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山东大学东北亚学院讲师、山东大学国际问题研究院兼任研究员李国辉在《亚太安全与海洋研究》2024年第4期发表《碳中和目标下的全球海洋综合治理及中国贡献》（全文约2万字）。![]()
李国辉认为，在应对全球气候变化、实现碳中和目标过程中，海洋扮演着至关重要的角色。保护和发展海洋碳汇、减少涉海活动的温室气体排放、充分利用海洋清洁能源，是通过海洋实现碳中和目标的主要路径选择。基于碳中和的海洋综合治理，包括海洋生态环境治理、气候治理、海洋能源治理，不同领域的治理正推进“跨域整合”。气候治理对海洋的关注度在提升，碳中和的气候目标也在融入海洋治理机制中。 李国辉在文章中指出，随着气候变化问题日益严峻，海洋在缓解气候危机方面的重要性和潜力备受关注，国际社会已前所未有地认识到海洋在推动碳中和进程中的巨大作用和海洋综合治理的必要性。关于气候与海洋的研究近年来也取得了一定进展，但既有研究主要聚焦于气候变化对海洋生态环境的影响、碳中和背景下的蓝碳治理等。海洋与碳中和之间存在多重内在联动机理，碳中和目标下的体系化海洋治理机制群、不同机制间的扩散和互动及融合，以及未来优化向度尚需进一步挖掘。 海洋与碳中和目标之间存在密切关联。碳中和为海洋可持续发展提供明确目标指向，有效的海洋综合治理则是助力碳中和目标实现的重要保障。一方面，海洋碳储存能力巨大且储碳周期长，是地球上最大的活跃碳库。而且，海洋蕴藏着丰富的清洁能源，有助于能源结构转型、降低化石能源使用比重。另一方面，海上航运、渔业开发等人类涉海活动，也会产生大量的温室气体。因此，为实现碳中和目标，需要重视海洋碳汇的保护和发展，同时减少涉海活动的温室气体排放，并充分利用海洋清洁能源。 20世纪90年代初，碳中和主要是指植物存活时所吸收的二氧化碳量与其释放的二氧化碳量等量。进入21世纪后，碳中和的释义进一步扩展，它被用以指代在一定时期内全球人为二氧化碳排放量与人为二氧化碳吸收量相抵消，从而实现二氧化碳净零排放的平衡状态。2015年《巴黎协定》通过后，国际社会对碳中和的重视度进一步提升，提出了在21世纪下半叶全球实现碳中和的目标。 碳中和与碳源和碳汇密切相关，减少碳源（“减排”）和增加碳汇（“增汇”）是实现碳中和的重要路径。所谓“源”是指向大气排放温室气体、气溶胶或温室气体前体的任何过程或活动，“汇”则是指从大气中清除温室气体、气溶胶或温室气体前体的任何过程、活动或机制。“碳汇”与“碳源”均是碳循环的重要组成部分，二者相互对称，亦可相互转化。根据不同的载体和种类，碳汇可分为陆地生态系统碳汇和海洋生态系统碳汇（也称“海洋碳汇”“蓝色碳汇”“蓝碳”）。其中，海洋生态系统碳汇既包含海岸带碳汇,也包括开阔海区碳汇。 首先，海洋能够有效固定、封存和储存大气中的二氧化碳。海洋储存了地球上93%的二氧化碳,每年可清除约30%人类排放的二氧化碳。维护和发展蓝碳，是实现碳中和目标的重要助力。不过，海洋碳汇必须建立在健康的海洋生态环境基础上，二者存在内在的耦合性。过度捕捞、海洋污染、海洋酸化等，均可能降低海洋对二氧化碳的吸收能力，从而加剧全球变暖。因此，海洋生态环境治理，是维持海洋碳汇功能、提升海洋碳汇能力的先决条件。 其次，海洋蕴藏着丰富的可再生清洁能源，其类型大致包括海上风力、浮式太阳能、海洋生物质能、海底地热能等通过开发海洋空间所获得的能源和波浪能、潮流能、潮汐能、温差能、盐差能等依附在海水中的可再生能源。理论上，全球海洋能的资源储量远超过人类能源需求，仅每年的海洋能发电量就能满足当前全球约10亿千瓦时的电力需求。具有巨大发展潜力的海洋可再生能源，可以助力全球绿色低碳转型、减轻气候变化所带来的压力。 