夏雨|行政复议前置的制度价值与实现路径

引 言

行政复议前置是指根据法律、行政法规的规定，公民、法人和其他组织对行政机关作出的行政行为不服，必须先向行政复议机关申请复议，经复议后，对行政复议决定仍然不服的，可以再依法向人民法院提起行政诉讼。复议前置在我国并非新制度，2023年《行政复议法》修改前，它以“自由选择为原则、复议前置为例外”的形态存在，是我国处理行政复议与行政诉讼衔接关系的最大原则。

在行政复议与行政诉讼的关系上，不同国家的处理方式不尽相同，有学者将不同模式总结为：大陆法系的很多国家（地区）采取复议与诉讼选择模式，英美法系国家（地区）则多采用穷尽行政救济途径的复议前置模式。我国介于两者之间，为折中模式。三种模式并存似乎暗示着行政复议前置与否不存在理论定见，更多是一种制度选择。

2014年《行政诉讼法》修改时也曾有过对复议前置模式的讨论。对此，法院系统的代表性观点是“复议应当全面前置”。不过，《行政诉讼法》修改未涉及这一制度。直至2023年《行政复议法》修改有限拓宽了复议前置范围并完善了配套机制，形成了当前模式。此次拓宽复议前置范围为部分案件稳定地进入复议程序打开通道，被视为是打造复议作为行政争议解决主渠道的重要举措。所谓“有限拓宽范围并完善配套机制”，是指将复议前置从修法前的“1列举+2程序+3设定”转变为“4列举+2程序+2设定”。形成了以下基本内容：一是明确列举当场作出行政处罚、自然资源权属、未履行法定职责、不予公开政府信息四类争议应当复议前置；二是明确了复议前置告知程序、复议结束后15日内起诉两个程序规定；三是明确了法律、行政法规两类立法享有复议前置设定权。

新法公布前后，有关复议前置制度的讨论主要有三类：第一类关注对四种列举情形的规范解读，厘清四种情形的内涵外延；第二类关注立法设定，解读法律、行政法规复议前置设定权及相关问题；第三类从复议前置设置的抽象标准入手，尝试提出一定的标准。与此同时，实践层面也正通过“建立行政复议先行处理引导机制”、设置“复议前置窗口”等方式积极协调行政诉讼与行政复议的衔接。理论与实践高度关注复议前置案件的入口问题，但对于已经进入复议程序的复议前置类案件却缺少关注，似乎它们在审理、决定、复议监督等环节并无特殊性。由此引发了笔者对复议前置制度的若干疑问：

第一，与当事人自主选择先行复议相比，强制复议前置对当事人获得救济的权利必然造成了限制，强制复议前置应具有何种价值，使得当事人的诉权值得受此限制？

第二，复议前置的预设价值需要通过哪些支撑性制度或关键要素得到体现，我国当前复议法对这些制度或要素的供给是否已经充分？

第三，复议前置自身应当受到何种制约或限制？

带着这样的问题，本文就复议前置的价值目的、实现复议前置目的的关键要素、我国复议制度对复议前置价值的支撑情况等进行研究，深化对复议前置制度的理解。

一、复议前置的四大价值及实现路径要求

复议前置制度的价值指引着后续制度的架设，本文从作为诉前程序的复议前置一般应具有的价值、我国当前语境下复议前置的价值、当前价值内涵及其实现路径三个层次进行分析。

（一）作为行政诉讼诉前程序的价值

作为诉前程序，行政复议前置的主要作用是以内部监督的方式对行政行为先行审查，在行政系统内部解决争议，减轻法院负担，提高争议解决的效率。美国法上的穷尽行政救济、我国台湾地区的诉愿作为行政诉讼先行程序，以及荷兰法上的复议先行（Objection）等都是具有相似功能的诉前程序。我国台湾地区诉愿制度的功能预设为经由主管行政机关先行（或再度）审查处分行为的合法性与合理性，尤其是合理性，从而达到促进行政机关自我控制、加速救济、扩大权利保护、减轻法院负担四个目的。陈敏教授在阐述诉愿作为行政诉讼先行程序的价值时提出“赋予行政权自我省查之机会，期能以此一较简易之先行程序解决争议。此外，经由诉愿程序将有关法律及事实问题厘清，亦有利于行政法院之审查，减轻其负担”。可以看到，他对减轻法院负担的理解不限于先行程序撤销或变更了行政行为，也包括先行程序对有关法律及事实问题的厘清，从而减轻了法院的审查负担。

总体而言，复议作为诉前程序的价值基本涵盖了对行政机关（被申请人和复议机关）、申请人、法院这些行政争议解决的参与方带来的价值，包括促进行政机关自我控制、加速救济、扩大权利保护、减轻法院负担。

