林鸿潮、周俊 | 灾害救助中的集体利益与给付请求权
学术
2024-12-26 10:06
天津
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（1.中国人民大学纪检监察学院，北京 100872；2.中国政法大学法学院，北京 100088）本文原载《北京行政学院学报》2024年第4期，感谢刊物及作者授权推送摘要：在灾害救助中，介于公共利益和个体利益之间的集体利益存在着如何界定与代表的难题。对灾害救助义务进行类型化分析，可识别出不同类型的集体利益，从而明确救助的授益指向。由此可进一步探讨补偿的四类给付请求权，即因灾害应对所作特别牺牲的补偿请求权、复建社会基础设施请求权、复建经济基础设施请求权，以及必要的程序性集体给付请求权。灾害救助与重建的公共基础设施具有极强的“属人性”特征，集体成员可将“个人权利及其实现的必要条件”作为其代表主张实体请求权的基础，并参与到救济程序中。集体给付请求权的实现未必需要“增量”的救助资源，只需要优化“存量”资源的配置。关键词：灾害救助；集体利益；给付请求权；应急管理；国家补偿；特别牺牲近年来，受全球气候变暖等因素影响，自然灾害多发频发，给我国人民生命财产安全造成了巨大威胁。依据自然灾害救助相关法律法规，国家负有生存照顾义务，受灾人员依法享有给付请求权。但由此产生的疑问是，特定灾害救助项目所覆盖的集体，即共同使用特定社会、经济基础设施的集体，以及因其他行政任务所形成的集体，是否享有灾害救助的集体给付请求权？传统观点并不承认集体乃至个人的给付请求权，仅将包括灾害救助在内的社会救助视为人道义务，也未将权利保障作为救助的逻辑起点[]。受灾人员在灾害救助中获得的只是国家维护社会秩序所形成的反射利益。个体私益与公共利益经常被视为讨论主观公权利的一对范畴，而介于两者之间的集体利益则往往被这两个端点所掩盖。在公益与私益对立或私益被公益吸收的理论预设下，无法识别出集体利益，更无法对其施加针对性的保护。但即使基于公益与私益并存论，也存在集体利益如何界定，由谁代表主张等难题。例如，共同使用特定社会和经济基础设施的集体，是否具有可以从由客观法保护的公共利益中分解出来的类型化利益？由于灾害救助资源的分配最终由政府决策，那么特定集体的救助需求如何上升为权利需求，从而以请求权的方式对应政府的给付义务？如果能够识别出特定集体，在没有常态化意志形成机构的情况下，应当由谁代表集体在灾害救助中主张给付请求权？目前学界关于公法请求权的讨论大多围绕公共利益、个体私益、反射利益等概念展开，集体利益尚未得到充分重视。有学者从如何识别的角度将“不特定多数人受益”与“对国家社会具有重大意义”作为界定公共利益的概念要素，以区别于集体利益或个体私益[]。也有学者从如何保护的角度提出，没有法人或其他组织代表的集体利益可以通过承认团体诉讼的方式进入救济程序[]。鉴于我国尚未建立团体诉讼制度，且行政公益诉讼适用的领域有限，有学者提出可以考虑承认自然人的公益诉讼主体资格，消除“诉的利益”对其诉权的限制[]。有学者认为私人主张超个人利益的公权利，为公共利益和集体利益的保护提供了多元化的主体和补充性的启动机制[]。另外，由个人不以个体私益为目的主张的主观公权利现实中已有雏形，如个人主张环境信息公开请求权等。综合研究现状，一般性地界定公共利益与集体利益的界限并建构保护机制仍面临理论困境。例如，如何划定不特定多数人的范围，如何才算达到“重大意义”等，本身也是有待厘清的问题；在集体利益边界不甚明确的情况下，扩充诉讼主体是否可能导致滥诉的问题；个人主张的超个人利益是否仍应以个人关联性为必要条件的问题；等等。现实中行政机关履行给付义务的过程也需要依法对个人利益、集体利益和公共利益进行调整，由此形成经行政机关调整后的利益分配法律关系。