再者，海洋开发活动给气候变化和海洋生态带来了一定的负面影响，减少涉海活动的“碳足迹”是实现碳中和的必然选择。航运是人类涉海活动中主要的碳排放源之一，船用燃料每年约产生10亿吨二氧化碳，占人类活动总排放量的近3%，且在当前发展趋势下，航运碳排放量将于2050年达到20亿吨。海洋渔业也是重要的碳排放源，同时它也兼具碳汇属性。因此，了解和探究人类相关涉海活动的碳中和能力，促进海洋活动绿色发展对实现碳中和目标可谓意义重大。 由上可知，基于碳中和目标，全球海洋治理难以囿于单一问题领域之内，需要增强不同治理机制间的协同性。事实上，应对气候变化的国际规制已经开始强调发挥海洋的作用，海洋治理方面的国际条约及规范也不再固守自身条约体系，逐步开始以碳中和为目标指引，融入气候治理相关的规则内容。从表征来看，气候治理、海洋治理以及能源治理从相对割裂的状态日益走向协调融合，趋向于多元复合治理网络。 全球气候治理，主要是指全球多元主体为应对气候变化而形成的一系列规范、制度以及互动模式等。以1979年的第一届世界气候大会为契机，全球气候变化问题开始逐步受到国际关注。1988年，世界气象组织（WMO）和联合国环境规划署（UNEP）还专门成立了政府间气候变化专门委员会（IPCC），负责评估与全球气候变化相关的科学技术和社会经济事务等。冷战后，国际社会对气候变化的关注度更趋高涨，采取了一系列减缓和适应气候变化的共同行动。1992年，联合国环境与发展会议正式通过了《联合国气候变化框架公约》，确立了气候治理的基本原则和体系架构，为气候治理提供了统一的国际法框架。基于该框架，全球气候治理体系不断完善，《京都议定书》《哥本哈根协议》《坎昆协议》《巴黎协定》《格拉斯哥气候协议》等一系列治理机制相继确立。 从相关内容来看，《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》的重心在于如何规制温室气体排放，少部分内容也涉及了海洋治理。例如，《联合国气候变化框架公约》提到了海洋生态系统的温室气体汇和库在应对气候变化中的作用和重要性，并强调应该可持续地管理海洋及海洋生态系统。《京都议定书》也出现了造林碳汇的表述，但未强调海洋碳汇。之后的《哥本哈根协议》提及利用《全球气候观测系统执行计划》为海洋领域提供必要的资源；《坎昆协议》则强调了在地方、国家、次区域和区域等各层级积极开展气候行动，加强国际合作，以减少包括海平面上升、温度上升、海洋酸化、冰川退缩、生物多样性损失等在内的气候变化所产生的不利影响。 2015年，各国正式达成具有法律约束力的《巴黎协定》，标志着全球气候治理进入了新阶段。在涉海内容上，《巴黎协定》提出要求必须确保海洋在内的所有生态系统的完整性以及生态系统复原力。此后，历次《联合国气候变化框架公约》缔约方会议，均十分关注加强海洋的气候变化减缓和适应行动。尤其是2021年的《格拉斯哥气候协议》，特别指出了“必须确保包括森林、海洋和冰冻圈在内的所有生态系统的完整性，并保护、养护和恢复自然和生态系统，包括森林和其他陆地和海洋生态系统，让这些系统作为温室气体的汇和库”。2023年的联合国气候大会上，海洋问题受到了前所未有的关注。政府间海洋学委员会（IOC/UNESCO）、“海洋十年”与全球海洋探索非营利组织OceanX、国际生物多样性公约缔约方等，深度探讨了海洋支持气候行动的对策，致力于使海洋成为气候谈判的核心。在首次“《巴黎协定》全球评估”中，气候治理行动中海洋问题的重要性和海洋科学的基础作用进一步凸显。不过，气候治理体系还没有形成统一的、体系化的规划，用以协调海洋与气候碳中和的联动发展。 自20世纪80年代，国际社会对海洋的储碳机制关注度不断上升。