（二）复议前置在中国语境中的价值定位

具体到我国复议前置的价值，马怀德教授认为，扩大行政复议前置范围能够发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用和公正高效、便民利民的行政优势，有利于过滤行政争议、节约司法资源。梁凤云法官在论及复议作为“主战场”时，认可其“有利于专业化问题的解决，有利于行政目的的实现，有利于当事人获得便捷的救济渠道，有利于减轻法院负担”。上述观点基本遵循了行政争议解决各参与方获得的价值视角。不过，也有学者从其他角度提出了复议前置的价值，例如，何海波教授提到了“合理分流案件，从整体上降低行政争议解决的社会成本”的重要意义。杨建顺教授从法治政府建设的角度对行政复议前置的逻辑进行解读，认为复议前置模式的确认和拓展将助推法治政府建设。这一观点与行政复议制度整体价值契合，体现了行政复议制度改革中行政复议司法和行政双重面向中行政面向的意义。行政复议有助于以行政系统的自我纠错为抓手，推进全面依法治国相关目标的实现。行政复议主渠道建设是复议前置制度发展不可忽视的背景，因此，在行政争议解决各方所获价值之外增加制度层面的价值有其必要。

综上，行政复议前置的价值可归纳为：1.促进行政机关自我控制；2.扩大权利救济；3.减轻法院负担；4.降低行政争议解决的成本。其中，“促进行政机关自我控制”包含了促进法治政府建设的价值，“降低行政争议解决的成本”包含了降低当事人获得救济的成本和社会为此付出的制度成本。此四项价值中，“促进行政机关自我控制”为首要价值，它对其他价值具有一定的前提性作用，行政机关不能或不愿自我控制、自我纠正，则其余价值无从实现。

（三）四大价值的内涵及其实现路径

确定了复议前置的四大价值后，下文从价值内涵入手，探究实现价值内涵所能依赖的路径或所需的特定要素。

1.促进行政机关自我控制

行政权控制机制包括了立法控制、行政控制、司法控制三种模式，行政程序、行政复议均是行政权自我控制的典型。促进行政机关自我控制的理由主要包括：

第一，行政机关自我控制具备独特的优势。尽管我们习惯于通过司法权控制行政，但司法权的局限性也很明显，诸如审查的被动性、消极性、滞后性、成本高企等。相比较而言，良好的行政权自我控制具有高效、彻底、便捷、低成本等优点。

第二，由行政机关先行自我控制，是避免行政机关卸责的重要措施。这一价值在行政公益诉讼中也能被观察到。检察机关向法院提起行政公益诉讼前，须以检察建议方式依法督促行政机关履职、纠正违法行政。再如，在生态损害赔偿类案件中，行政机关须遵循“先磋商，后诉讼”。环境法研究者发现，如果没有诉讼前置程序，一方面容易导致滥诉，另一方面则可能加剧政府卸责。缺乏诉前程序，有可能为本应承担环保监管责任和生态环境损害磋商责任的政府创造出懒政卸责的空间。不充分的行政自我监督和行政履职会导致法院成为“准一线执法人员”，催生“司法角色行政化”现象。因此，从避免卸责的角度而言，也有必要由行政机关先行自我纠正。

第三，作为必要前提，行政机关须具有自我控制、自我纠正的可能性。行政机关自我控制的可能性首先取决于立法赋予的行政裁量权之大小，裁量权越小，自我控制空间越小。例如按照《行政处罚法》第65条的规定：“行政机关应当根据听证笔录……作出决定。”此种情形下，听证笔录是作出行政行为的根据，行政机关自我纠正的空间受到极大制约。此外，行政机关在行政争议解决中表现出来的自我控制意愿对这一价值的影响也非常大。

第四，行政机关的自我控制，应当跳出个案的限制，形成诉源治理。这也是行政复议作为主渠道之后，促进法治政府建设的重要方式。

综上，发挥行政机关自我控制优势、行政机关尚未用尽自我控制的机会、行政机关存在自我纠正空间、行政机关有良好的自我控制意愿这四个方面构成了这一价值的内涵。沿着这一逻辑，实现上述价值内涵的制度需求体现为：

其一，利用好行政机关自我控制的优势，将案件特质与行政机关解决行政争议的优势相结合。这一价值需通过行政复议前置范围的界定来实现。

其二，行政机关尚未用尽自我控制机会、存在行政机关自我纠正空间、行政机关具有良好的自我控制意愿这三方面价值内涵所表达的是，给予或再次给予行政机关自我控制的机会是有意义的，否则没有必要设定注定要“空转”的复议前置程序。此部分价值内涵需要通过明确复议前置的例外情形来实现。

2.扩大权利保护

所谓扩大权利保护，是将复议机制下申请人权利保护效果与行政诉讼机制下原告权利保护效果进行比较得出的结论。

复议前置扩大权利保护的价值体现在三个方面：第一，受案范围上大于行政诉讼。假如行政复议的受案范围远大于行政诉讼，部分无法通过行政诉讼获得救济的权利，可以通过行政复议实现救济。但作为诉前程序，在讨论复议前置时，不存在复议前置的范围大于行政诉讼受案范围的可能。因此，本文也不再考虑受案范围的差异带来的影响。第二，审查上优于行政诉讼。行政复议在审查方面的特点是可以对行政行为的合法性和适当性进行审查，在行政诉讼中，法院仅能将合理性作为被诉行政行为审查的一个方面进行有限度的审查，只有明显不合理才属于违法。第三，争议实质性化解更彻底。这一点有时也被称为行政复议的治愈优势或实质性化解争议优势。通常认为，相较于司法权的外部介入，行政权内部能动用的解纷资源较多，特别是在调解原则下，行政机关协调解决的手段进一步丰富，更有利于实质性保护当事人权利。例如，实践中行政机关将复议与纾困相结合，解决申请人的实际问题。