为能更加清晰地呈现公共利益、集体利益和个人利益的关系，对以往被忽略的集体利益进行针对性保护，并厘清有限救助资源分配中形成的行政法律关系，从而更好地实现灾害救助目的，本文将结合灾害救助中的救济法律关系，渐次厘清四个问题：一是国家在灾害救助中负担了哪些类型的给付义务；二是这些义务呈现出怎样的多元利益分配结构；三是尝试从理论上证成，可以从这些客观法义务中分解出特定的集体利益，并以之作为建构集体给付请求权的基础；四是从救助资源角度探讨请求权是否具有实现的可能性。二、灾害救助中的国家给付义务
灾害救助给付义务不同于保护公民人格自由发展的空间免于被过度限制的义务，后者属于先验的自由权课以的义务，而前者要求国家保障公民能为特定行为的自由并以财政分配为支撑。所以，灾害救助给付义务不仅要有法理依据，更需要实定法依据。依据实定法厘清灾害救助中的国家给付义务并进行类型化分析，有助于厘清灾害救助给付请求权对应的义务类型，并为探讨可以从哪些公共利益指向的客观法义务中分解出集体利益奠定基础。在以秩序行政为主要任务的时期，国家负有的灾害救助义务并未被确认为法律义务，也不具有像保护自由权那样的天然正当性。国家出于维护公共秩序等目的的积极作为，可能在结果上有利于特定人，这种情形只被视为客观法的反射作用，并不与权利相对应。然而，随着社会连带性的增强，灾害救助不仅被确认为给付行政的重要内容，包括灾害救助在内的社会救助权的基本权利属性也受到越来越多的关注。私有财产权在宪法上的确立已经使个人在法律上呈现自我决定、自我负责的人格形象，个人对维持生存基础、抵御生活风险负首要责任。然而，随着公民生活社会化程度的提高，生存必需品及其获得方式发生极大改变，个人越来越依赖于公共行政提供“生存照顾”。由此产生的新命题使得现代社会的个人自由越来越难以脱离一个“有为”的政府独立实现。加上以所有权神圣、契约自由和严格的过错责任制为原则的法律自由往往会掩盖实质的不自由，社会更加需要一个“有为”政府，并调整资源的分配。而现代权益保护意义上的国家履行灾害救助义务，一方面，是出于公共利益考量，以维护整体的社会安全；另一方面，也对应了个人之于国家的积极地位，即为个人提供生存照顾。实践中，灾害救助内容已不限于基本的生存保障，还延伸至社会服务、发展机会等[]，这实际上是将公民法律人格的维护从基本生存的保障延伸至实质自由的实现。不过，这种保障往往通过旨在促进公共利益的客观法予以实现，并不必然具有个体授益性，要推导出给付请求权，还需要基于相关规范体系明确权利义务关系的配置。厘清灾害救助义务的宪法依据及其规范效力，有助于从法秩序顶端明确权利保护是灾害救助法体系的依归，从而替代将灾害救助视为秩序维护，与救助对象意志无关的立场[]。国家协助抵御生活风险的理念通过法秩序顶端的宪法持续地注入实证法秩序，权利保障是宪法课以立法者建构灾害救助法律体系的逻辑起点。有学者提出，宪法作为赋予社会给付请求权的规范基础，有直接依据和间接依据。前者是直接依宪法上明文规定的社会权；后者则是从自由权条款和平等权条款，推导出一些派生性的社会权，通过发挥社会权的共享权功能，从而享有要求国家积极作为的给付请求权之依据[]。《宪法》第45条第1款规定，国家发展为公民享有“物质帮助的权利”所需要的社会救济等事业。该条款对立法者具有立法委托的效力，立法者负有完善社会救助法律体系、具体化给付规则的义务。同时，“物质帮助的权利”的规范效力还及于行政和司法，相关法律解释与裁量应将这一规范作为基准。另外，本研究认为，如果不确立灾害救助的权利属性，并通过立法完成权利义务关系的配置，救助对象可能仅被视作实现维护生产生活秩序而进行灾害救助管理的客体。基于既有的灾害防治法律体系，可以归纳梳理出基于两重目的的四种给付类型。