被大国竞争所裹挟。 美国从2000年就开始投资东南亚人工智能，并在过去十年快速增长。中国从2013年开始投资东南亚人工智能，2016年以后人工智能投资活动得到较大发展。中国已与东盟启动多个人工智能合作项目，将其作为中国与东盟数字经济合作的重要部分。2010—2021年，中美两国投资占据东南亚国家人工智能投资交易活动的12%。比较中美两国在东南亚的投资可以发现，美国投资者在东南亚市场表现更加积极。 东南亚国家在人工智能生态系统的规模、范围和活力方面存在显著差异。截至2021年12月，新加坡拥有该地区最活跃的人工智能市场，有500多家人工智能公司。牛津观察智库发布的各国人工智能准备指数表明，新加坡在全球排名第二，而缅甸、老挝和柬埔寨则排名于第126—132位。 东盟意识到，人工智能为其数字转型提供了很好的机会，在其数字一体化举措中开始加强人工智能发展讨论，如《数字经济框架协议》和《2025年后议程》，并研究制定关于人工智能治理和伦理的指南，以体现东盟的价值观和优先事项。东南亚国家意识到人工智能对于国家经济发展的重要性，陆续采取政策促进人工智能发展。例如，2019年新加坡宣布《国家人工智能策略》，明确到2030年成为全球人工智能发展领导者的愿景；马来西亚将人工智能视作第四次工业革命基本技术之一，发布政策文件如《人工智能政策框架》，建设了人工智能园区。 在东南亚，数字平台不断兴起，成为各国经济发展与社会生活的重要组成部分，平台生态布局也在不断演进。 美国公司开发的数字平台在东南亚占据重要位置。截至2024年3月，社交服务网站Facebook仍然是大多数东南亚国家最受欢迎的社交平台。视频互动平台YouTube、照片墙Instagram以及图片网站Pinterest等，仍然拥有显著的流量和市场份额。这些社交平台已经成为东南亚人们生活不可缺少的部分。截至2021年1月，86%的马来西亚人使用Facebook等社交媒体；YouTube的渗透率最高，Facebook排名第二。 中国数字平台也在东南亚获得了发展，尤其是微信海外版WeChat和抖音海外版Tiktok。WeChat的海外用户有限，但在东南亚国家尤其是马来西亚，获得了较好发展。WeChat还积极与当地重要企业合作，以扩大对微信支付的市场接受度。2022年，Tiktok开始大力进军东南亚市场，2023年宣布会对东南亚进行大量投资，仅印度尼西亚在未来五年就将获得100亿美元的投资。 国外数字公司尤其是美国公司占据大量市场份额，在给东南亚国家带来资本、技术的同时，也给东南亚国家带来一定程度的困扰。近几年，东南亚国家的本土平台开始兴起，尤其是新冠疫情期间，平台功能不断延伸，一些东南亚本土平台快速发展，逐渐占据市场。例如，新加坡平台公司Grab不仅扩大了叫车业务，而且扩展了新的垂直业务领域，如物流配送、金融服务和其他领域。 此外，东南亚国家之间以及城乡之间的数字水平差距较大，影响区域整体发展。新加坡、马来西亚和文莱等国家的数字水平不仅在东盟层面，而且在全球层面都较高，而缅甸等国家数字水平则很低。各国在应对网络威胁、增强网络安全方面的能力参差不齐，如新加坡的网络安全指数很高，在世界排名中位居第四，而缅甸、老挝、柬埔寨等国家的网络安全指数则很低。 东盟努力提供知识分享，形成适当的政策框架，出台鼓励数字发展的政策文件，以争取缩小国家间、城乡间数字差距。《东盟互联互通总体规划2025》明确，致力推动东盟数字互联互通。《东盟2025年数字总体规划》提出东盟成为数字水平全球领先区域的愿景，强调向数字不发达国家提供帮助，包括但不限于加强乡村数字联通能力、促进数据跨境流动、扩大本土中小微型企业规模以及鼓励采用新技术。 总而言之，东南亚国家开放数字市场，吸引了大量外商投资。同时东南亚国家重视自主发展，尽力缩小国家间、城乡间数字水平差距，从而增强区域自主数字能力，实现区域数字一体化发展。 东南亚国家不仅是中国重要的贸易投资合作伙伴，而且是中国外交的优先方向。中国致力发展“数字丝绸之路”，东南亚国家则是重要合作方，数字合作已经成为中国-东南亚深化战略合作关系的重要路径。中国与东南亚国家在地理、文化上存在天然的联系；在数字经济上具有互补性，中国可为东南亚国家提供数字经济发展的经验和资源，东南亚国家则处于亟须数字发展的阶段，可提供大量市场机会。东南亚有不少华人华侨，有助于双方的民间沟通交流。而且，中国与东南亚国家都是发展中国家，在需求、认知上比较相近，容易形成共同诉求，如对抗数字霸权。 中国与东盟逐渐形成了多项数字合作机制，奠定了良好的合作基础。例如，通过形成中国-东盟科技创新合作联委会、中国-东盟科技创新合作部长会议等机制，展开数字合作与沟通；在中国-东盟科技创新合作部长会议等机制的基础上，形成中国-东盟数字部长会议机制。《中国-东盟关于建立数字经济合作伙伴关系的倡议》《落实中国-东盟数字经济合作伙伴关系行动计划（2021—2025）》，明确了中国与东盟构建数字经济合作关系的愿景与规划。《区域全面经济伙伴关系协定》的正式实施，为中国-东盟开展数字合作提供了良好保障。中国数字企业在东南亚不断拓展市场，也给东南亚国家带来了先进的数字技术和服务。中国-东盟数字经济产业园等给中国企业提供投资东南亚的良好环境，成立的中国-东盟建筑产业互联网联盟则进一步深化双方产业合作。