综上，扩大权利保护范围主要涉及行政复议的审查内容、行政争议的实质性解决两个方面。

3.减轻法院负担

“我国国情决定了我们不能成为‘诉讼大国’。”这是我国行政复议与行政诉讼分工合作关系的重要背景。因此，法院的负担问题不仅在于法院能否承担行政审判工作负荷，还在于是否符合法院的功能定位。减轻法院负担的内涵应包括：首先，降低行政诉讼首选率，大量的行政争议选择行政复议。其次，经过行政复议后进入法院的案件数量减少。这意味着，行政复议成功解决了行政争议。最后，案件经行政复议后未能解决，争议进入法院。但复议阶段的审查及相关结论为法院审理阶段提供了“审查成果”，从而减轻了诉讼环节的审查任务。

减轻法院负担价值的实现有赖于以下机制：（1）通过设置行政复议前置范围，合比例原则地确定复议前置的案件范围，从首选机制上排除行政诉讼通道；（2）增强行政争议实质性化解效果，实现大部分或绝大部分案件在复议阶段案结事了；（3）在行政诉讼中尊重复议审查的相关结论，增强行政复议事实审查、适当性审查的效力，减轻法院审查压力。

4.降低行政争议解决成本

降低行政争议解决成本包含了申请人获得救济的成本降低、解决行政争议的社会成本降低两个方面。第一，时间成本降低。成功的复议前置具有加速救济的价值，这是由行政复议经济性、便利性、快捷性、彻底性的优势决定的。理想状态下，复议阶段实现争议的实质性化解，达到了节约时间成本的效果。但不可否认的是，有成功也有失败，在最差情况下，复议前置后未能解决行政争议，仍需启动行政诉讼，导致案件解决的整体耗时拉长。因此，需设置解决争议整体耗时的限制性规定。第二，社会成本降低。行政复议体制的建立与改革耗费了巨大的成本，复议制度的闲置本身就是一种巨大的成本。制度成本的降低需要更多的案件合理地走向行政复议。但当事人认同复议制度的前提是复议真正体现公正高效、便民为民等特质。

综上，降低争议解决成本的关键在于行政复议切实带来了时间成本、社会成本上的减轻。这种减轻一方面是个案性的，需使当事人认同复议程序的耗时与自身争议的复杂程度是匹配的，另一方面则是行政复议制度本身需要有看得见的公正，让当事人愿意选择复议，从而实现案件分流，达成整体上社会成本的降低。因此，这一价值的内涵可体现为：（1）行政复议审理程序的匹配度；（2）行政复议结果公正性的外在呈现。

经过上文的分析可以看到，行政复议前置四大价值的内涵丰富，实现价值内涵的依托机制亦有重合之处。对相关价值内涵及其实现路径加以整合后涉及以下几个方面：1.行政复议前置范围的界定；2.行政复议前置适用的例外情形；3.行政复议审查内容及审查结论的效力；4.审查程序的匹配性；5.复议阶段实现案结事了率以及复议前置制度实效性、公正性的验证机制。

二、《行政复议法》上相关路径的设置现状与面临的挑战

经过上文的分析，我国行政复议前置制度的价值内涵及其实现路径已列明。下文将结合我国当前行政复议制度，分析当前制度对价值实现的支撑度。

（一）复议前置范围

解读复议前置范围的设置现状、设置逻辑，能够发现它们对复议前置价值的支撑贡献与不足。

1.设置现状

在我国行政法治奠基之初的20世纪80年代，行政复议作为行政诉讼的补充而存在，《行政复议条例》被视为是《行政诉讼法》的“配套”法规。现行《行政复议法》于1999年施行，并于2009年和2017年进行修改，但这两次修改并未改变原有格局。随着行政复议“主渠道”目标的提出，本次《行政复议法》修法对行政复议与行政诉讼关系、两者衔接机制做了改变。新《行政复议法》第23条、第34条对复议前置作出了规定，核心是形成了“4列举+2设定”复议前置方式。由此，我国复议前置范围主要有两个板块构成：一是《行政复议法》这一行政一般法直接设置的四种列举情形；二是设置于部门行政法律、行政法规的多样化的复议前置。