为探究海洋碳汇在全球气候变化中的作用，国际海洋相关行为体相继制定了全球海洋通量联合研究计划、全球海洋生态系动力学研究计划、海岸带陆海相互作用研究计划、海洋生物圈整合研究等诸多海洋国际研究计划。2009年，联合国环境规划署（UNEP）、联合国粮农组织（FAO）和联合国教科文组织政府间海洋学委员会（IOC/UNESCO）发布了《蓝碳:健康海洋固碳作用的评估报告》（简称《蓝碳报告》），首次提出了“蓝碳”概念，强调蓝碳在碳循环及应对全球气候变化中的潜力和作用，呼吁各国重视海洋碳汇。 《蓝碳报告》发布后，关于蓝碳的政策与科学研究也在全球范围内逐步开展，蓝碳概念逐渐进入双碳战略领域，成为联合国气候大会的重要议题。2010年，IOC/UNESCO、国际自然保护联盟（IUCN） 和保护国际基金会（CI）联合发起了“蓝碳倡议”并建立专门工作组，发布了《政策框架》《行动国家指南》《行动倡议报告》等一系列海洋碳汇报告。“蓝碳倡议”政策小组还建议将蓝碳活动充分纳入《联合国气候变化框架公约》等气候变化机制之中。2011年，联合国气候变化第17次缔约方大会上，各国首次就蓝碳议题展开了讨论并形成了《海洋及沿海地区发展蓝图》。同年，《京都议定书》进一步凸显了以红树林为代表的海岸带生态系统碳汇能力，并将红树林生态修复再造纳入其规定的清洁机制之中。2013年，联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）发布《2006年IPCC国家温室气体清单指南2013年增补：湿地》，将“滨海湿地”单列为生态系统，这意味着蓝碳被正式纳入全球气候规制体系。 此后，关于蓝碳技术、蓝碳潜力等方面研究进一步深化。保护国际基金会（CI）、世界自然保护联盟（IUCN）等国际组织，积极为全球蓝碳检测与评估提供技术性指引，并在2014年发布了《海岸带蓝碳：红树林、盐沼和海草床碳储量与释放因子评估方法》。自2018年以来，IOC/UNESCO海洋碳综合研究工作组协同开展了一系列关于海洋与气候相互作用的国际研究和协调项目。2019年，IPCC发布了《气候变化中的海洋与冰冻圈特别报告》，将养殖贝类、藻类等渔业碳汇纳入负排放方案。2021年4月，IOC/UNESCO发布了《海洋碳综合研究：海洋碳知识摘要及未来十年海洋碳研究和观测协调展望》报告，为海洋在碳循环的发展指明了方向。 如前所述，海洋在应对气候变化、助力碳中和目标实现方面的潜力巨大。当前，全球海洋治理的界限不断扩延，以碳中和为目标指涉的相关气候变化内容逐步延伸至海洋治理范畴，海洋治理与气候治理的联动正逐步成为基于碳中和目标的海洋综合治理的发展趋势。 加强海洋生态环境保护，有助于提高海洋的碳汇能力。早在20世纪50—60年代，国际社会便相继出台了《防止海上油污国际公约》《干预油污事故国际公约》《国际防止船舶造成污染公约》等一系列规制条约，来防止船舶污染尤其是油污染海洋环境。70年代，海洋污染源的规制范围进一步扩大，借由《防止倾倒废物和其他物质污染海洋公约》（简称《伦敦公约》）、《防止陆源物质污染海洋公约》等，海洋污染治理范围从船舶油污染扩展至陆源污染。1982年，联合国海洋法会议通过了《联合国海洋法公约》（UNCLOS），为全球海洋治理提供了全面的、体系化的法律框架。以公约为基础，碳中和目标指涉的全球海洋治理体系得以逐步完善。 首先，公约虽未明确涉及气候变化影响以及应对措施等，且并不直接规制温室气体排放，但作为海洋宪法的《联合国海洋法公约》在第十二部分专门针对海洋环境保护做出相关规定。