两重给付目的分别以保障实质自由与促进实质平等为价值导向，前者以创造权利在事实上得以实现的条件为目的，后者旨在从资源、福利和能力等方面寻求再分配的平等。四种给付类型为：第一，为个人提供基本生活保障。灾害救助最直接的目的是为受灾人员提供基本生活保障，如果公民的基本生存条件无法得以维持，纵使享有其他自由权也没有行使的条件。灾害缘于个人竭尽所能却无法排除的客观原因，公民因此陷入无法维持自我负责、自我决定的生活状态时，可向国家主张最低生活保障给付请求权。例如，国务院2019年修正的《自然灾害救助条例》规定：受灾地区人民政府应对受灾人员进行过渡性安置；统筹研究制订居民住房恢复重建规划和优惠政策；当地应急管理等部门应向符合申领条件的救助对象发放住房恢复重建补助金和物资，住建部门也应提供必要的技术支持；自然灾害发生后的当年冬季、次年春季，当地政府还应为生活困难的受灾人员提供基本生活救助。据此，宪法上的“物质帮助的权利”被具体化为义务指向明确的法定给付请求权。第二，补偿因灾害应对所作的特别牺牲。应急财产征用主体的补偿义务与相对人的补偿给付请求权相对应，其正当性源自宪法对财产权和平等权的保护要求。伴随个人的生存条件从单一基于私有财产权到逐步形成具有社会连带性的状态转变，私有财产权也经历了从所有权绝对原则向负担社会义务的功能变迁[]，但超出社会义务的特别牺牲应当获得补偿。如果应急权力的合法行使给相对人的财产权造成侵害或负担，并与他人财产权所受限制相比显失公平且不具有期待可能性，便可基于平等原则产生补偿给付请求权。非财产性损失如生命、健康、隐私等，如果构成超出界限的特别牺牲也应属于补偿之列。《突发事件应对法》总则部分和《自然灾害救助条例》第15条将应急征用补偿作为法定义务，明确规定县级以上人民政府及其灾害救助应急综合协调机构可在本行政区域内紧急征用，应急工作结束后应当依照国家有关规定给予补偿。《防洪法》第7条和第29条也规定，对河堤背水面以外临时贮存洪水的蓄滞洪区予以扶持，蓄滞洪后应依法予以补偿或救助。第三，复建社会基础设施。国家协助复建社会基础设施是基于个人生存条件的社会连带性，将给付内容从保障基本物质生活向生活环境延伸的结果。在社会分工深度发展的社会，个人无法直接从自然环境中获取完整的生活资料，通过行政给付改造生活环境已成为国家生存照顾的重要领域。《宪法》第45条规定国家发展公民享有“物质帮助的权利”所需要的社会救济和医疗卫生事业等，而建立、维护和在灾后复建社会基础设施都属于保障权利实质实现的一部分。《突发事件应对法》第87条详尽列举了国家应当履行的复建社会基础设施的义务，即受灾地区的人民政府应及时组织协调有关部门，尽快修复被损坏的交通、通信、供水、排水、供电、供气、供热等公共设施。《防洪法》第50条和第51条也规定：中央财政应将特别重要的江河、湖泊堤坝的修复；省级政府财政应将本行政区域内防洪工程的修复纳入预算；国家设立水利建设基金，用于防洪、水利工程的维护和建设。第四，复建经济基础设施。我国的灾害防治法律体系还规定了一类特殊的给付义务，即复建经济基础设施。灾害救助给付的原初目的是基于实质自由的价值导向协助受灾人员恢复自我维持的生活状态，即使考虑到个体差异，将“生活方式的选择范围之平等”及“实质的机会平等”纳入救助方案的设计[]，仍是以提供符合人性尊严的生存照顾为目标。而复建经济基础设施已经超出了这一目标，属于经济扶助范畴。经济基础设施的设立、维护和继续发展是所有经济行政的主要任务，在任何经济秩序中，只有当经济活动所需要的要素配置和法律框架已经存在时，生产、投资、加工、分配和资源利用才能达到最优状态。灾害救助中，政府对经济基础设施的给付，旨在协助恢复资源配置的秩序，并基于社会发展条件的连带性衡平各地区、各群体发展机会。