（1）设置于行政一般法

设置于《行政复议法》第23条的复议前置有四种。

一是对当场作出的行政处罚决定不服的。根据《行政处罚法》第51条的规定，违法事实确凿并有法定依据，对公民处以200元以下、对法人或其他组织处以3000元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定。法律另有规定的从其规定。适用当场处罚的案件通常违法事实确凿，并且有法定依据。换言之，当场作出的行政处罚合法概率较高，当事人通过行政诉讼获胜的概率很低。因此，通过复议前置的方式，能够有效沉淀、过滤直接涌向法院的案件。此外，当场处罚与一般程序相比，没有固定证据的要求，执法人员根据当时的情况认为“事实清楚”即可当场处罚。因此，当场处罚其实是“无固定证据”或“无案卷证据”的处罚，对其设置复议前置很有必要。

二是对行政机关作出的侵犯已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的决定不服的。这一规定是对《行政复议法》修法前第30条第1款规定的精简，并非本次修法新增。此行为的核心是行政机关作出的对有关自然资源的所有权或者使用权的确权决定，不包括行政处罚等其他行政行为，突出的是对行政专业性的尊重。

三是申请行政许可、社会保障待遇或者申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利等合法权益的法定职责，行政机关未予履行的。包括了拒绝履行、不依法履行、不予答复等情形，概括来说，即结果上看是没有履行。未予履行通常违法的可能性较大。若通过法院判决，在履行判决下，仍需回到行政机关作出相应履行行为，法院判决本身实质性解决争议的可能性较小。

四是申请政府信息公开，行政机关不予公开。根据《政府信息公开条例》第36条的规定，对于政府信息公开申请，行政机关依据本条例的规定不予公开的，告知申请人不予公开并说明理由。梁凤云法官认为，此处的“不予公开”指的是未获得信息，而不仅仅是指决定不予公开。除了决定不予公开外，不予公开的情形还包括：告知信息不存在、告知信息不属于本机关公开、告知不予重复处理、告知按照法律、行政法规的规定办理、部分不公开、告知相应渠道。我国政府信息公开以“公开为原则，不公开为例外”，行政机关不予公开的正当理由少之又少，因此，此类行为的违法可能性也很高。因上述几种政府信息不予公开涉及说理、说明、指引至其他途径的需求较大，复议过程可以较好地实现案件吸纳、过滤，通过再次说理解决争议。同时，考虑到政府信息公开案件的数量大，通过这一“引流”，对行政复议“主渠道”建设的作用明显。

（2）设置于部门行政法

《行政复议法》修法前，一些法律、法规从实体法层面对行政复议前置的领域作出了具体规定：一是《税收征收管理法》第88条第1款、《海关法》第64条规定的纳税争议；二是原《行政复议法》第30条规定的自然资源争议；三是《反垄断法》第65条规定的反垄断争议；四是《电影产业促进法》第58条规定的电影公映许可争议；五是《反间谍法》第68条规定的反间谍领域行政争议；六是《注册会计师法》第11条、第13条规定的会计师注册争议。同时，还有约20部行政法规规定了行政复议前置，如《价格违法行为行政处罚规定》《军品出口管理条例》《外国人来华登山管理办法》《外汇管理条例》《城市居民最低生活保障条例》等。

从行政行为的性质以及涉及的行政管理领域进行分类，法律、行政法规对复议前置的规定有两大类：一类是有些重要管理领域的行政处罚、行政确认和许可、行政征缴以及行政处理行为；另一类涉及外汇、军品出口、宗教事务这三类特殊管理领域的全部行政行为。

单独分析部门行政法上设置的每一项复议前置，似乎都有设置的缘由，但从整体看，为何在这些领域设置复议前置，其抽象标准却难以准确提炼。比较能获得认可的标准包括：其一，发挥专业优势。所涉事项大多具有专业性强、涉及面广的特点，与复议机关具有专业优势的特点相吻合。其二，涉及重大国家利益，例如税收征缴类行为。其三，对社会主义市场经济发展意义重大，适合反垄断机构先行处理。

2.设置逻辑

基于上文的分析可见，行政复议前置范围的设置逻辑未有清晰的解释，但可以从几个角度进行揭示。

从目的角度看，部门行政法设置的复议前置暗含着“复议终局”的目的，这部分案件本身涉及事项重要、对国家利益影响较大，适合由行政机关先行处理。从案件特征看，部门行政法设置的复议前置以专业性、重要性、高权性、前沿性、政策性为主要特征，此类行政争议被认为由行政系统先行处理更具实效性。从新增部分的前置范围来看，复议前置范围的确定结合了“大数据”情况，而不单是单个行为的特质。本次修法在行政一般法上新增三类复议前置行为，新增逻辑不再是行政专业、复杂类案件，而是关注“案件处理的可能结果”。集中选取了两个极端，一类是当事人获得胜诉可能性小的案件，另一类则是行政机关违法可能性大的案件。背后的逻辑或许是，一方面发挥复议过程再次说理的作用，消化一大批案件，另一方面针对违法性可能性极大的案件，促进自我纠正，避免行政卸责和过早的司法介入。

3.存在问题

复议前置范围设置存在的问题早在2023年《行政复议法》修改之前就已受到关注，例如有学者认为，我国行政复议前置范围设置的主要缺陷是正当性不足，行政权侵蚀司法权的问题较为严重。笔者认为，前述论断不无道理，但有些问题的根源不在复议前置本身，而在复议制度自身的实效性。