此外，中国还与越南、泰国等东南亚国家形成了数字经济合作部长级对话机制，建立了政府间双边技术转移工作机制，以广泛展开数字合作。 中国与东南亚构建了数字经济合作格局，具有良好发展前景。但同时，中国与东南亚深化数字经济合作面临诸多挑战。 东盟以及东南亚国家致力在保障安全的前提下发展数字经济，采取了若干维护网络安全的措施。然而，由于东南亚国家发展不均衡，有的国家没有资源和能力采取必需的安全措施，可能影响东南亚整体安全能力。而在数据跨境流动方面，有的东南亚国家担心中国不能提供数据保护等安全保障，中国也担心有的东南亚国家数字安全能力较低，使得双方形成有效的数据跨境流动机制并不容易。 虽然在5G建设上东南亚国家尽力保持中立，并未完全跟随美国排斥中国公司，但是一些东南亚国家加强了对5G设备供应商的审查。尤其是，美国不断加强针对中国的技术遏制，采取各项措施限制中国技术发展，例如，出台《芯片与科学法》，形成半导体联盟，加强高科技出口限制。随着美国不断推进遏制中国技术发展的措施，东南亚国家不得不做出选择的可能性逐渐增大。与2021年相比，2022年的调查显示，认为东盟应该选边站队的人数在上升。这可能影响中国与东南亚国家的数字经济合作，损害中国“数字丝绸之路”的建设。 虽然中国数字公司如腾讯、阿里巴巴在东南亚获取了一定市场份额，但是与美国数字公司之间的差距仍然较大。与此同时，东南亚本土数字公司开始生长，凭借其契合当地文化、习惯的优势快速发展，逐渐成为当地的超级平台。因此，中国公司可能将承受日益增大的竞争压力。尤其是，由于美国持续抹黑和排斥中国数字公司，其在当地市场发展可能遭遇更多阻碍。 4. 东南亚国家间、城乡间数字水平差距较大，增加了数字合作难度 东南亚国家数字技术、经济发展程度不同，各国需求和关注点迥异，尤其是在人力资源上存在较大差距，有的国家民众数字素养难以满足当前人力需求。而且，东盟国家规则差异较大，缺乏统一适用的数字规则体系，各类规则和标准同时存在、相互嵌套，呈现碎片化状态，使得了解和适用当地数字规则比较困难，增加了企业进军东南亚市场的成本和难度。 构建中国-东盟命运共同体，已成为中国与东盟处理双方关系的基本原则和主要愿景。共建 “一带一路” 倡议与《东盟互联互通总体规划2025》实行对接，其中，与东南亚加强数字合作具有战略意义，是“数字丝绸之路”的重要环节。面临上述挑战，可从以下几方面做出努力。 1. 与东盟以及东南亚国家商讨形成有效的数字安全合作、数据跨境流动等机制 数字安全是中国与东南亚数字合作的重要议题。虽然目前中国与东盟之间存在网络对话交流机制，但是层级不高，难以产生实质性效果。适当提高双方对话层级，通过充分沟通构建适当可行的数字安全保障机制，共同制定数字安全标准和规则，从而较大程度上保障双方数字合作的顺利开展。而且，在安全保障的基础上，促进双方数据跨境流动。例如，在《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）的基础上，与符合安全条件、具有数据流动意愿的东南亚国家进行协商，可建先行试验区，之后推动构建数据安全互认机制、数据跨境流动机制，进而与东南亚国家逐渐形成数据跨境流动圈，推动“数字丝绸之路”的建设。 2. 降低地缘政治因素对中国与东南亚数字合作的影响，增强中国与东南亚的外交纽带 作为建设“数字丝绸之路”的重要沿线国家，东南亚国家在美国打压中国数字发展的过程中并未完全一边倒。面对美国对中国数字公司的污蔑，需要进一步加强宣传工作，向东南亚国家讲明中国数据保护、安全建设的制度与实践，阐明中国数字技术应用的理念与功能，让东南亚国家民众了解真实安全的中国技术，同时揭露美国全球监听监视、实行数字霸权的事实。在大国竞争和地缘政治日益复杂的背景下，与东南亚保持友好关系是中国外交的重要内容，也只有在总体关系稳固的基础上，与东南亚加强数字合作才具有可能性，而有效数字合作也会有利于改善总体关系。 3. 鼓励数字公司在东南亚发展，增强中国在东南亚的数字存在 东南亚与中国邻近，是中国数字公司的重要海外市场。中国在东南亚具有良好市场基础，尤其是东南亚国家的文化、广大华人群体，让中国数字公司在当地发展具有一定优势。基于此，充分发挥既有优势，运用拓展市场经验，保障产品质量的同时，应促使产品更加本土化以有效满足当地民众需求。而且，面对东南亚国家规则分化、复杂的特点，数字公司应当熟悉当地政策和规则，不断提高合规意识和能力，尽力避免各类潜在风险。 4. 帮助东南亚国家缩小数字水平差距，灵活采用不同数字策略 鉴于东南亚国家之间数字水平差距较大，除与东南亚加强总体的数字沟通协调之外，还需根据东南亚各国数字水平程度和市场需求，制定不同的数字合作策略。如对数字水平低的国家加大数字基础设施的建设、数字安全公共产品的提供以及人力数字素养的提升，并与各国形成不同的数据跨境流动方案，从而争取获得双赢局面。也就是，既帮助东南亚国家缩小数字差距、获得发展机会，又深化中国与东南亚数字合作、加快“数字丝绸之路”建设。（完）
国务院发展研究中心亚非发展研究所
南京大学中国南海研究协同创新中心
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