《突发事件应对法》第89条就属此类，要求国务院根据受灾地区的损失情况制定扶持该地区有关行业发展的优惠政策。其他单行法律如《防震减灾法》也规定：地震灾区政府应当及时组织修复毁损的农业生产设施，提供农业生产技术指导；并对大型骨干企业恢复生产提供支持，为全面生产经营提供条件；国家对灾后重建给予财政支持、税收优惠和金融扶持，并在物资、技术以及人力等方面提供支持。综上所述，灾害救助经历了从人道义务向法定义务的嬗变，救助内容已不限于基本的生存保障，还延伸至社会服务、发展机会等。灾害防治法律体系规定了不同类型的给付义务，有的属于公共利益导向的客观法义务，有的则具有鲜明的个体授益性。下文将在灾害救助给付义务类型化分析的基础上进一步对受益对象进行类型化分析，进而厘清灾害救助中个体利益、集体利益和公共利益的分配结构，探求灾害救助行政法律关系中的主体间关系。三、灾害救助给付中的集体利益识别
由于行政活动以公共利益为指向，因此，要证成公民相对于国家的主观公权利，应识别出个体授益性，一方面国家负有客观法义务，另一方面该义务不仅是为了公共利益，至少也服务于特定公民的利益。灾害救助给付义务的法理基础是为救助对象提供符合人性尊严的生存照顾，因此，救助对象不能被降格为实现其他目的的手段，只能视为受益主体，而救助关系的客体则指向对受益主体利益的满足。在灾害救助行政法律关系中，行政主体以维护公共利益为目的，私人则以维护私益为行动逻辑，不过两者并非对立关系，公民受法律保护且类型化为权利的利益与行政主体义务之间关系也并非错位。行政法律规范也有理由介入私人间的利益分配关系中，形成调整后的利益分配结构和多层次受益主体。首先，从利益分配的形成过程观察，公益和私益是相互依存的。在社会劳动分工和社会化大生产深度发展的背景下，个人维持生存发展的利益通过参与市场经济的初次分配和再分配获得。因此，私益由未参与再分配的保留利益和通过再分配获得的分享利益构成，私益中让渡的利益则促成了公共利益。民主代议的立法程序对如何让渡部分私益，以及如何利用让渡的私益促成公共利益而言，具有组织权限的正当性和功能适当性。因民主代议的立法程序在如何分配让渡私益的过程中进行了价值选择，让渡的私益形成了可以还原到个体却无法分割的公共利益，个体也无法直接通过司法过程影响整体的分配结构。让渡后剩余的保留利益与通过公共利益获得分享的利益成为个体满足生存条件、参与市场经济的基础。行政主体则以维护公共利益为目的协助私人维持社会秩序、对抗生活风险和发展风险等，由此形成私益和公共利益“协作共存”的良性互动。个体通过私益维持法律上独立的人格形象，保护公益的主体则负担了人格自由发展的补充责任。包括灾害救助在内的社会救助就是私益与公共利益并存论的典型例子，国家履行生存照顾义务既衡平了社会弱势群体的利益，维护了社会秩序，又使获得救助的公民受益。使每个受灾人员平等获得救助资源与机会本身也是一项公共利益。其次，从行政机关在分配过程中的角色观察，行政主体是灾害救助受益主体的利益调节方。个人让渡部分私益渐次促成集体利益和不特定多数人的公共利益，整个过程伴随着利益的交织与冲突。多元的利益被置于不同权利类型的保护之下，便形成了以自由权冲突为根源的相反利害关系、互换性利害关系以及垂直复合型利害关系等[]。不同于民法以权利为支点直接调整平等主体间的利益冲突，公法规范是通过公益的分配促进和平衡私益的，既可能以维护公共利益为最终目的，也可能以从中分解出的特定利益为保护目的。灾害救助中，行政法规范对私人间利益关系进行调整时，既可能产生给付义务与救助对象之间的对位关系，同时也存在国家通过税收等手段汲取财政资金，或通过征用汲取灾害应对资源而形成的再分配法律关系。在此过程中，行政法律规范对个人、集体和不特定多数人的相互间关系进行调整。最后，从利益分配结果观察，个人利益和公共利益的保护路径逐渐清晰，集体利益的诉求则不容易表达。