从复议前置范围设置对复议前置制度价值实现来说，当前复议前置范围设置的主要问题是标准不明。首先，《行政复议法》列举的四种类型相互之间差异大：有的代表了专业、复杂问题的前置；有的代表了违法可能性小的前置；有的代表了行政机关败诉可能性大的前置。其次，部门行政法上复议前置设置标准无明确规律可循。不仅不同种类的法律法规之间规定的模式不同，而且同一种类的法律法规之间、同一类型或同一机关管辖的案件之间也不一致。最后，仅规定了复议前置的若干案件类型，没有抽象标准，这将导致法律、行政法规设置复议前置时的标准缺失，也令法院处理诉前程序时出现适用难题。因此，有必要对部门行政法上如何设定复议前置进行指引，以及在《行政复议法》上完成四项列举后补充兜底条款，提出前置设置标准。

（二）适用复议前置的例外情形

整体而言，我国目前复议前置制度相对单薄，主要通过“4列举+2程序+2设定”的方式明确了复议前置情形、复议前置设定权以及告知程序、复议结束起15日内起诉程序。除此之外，对复议前置的制度完善可谓匮乏，适用复议前置的例外情形未能得到明确就是其一。

姚某诉古蔺县人民政府等行政处理及行政复议案或许能让我们看到复议前置适用问题的冰山一角。本案因涉及林地权属纠纷，属于行政复议前置案件。姚某主张对涉案林地使用权及林木所有权享有权益，作为第三人参加了行政复议并提交证据材料证明其主张。姚某不服行政复议，起诉至法院，案件焦点问题为姚某是否已经完成了复议前置程序进而具备提起行政诉讼的原告资格？法院认为姚某作为第三人参加了行政复议并提交证据材料证明其主张，复议机关亦对姚某的主张予以实体处理，行政复议前置程序已经完成，姚某可以依法提起行政诉讼。本案的问题看似已经解决，但它引出的问题是“行政复议前置程序已经完成”的标准如何界定？换言之，在哪些情况下，经历了非标准化的行政复议程序甚或没有经历复议程序也可以认定为已经满足了提起行政诉讼的条件。

从比较法的角度进行考察可以发现，明确复议前置的例外情形是必要且可行的。例如，美国法上穷尽行政救济的例外规则。某些特殊情况下，穷尽行政救济可能收效甚微，反而造成行政资源的浪费，增加行政相对人额外的诉前程序负担。在这些特殊情形下，允许行政相对人没有穷尽行政救济而直接向法院起诉。相似的制度在荷兰法上也存在。荷兰行政诉讼采用当事人已经提起过行政复议（Objection）为前置条件，虽存在这一先行程序，但该国仍通过立法的方式确立了例外规则：（1）案件必须要经过向更高层级的行政机关进行申诉（appeal）的，此种情况下，诉前程序为申诉而非复议，无需经历两种诉前程序。（2）对行政不作为不服的。（3）对行政复议程序中作出的新的行政行为不服的。（4）行政机关作出的行政行为需要其他机关批准的。批准程序中行政权内部已经进行了反思和自控，不需要再次进行。（5）行政决定作出时已经遵循了公共准备程序（public preparatory proceedings），此类行为已经吸收了大量意见，且利益相关者在行为作出过程中都有参与机会。（6）法院撤销一个行为后，需要行政机关再次作出一个新行为的，法官可以决定针对新行为的争议不需要复议先行。（7）规定在《直接起诉至法院规则》（Regulation on Direct Appeal to Court）中的行为。（8）如果申请人申请跳过复议程序，且行政机关同意，则可以进入诉讼。

比较法上对复议前置例外情形的设置及具体例外情形的列举，对我们完善复议前置制度很有借鉴意义。可以看到，例外情形大多务实地考虑了行政复议纠正行政行为的可能性、行政机关是否值得被赋予自我纠正的机会，以及当事人获得救济的整体耗时是否合理。

（三）复议审查认定结论的效力

2023年修法前，已有学者观察到我国行政复议前置的主要缺陷是不利于当事人合法权益保护。具体而言，是没有提供足够的审理方面的保障，导致部分案件长期在行政复议、行政诉讼的泥潭里程序空转，浪费了有限的行政和司法资源，还难以实现行政争议的彻底解决。当前，我国行政复议中并无明确只针对复议前置案件的审理机制，案件进入复议程序后，不论是自由选择的案件抑或复议前置的案件，都适用同一套审理机制。其中，能对行政复议前置价值起到支撑作用主要是适当性审查和事实认定两个部分。

1.适当性审查

行政诉讼中，法院对行政行为的合法性进行审查，仅能将合理性或适当性作为被诉行政行为审查的一个方面，且审查相当有限。与行政诉讼不同，基于行政复议内部监督的特性，行政复议对行政行为的审查在内容上具有全面性，包含了合法性和适当性两个方面。