其中，第192条提出各国负有保护和保全海洋环境的一般义务，第194条要求各国在适当情形下个别或联合地采取一切符合公约的必要措施，用以防止、减少和控制任何来源的海洋环境污染，旨在最大可能范围内尽量减少从陆上来源、从大气层或通过大气层或由于倾倒而放出的有毒、有害或有碍健康的物质。这些内容为保护和发展蓝碳提供了制度保障。 其次，在控制、预防海洋污染方面，链接温室气体排放治理和海洋环境治理的规制初步形成。为加强海洋倾倒活动管理，防止故意向海洋倾倒或在海上焚烧废物，《伦敦倾废公约》缔约方会议于1996年对《伦敦公约》进行了补充和修订，并通过了《〈防止倾倒废物及其他物质污染海洋的公约〉1996年议定书》（简称《伦敦议定书》）。2006年，《伦敦议定书》首届缔约国会议通过了《防止倾倒废物及其他物质污染海洋的公约1996年议定书》附件1修正案，将二氧化碳流作为污染源之一，明确二氧化碳流向海洋倾倒的条件，首次对二氧化碳海洋封存做出了国际规制。与此同时，为有效管理碳封存技术，《伦敦公约》科学工作组还专门制定了《二氧化碳海底封存的风险评估及管理框架》《二氧化碳海底处置专项评价指南》等。 再者，海洋生物多样性的相关规制与应对气候变化的关联度日趋增强。1992年《生物多样性公约》出台，其中强调了海洋和海岸生物多样性的保护。不过，20世纪90年代的历次《生物多样性公约》缔约方大会主要聚焦公约自身目标和宗旨的实现以及机制建设上，较少涉及气候变化问题。21世纪后，生物多样性的规制开始逐步链接气候问题。2004年的《生物多样性公约》缔约方大会通过了“生物多样性与气候变化”的决议。2008年《生物多样性公约》缔约方大会，明确提出将气候变化议题纳入此后每一次缔约方会议的工作方案中。2010年通过的《生物多样性公约关于获取遗传资源和公正公平分享其利用所产生惠益的名古屋议定书》，更是首次将气候变化纳入条约文本中。2021年的《生物多样性公约》缔约方大会通过的《昆明宣言》，再次明确指出须进一步加强与《联合国气候变化框架公约》等现有多边环境协定的合作与协调行动。 除以上外，海洋生态环境治理在海洋塑料垃圾治理、海洋生物及资源开发等方面，也形成了一系列治理机制群。相对而言，这些海洋生态环境治理机制尚未形成统一的碳中和理念，治理设计因此也未明显对标碳中和目标。其所涉各具体领域的政策目标具有特定领域的指向性，体现为单向治理的表征，与气候治理的相互融合度不高。不过，这些治理机制群，对维护海洋生态环境意义重大。而良好的海洋生态环境是海洋碳汇的基础保障，因此可以说这些机制群可以间接助力碳中和目标的实现。 为防止和控制船舶造成海洋污染，国际海事组织（IMO）早在1973年便通过了《国际防止船舶造成污染公约》(MARPOL)。不过，最初MARPOL的主要侧重点是防止船舶造成海洋环境污染，尚未涉及大气污染及气候变化问题。1992年联合国《里约环境与发展宣言》通过后，环境问题引发更广泛关注，相关国际组织也逐步意识到航运对大气产生的负面影响。 1997年的《京都议定书》最早提及了海运碳排放问题，并授权IMO制定相关海运减排规则。由此，IMO在环保方面的权责扩展至大气领域，并在MARPOL中增加了“防止船舶造成大气污染规则”的附则VI。不过，此次增加的规则内容，主要是限制船舶排放氧化硫、氧化氮以及禁止故意排放破坏臭氧层的物质等，并未涉及船舶碳排放等问题。2003年，IMO第23届大会上，船舶温室气体减排成为重要议题之一。此后，海上环境保护委员会（MEPC）围绕该议题规划开展一系列评估和开发工作。 2008年，MEPC第57届会议提出了包括“强制性地、平等地适用于所有船旗国”在内的未来船舶温室气体减排法律框架的九大原则，通过了附则 VI 的修正案和《氮氧化物技术规则2008》。2010年，MEPC第60届会议，从技术、营运、市场等方面系统讨论了国际海运碳减排的措施，并设定了具体的路线图。