经行政法律规范对私人间利益关系进行调整之后，私益可以分解为受法律保护的利益和未受法律保护的利益，前者又可进一步分为可通过主观公权利实现的利益和通过客观法义务分享的利益。从行政客观法义务中分解出的个别利益指向使特定个人或人群成为主观公权利的主体，客观法义务覆盖的其他不特定人则可能因公共利益的维护而获得反射利益。包括灾害救助在内的社会救助曾被视为反射利益的重要原因在于，救助仅被视为维护社会秩序的一环，向救助对象提供给付仅是维护治安的一种手段，而不以满足救助对象自身的需求为保护目的[]。如前所述，通过基本权利的规范效力，社会救助的权利属性已然确立，而集体利益的保护方式则仍待确立。集体可能因为地域、行政任务等产生，也可能如法人、非法人组织一样被拟制为法律上的独立实体，但无法被置于拟制实体保护之下的集体利益却难以得到充分保护。其原因在于，公共利益的内涵和受益对象的不确定，导致“特定集体”和“公共”的边界无法准确界定。在利益分配结构中，行政机关作为公共利益的代表以促进公益实现为目的，个体利益也可以通过行政相对人或利害关系人的主观公权利地位得到保护，而集体利益如果不能界定大致轮廓，就只能归于私益或公益，从而丧失保护的针对性。第一，在上述灾害救助类型化的给付义务中，“为个人提供基本生活保障”和“补偿因应对灾害所作特别牺牲”可连接个别获益的个体。向个人提供生存照顾所形成的社会法法律关系具有高度的“属人性”特征。公共行政的基本任务，一方面在于维护社会秩序等公共利益，另一方面更在于通过社会连带确保个人的独立性。应急征用补偿的对象主要是个人，其间，国家因合法行为对特定公民的人身、自由和财产权等进行征用，达到特别牺牲的界限且不具有期待可能性时，为平衡公益与私益，应由从特别牺牲中获益的不特定多数人共同分担私益的损失。作为公益的代表，行政主体处于给付对象和给付资源汲取对象双向平衡的法律关系中，并介入私益与公益的利害关系中予以调整，特别牺牲的个体可向应急征用的行政主体主张补偿。第二，“补偿因灾害应对所作出特别牺牲”“复建社会基础设施”和“复建经济基础设施”等给付义务可连接共同获益的多元的集体。由于这种义务的履行既可能使特定集体受益，也可能使不特定多数人受益，此时需要明确集体利益从公共利益中分离出来的标准和集体的范围。公共行政所维护和促进的公共利益，或以地域或以领域进行概括。前者属于不特定多数人受益，后者的受益集体特定，且对于集体成员而言属于可以分别受益却不可分割的整体。如果从地域上看，狭义的法律和地方立法所指“公共利益”的覆盖范围分别及于全国和特定的地方行政区域。如果从领域上看，则既可能在地域内界分，也可能跨地域界分。这样，就导致在公益和个体私益两个端点之间，会存在因各种功能共同体或由公共行政任务等所催生的多元利益共同体，如村道的使用者、农田灌溉水利设施的共同使用者、某产业园的使用者等多元利益主体，都可能形成独立于一般公共利益的集体利益[]。由此，灾害救助的各项义务往往能够在救助对象之间催生多元的集体利益，如流域洪涝的灾害救助给付，既可能协助复建辐射到全流域具有全国公共利益的大型水利设施，也可能协助复建只覆盖几十户农民灌溉利益的小型水库。第三，灾害救助给付中，事实上获益的还有不特定多数人。受灾区域的不特定多数人也可能因灾害救助政策在事实上获益。除上述协助复建具有全局性的社会基础设施和经济基础设施外，灾害救助法定义务中还包含国务院根据受灾地区损失情况制定扶持行业发展的优惠政策，以及国家对灾后重建给予税收优惠和金融扶持等全局性的义务。这些政策的“属人性”较低，虽然税收优惠或金融扶持等政策也会划定一个对象范围，从而形成一个受益集体，但其授益范围以行政区域或行业划分，其中不特定的个体满足条件即可分别获益，他们并没有不可分割的共同利益。