行政复议适当性审查主要体现在《行政复议法》第44条和第63条。第44条规定，被申请人对其作出的行政行为的合法性、适当性负有举证责任；同时第63条规定，行政行为有事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法，但是内容不适当情形的，行政复议机关可以决定变更该行政行为。章剑生教授认为，修法后，应当将合法性审查、适当性审查作为行政复议机关审查行政行为的两个审查标准。就适当性审查而言，复议机关可以从合目的性、结果可接受性和利益权衡三个面向作审查。上述制度变化与理论解读使得适当性审查这一行政复议审查特色得到凸显。但目前而言，适当性审查似乎停留在复议阶段，未能明确适当性审查的结论若带入行政诉讼，复议阶段的适当性审查结论该何去何从。不解决这一问题，行政复议适当性审查多少有些“虎头蛇尾”。此外，诉前程序取得的审查结论能否带入诉讼程序，甚或替代诉讼程序中的部分审查工作，这一选择对复议前置制度的价值影响深远。

2.事实认定

基于行政内部监督特性可以更高效地查明案件事实是行政复议制度存在的正当性基础之一。为了查明事实，促进行政行为的合法性，我国行政复议机关的调查取证权呈现了逐步扩大的趋势。自1990年国务院《行政复议条例》以来，立法上都明文规定行政复议机关有权调查取证，但一直未明确调查取证的范围及其限制，新《行政复议法》第45条亦然。

有学者担心，在“行政一体化”理论和行政争议实质性化解理论主张下，复议机关应可全面调查取证，再结合复议前置制度，相对人只能先申请行政复议，从而无法避开复议机关补充调查收集证据所带来的不利后果，这将造成“行政复议前置+复议机关补充调查收集证据=申请人难以获得救济”的不良后果，应对复议机关的调查取证进行范围上限定。笔者认同上述观点，并认为在作出一定限制的基础上，作为诉前程序，行政复议阶段调查取证、查明事实后得出的结论应发挥更大作用，从而减轻后续行政诉讼审理压力，节约资源。从我国行政审判实践看，对于经行政复议后进入行政诉讼的案件，即使复议机关查明的事实准确清晰，法院也仍会重新查明基本事实，而非直接引用复议决定认定的事实。复议和诉讼对事实的查明存在不必要的重复，致使部分程序空转，造成司法资源的浪费。事实上，我国理论与实务中，一直以来都有发挥行政复议事实审作用的呼声，但目前制度上未有回应。

综上，复议阶段拥有扩大权利保护效果的审查机制，可惜的是由此获得的审查结论的效力未能超出复议的射程，到了真正的“诉中”时，“诉前”形成的审查结论却没有能起到应有的作用。

（四）审理程序与复议前置逻辑的匹配度

复议前置类案件在行政复议中的审理程序也值得关注。当前复议前置范围的设置，既具有修法前的专业、复杂案件的特点，也有本次修法新增的当事人获得胜诉可能性小的案件、行政机关违法可能性大的案件特点。不同复议前置案件背后的逻辑差异大，所体现的制度价值不同，有的体现行政机关解决重大疑难案件的优势，有的体现快速、简便、加速救济的价值。因此，复议前置案件进入复议审理后，程序的匹配度也将影响到相应价值的实现。

《行政复议法》对审理程序区分了简易程序、普通程序、听证程序、听取行政复议委员会提出咨询意见程序等正式程度要求不同的程序。

1.简易程序与复议前置类案件的适配情况

《行政复议法》第53条、54条、55条、第62条第2款对简易程序做了规定，明确行政复议机关审理下列行政复议案件，认为事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的，可以适用简易程序：（一）被申请行政复议的行政行为是当场作出；（二）被申请行政复议的行政行为是警告或者通报批评；（三）案件涉及款额三千元以下；（四）属于政府信息公开案件。除前款规定以外的行政复议案件，当事人各方同意适用简易程序的，可以适用简易程序。适用简易程序审理的案件，行政复议机构发送通知、被申请人答复并提交材料的时间缩短，案件的审理期限也从一般的六十日，缩短为“自受理申请之日起三十日”。此外，适用简易程序审理的行政复议案件，可以书面审理。

自新法实施以来，“简案快审快结”也成了各地实践探索的一个方向。例如，2024年第一季度，广东省阳江市共6宗复议案件适用简易程序，当季度审结5宗，6宗案件中，有5宗政府信息公开案件、1宗不履行法定职责案件。此样本虽小，但从列出的案件类型可以看到，简易程序与《行政复议法》第23条列举的行政复议前置范围存在着部分交叉，但又不具有一一对应的规则。例如当场作出的行政处罚适用简易程序、政府信息公开的案件全面适用简易程序而不限于复议前置中的“不予公开”情形，而其他的未履行行为则要通过“当事人各方同意适用简易程序”适用。简易程序适用情形与复议前置情形中“简单”案件的对应性不足，让人对复议前置设置的标准问题再次产生疑问。

此外，适用简易程序审理将面临“可以书面审理”的规定。从前文对复议前置案件设置情况的梳理可见，部分案件化解纠纷的重点在于再次说理、核对事实、消除行政相对人对立情绪，此类案件采用书面审理的效果未必令人满意。因此，在复议前置的情况下，不宜采用书面审理模式。