翌年，IMO通过了MARPOL附则VI有关船舶能效规则的修正案，提出了包括新造船舶能效设计指数（EEDI）、船舶能效管理计划（SEEMP）等在内的具有强制性的、适用于所有国家的“船舶能效法规”。2012年的MEPC第63届会议审议了基于市场的碳减排机制、通过了EEDI计算导则等。2013年，EEDI、SEEMP等MARPOL附则VI的船舶能效要求开始实施。 2015年《巴黎协定》后，IMO加快推进国际海运脱碳转型步伐，2016年成立了船舶温室气体减排会间工作组(ISWG GHG)。随着全球气候变化的严峻性和紧迫性不断凸显，IMO于2018年制定了被称为“海事版巴黎协定”的全球首个海运“温室气体减排战略”，设定了国际海运的碳减排目标、进度等，通过短期、中期和长期的一系列措施，力图到2050年实现国际海运温室气体年排放量与2008年相比减少至少50%。 在国际海运碳减排战略指引下，为控制和减少船舶温室气体的排放，IMO又相继出台了一系列政策措施。2021年，MEPC新增加了现有船舶能效指数（EEXI）和碳强度指标（CII）及碳强度评级机制等新的能效规定。2023年1月1日，IMO温室气体减排短期措施开始正式全面实施。同年7月，IMO重新修订了船舶“温室气体减排战略”，进一步提高了海运碳减排的相关要求，提出到2050年左右实现航运净零排放的总目标（以2008年为基准年份），并为实现净零排放目标设定了指示性的时间节点以及各个时间阶段的主要任务。 21世纪以来，海洋可再生能源取得了较大发展，主要海洋国家纷纷加大对海洋能的相关研发和投入力度。不过，海洋能的开发面临着复杂的海洋环境，同时还要考虑到海洋生物保护、海洋运输条件等因素，再加上很多海洋能利用技术尚不成熟，仍处于研发和示范的初期阶段，因此，海洋清洁能源当前还未能实现大规模商业化应用。在碳中和趋势下，全球能源治理开始加速转型，尝试以碳中和为目标指向，转换能源治理范式。不过，专门针对海洋清洁能源的治理机制尚待进一步完善，当前关于海洋清洁能源的治理主要是嵌入已有的能源或可再生能源治理框架之中。 在国际能源署框架下，关于海洋能源技术的合作机制已初步建立。2001年，英国、丹麦、葡萄牙三国联合发起了国际能源署海洋能源系统实施协议。此后，该协议在2016年更名为国际能源署海洋能源系统技术合作计划(IEA-OES)，发展成为一个较为全面、丰富的能源科技合作平台。自创建以来，IEA-OES积极参加IEA能源技术研究委员会（CERT）以及可再生能源工作组（REWP）的各种工作会议，并资助海洋能领域的国际研究团体，参办或赞助海洋能方面的国际学术或产业技术交流活动，定期发布海洋能系统实施年度报告，介绍国际海洋能技术年度进展和海洋能发展规划。2017年，IEA-OES发布了《海洋能国际部署愿景》。2023年，IEA-OES在第28届联合国气候变化大会召开前夕发布《海洋能与净零：2050年实现全球300吉瓦海洋能装机路线图》，制定促进全球海洋能发展的综合战略。在海洋能利用国际标准方面,国际电工委员会(IEC)在2007年成立了海洋能委员会(IEC/TC114)，负责对海洋能量转换系统制定国际标准,为世界各国进行海洋能开发利用研究与转化提供基本准则和统一要求。除此之外，为加快推进包括海洋能在内的可再生能源广泛普及和可持续利用，2009年还专门成立了国际可再生能源署（IRENA），该组织也为海洋清洁能源治理提供一定程度的协调。（完）
国务院发展研究中心亚非发展研究所
南京大学中国南海研究协同创新中心
联合主办
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