2.听证程序、行政复议委员会提出咨询意见程序与复议前置类案件的适配度

在重大疑难案件方面，《行政复议法》第50条第1款规定了“审理重大、疑难、复杂的行政复议案件，行政复议机构应当组织听证”。第52条第2款规定了行政复议机构应当提请行政复议委员会提出咨询意见的情况，包括：（一）案情重大、疑难、复杂；（二）专业性、技术性较强；（三）本法第二十四条第二款规定的行政复议案件；（四）行政复议机构认为有必要。上述标准与通过部门行政法（法律、行政法规）设置复议前置范围的标准具有很大的相似性，但是在各个领域中也并不存在此类复议前置与听证程序或行政复议委员会提出咨询意见的强关联。

复议前置的价值在不同类型的案件上分散体现，但这些不同类型的案件进入复议审理程序后，审理程序的适用与复议前置案件的特征之间缺乏必要的关联，因此，复议前置的价值实现也受到一定的阻断。

（五）复议阶段的案结事了率

行政复议制度在我国从来就不是所谓“替代性争端解决机制”，而是一项以化解行政争议为直接目的，兼具行政监督和人权保障双重功能的行政救济制度。复议阶段的案结事了也可表达为行政争议的实质性化解，复议前置的价值要求行政争议尽可能在行政复议阶段案结事了。

新法施行后，部分省市的行政复议实质性化解率大幅提升，例如2024年上半年，重庆市全市行政复议实质性化解率为82.47%，同期，浙江省90%以上行政复议申请在复议环节实现定分止争。根据司法部网站数据，2023年全国行政复议案结事了率达到了76.8%。若复议阶段的案结事了率一直保持这样的比例，就意味着行政复议的主渠道定位具有正当性，更多的案件可以划入复议前置范围。

促进复议环节案结事了的机制主要包括调解原则、变更决定的优先适用。本文无意对调解原则、变更决定的具体适用展开研究，本文关注的是复议阶段的案结事了率，尤其是复议前置案件的案结事了率。这一数据应当作为重要的统计和披露要点。某种类型案件能否采用行政复议前置需结合此类案件在复议中的案结事了率进行判断。

综上，我国行政复议制度对复议前置价值的实现已经铺设了一定的实现路径，但是在上述五个方向上，均存在完善的必要。

三、我国复议前置制度的完善建议

值得注意的是，虽然本文从复议前置入手，关注复议前置制度价值及其实现路径，但事实上，复议前置的价值代表着未来行政复议制度的价值。现阶段提出的完善建议看似针对行政复议前置制度，但随着纳入复议前置范围的案件越来越多，完善建议也逐步指向复议制度本身。

（一）复议前置范围两层次界定

行政机关具有自我控制、自我纠正的可能性和意愿是行政复议作为行政诉讼诉前程序起作用的前提性因素，基于此，可以尝试在复议前置范围的界定上提出两个层次的标准：第一层次解决哪些情形不适用复议，包括当事人选择和强制前置复议均不适用；第二层次解决在复议具有实效性的情况下，哪些部分优先列入复议前置，这些部分各自又需要满足何种条件。

第一层次，从行政权控制与行政效率平衡出发，设定只由法院直接审理或只由复议终局的案件，此两种情况均不是复议前置。实践中已经出现了为保障重要项目进程，探索开展补偿安置调解协议司法确认制度，其主要目的就是保障法律关系的稳定性，提高行政效率。因此，也可以基于一定的标准，例如《浙江省重大建设项目管理办法》这样的立法界定的重大项目遇到行政争议的，另行开辟高审级的司法快速审理通道，既保障行政效率，也保护了当事人的诉权，高质量解决争议。同时，对采用复议终局的案件也应单独列明并阐明标准。

第二层次，平衡我国行政复议体制改革实际情况与当事人权利保护的关系，遴选当前复议前置的适度范围。王学辉教授曾提出复议前置范围设置的多元标准，认为行政行为具备其中某一标准即可纳入复议前置范围，他提出的标准包括：1.专业性、技术性标准；2.多发性标准；3.合理性标准；4.简易性、成熟性等标准。笔者认为，复议前置的范围在不同时期不同领域各不相同，不宜固定为某类型的案件，遵循一定标准，动态调整复议前置范围或许是一种方案。在动态调整时考虑以下几个因素：

1.专业性。当前复议机构的组建模式越来越专业化，越来越脱离具体的行政行业，因此，与法院相比，复议比诉讼更具有专业优势的这一判断值得怀疑。因此，建议在那些确实仍能发挥复议专业性的领域中确立复议前置。

2.节约司法资源，减轻法院负担。当事人起诉率高、胜诉率低、法律问题含量低的案件中，行政行为存在合法性问题的概率低，通常能通过事实问题的核实、理由的再次说明解决争议。此类案件应可成为复议前置案件的重要组成部分。

3.主动纠错空间大，违法可能性极大，最终需要行政机关作出行政行为的情形。针对此类案件，为避免程序空转或程序回转，适合先由行政机关复议。

（二）适用复议前置的例外情形

复议前置适用时例外情形的列举考虑的是行政自我控制可能性，也即行政救济的有效性。若行政机关没有纠错的空间，或纠错可能性极低，便无需复议前置。结合上文的分析，借鉴比较法上复议前置例外情形，宜将以下情形列为复议前置适用时的例外情形：

1.经过特定程序作出的行为。此类行为有严格的程序要求，作出行政行为的行政机关自身的裁量权十分有限，即便进入复议环节，复议机关作为行政机关能够纠正的十分有限。例如，公众参与后做出的行为、根据听证笔录作出的行为、上级机关批准的已经经过一轮反思控制的行为等。

2.行政行为被行政复议或行政诉讼纠错后，行政机关再次作出的行为，针对再次作出或未能作出行政行为的，当事人认为违法的，可以不经复议前置。此时需要考虑当事人权利救济整体耗时的合理性。

3.申请人和被申请人双方协商认可不经复议直接提起行政诉讼的。

通过揭示排除适用复议前置的情形，可以在立法设定和司法适用两个层面深化复议前置制度。

（三）诉前程序中部分审查结论效力的确立

行政复议前置价值中包含了减轻法院负担、降低行政争议解决的社会成本。这就需要深化行政复议和行政诉讼的关系，至少在复议前置类案件中，应反映出即便复议阶段不能案结事了，行政复议程序依然为行政诉讼程序减轻了负担，节约了资源。

因此，建议在适当性审查部分，保留行政复议阶段形成的对申请人有利的适当性审查结论，确保其具有行政诉讼阶段可采用的效力，以弥补行政诉讼只能对部分严重的合理性问题进行有限审查的局限性。

同理，在事实认定上，复议阶段已经耗费了大量资源形成结论，行政诉讼阶段不宜从头再来。在各方当事人对复议决定认定的事实及查明事实程序无异议的情况下，人民法院可直接以复议决定认定的事实为案件基本事实，只对当事人争议的法律问题进行审查，当事人也仅能就该法律问题提起上诉，不得在二审中对事实问题再提出异议，除非有证据证明复议认定的事实存在错误或遗漏，直接影响案件裁判结果。确立行政复议一定程度的事实审效果更加符合复议前置制度的价值逻辑。

（四）复议审查程序与复议前置逻辑的对应性

复议审理究竟适宜采用简易程序、普通程序，还是听证程序，无法抽象判断，必须结合个案或某类案件的具体情况进行判断。

随着复议前置范围的扩大、范围设置逻辑的变化，部分案件被纳入复议前置的逻辑与简易程序适用标准的逻辑相似，而另一部分以专业性、复杂性为特征的复议前置案件又和适用听证程序的标准相似。为了更好地将各类复议前置案件所代表的价值发挥至最大化，理应延续复议前置范围设置逻辑，向后延伸至复议中的审理程序。

（五）复议前置制度正当性的日常性宣示

行政复议前置制度是否具有正当性取决于复议前置的成效以及复议制度本身的公正性。如叶必丰教授所言，行政复议和行政诉讼既可以并存，也可以把部分行政复议作为行政诉讼的前置程序。但前提条件是，“必须畅通无阻地执行复议程序，而且应确保公民免受不当耽误”，行政复议不得成为行政诉讼救济的障碍。行政复议前置制度实效性的制度保障固然重要，复议前置制度实效性的公开、接受监督也是促成制度正当性的一种手段。

当前有不少省市以上半年行政复议工作情况、上季度工作情况通报等不同方式向社会展现复议工作成效。但根据笔者查询，复议前置相关数据基本没有体现，复议前置类案件的解决效果是否好于自由选择复议类案件也未可知。因此，建议建立行政复议通报制度，并在通报制度中确立复议前置相关数据的单独板块，以日常公开行政复议前置类案件办理质效的方式，宣示复议前置制度存在的正当性。

结 语

在打造行政复议主渠道的背景下，应充分理解“行政复议前置可以让不了解行政复议制度优势的当事人，通过行政复议进行救济；对于更适合通过行政复议解决的纠纷，可以让当事人及时进入行政复议程序，减少其寻求救济的成本”的立法背景。从我国行政复议制度的发展历史来看，当前的复议前置范围具有试验性、阶段性特点，在未来，行政复议成为行政争议解决的主渠道将意味着复议前置有可能成为常态。因此，就更有必要在当前阶段审视行政复议制度现状。总体而言，我国复议法对复议前置制度的设计尚不能满足复议前置价值的实现，需要从复议前置范围的合理界定、复议前置适用中例外情形的列举、复议作为诉前程序时部分审查结论效力的确立、复议审查程序与复议前置逻辑的对应、复议前置制度正当性的日常宣示五个方面进行完善。完善后的行政复议制度能更好地为复议前置范围的扩大提供正当性基础，为行政复议成为行政争议解决的主渠道提供保障。