更重要的是，优惠政策已然超出对弱势群体的生存照顾，更多属于协助恢复发展潜力的范畴。就识别而言，集体利益概念的特征之一是不可分配性，即不能在概念上、事实上或法律上被拆分为各个部分，并完全分配给个人[]。换言之，识别集体利益存在的前提是除去个体成员的利益后仍然存在不可分配的剩余利益，且只有集体本身才能作为剩余利益的主体。类比个体和公共利益的关系，集体利益中应当既存在个体所能主张的（可分配的）主观利益，也存在指向共同目的的（不可分配的）客观利益。同时，如果“集体”未能抽离于不特定多数的外延，也就不具识别的可能性。由于集体利益和公共利益之间属于连续的平滑过渡，难以根据受益对象的数量或利益规模进行一般性的概念建构，但如结合具体情境则可增加识别的可能性。就汇集而言，国家履行灾害救助义务所需的决策依据由自然灾害损失统计调查制度提供，集体成员和统计调查制度执行者共同构成了灾害损失汇集的主体，集体利益可以从中得到汇集。一方面，灾情统计工作由各级应急管理部门组织、协调和管理，灾情统计量表中设置了人员、住房、居民财产、行业、基础设施、公共服务、资源与环境损失等统计项目。集体成员可在此过程中积极参与调查，协助上报和核实灾害损失情况。虽然统计量表并不以特定集体利益为统计口径进行设计，但完整的灾害损失评估形成后，专业人士和职能部门可以从中识别和汇集出集体利益。另一方面，需要注意的是，灾情上报后，既有的由救助主管部门综合权衡作出救助决定的过程，可能存在以公共利益和个人利益为指向而忽视将集体利益作为一个救助对象的可能性，从而导致救助欠缺针对性。就这一问题而言，其实这个阶段集体灾害损失的“意思表示”已经汇集，就可以考虑确认集体的救助给付请求权，并由集体成员代表主张，以确保集体利益在分配结构中的被重视程度。有学者基于个人相对于国家的积极地位，创设出三种根源相同的请求权，包括法律保护请求权、利益满足请求权和利益关照请求权[]。下文将以集体利益为基础分类探讨给付请求权的规范构造，并进一步探讨请求权的实现可能性。四、灾害救助集体给付请求权的规范构造
传统行政法在国家和社会二元论中展开，由行政主体代表的公益与个人私益一直分属于对弈双方，集体利益很难进入法律关系的权衡。在利害调整和分配行政观念下，特定或不特定复数私主体间基于行政法律规范所形成的利害关系网构成了行政实体法律关系，行政法上的实体权利也应由此导出[]。以法律关系理论审视灾害救助中的权利义务，注重依据调整法律关系的全部规范材料，将宪法和行政法进行一体式观察，并关注各调整领域的具体事实结构，可更加准确地为多元的集体利益提供保护。（一）基于公法债权关系，形成所作特别牺牲的补偿请求权灾害应对中作出特别牺牲的主体除个体外，也包括特定集体，典型的如由蓄滞洪区受灾人员组成的集体。个人可以就住房、家庭耐用消费品、农作物等主张补偿，但无法以个人的名义主张区域内的社会基础设施和经济设施的补偿。而这些基础设施所提供的生存保障与发展潜力都是因承担蓄滞洪区的功能所作的特别牺牲，个体可以分别从这些基础设施中获益，但无法将其分割为个体利益的集合。因此，除依法对个人私有财产的补偿外，蓄滞洪区受灾人员作为一个整体也应当具有补偿请求权。而从行政法作为利害调整法的视角，可将所作特别牺牲的补偿请求权视为公法债权上的请求权。首先，这是因为当行政法律规范介入特别牺牲者和受益者利害关系的调整时，已然形成了由“受益者—国家—特别牺牲者”三方共同构成的行政补偿法律关系。当前行政主体往往不再直接代表公益规范限制特别牺牲者的私益，而是作为调解方衡平特别牺牲者的私益和不特定多数受益者的公益。在此过程中以命令和服从为特征的高权行政关系已相对弱化，而协商和对话在利害调整过程中得以彰显。其次，灾害应对成本的公平负担本身就应该成为公益的一部分，公益和私益不再处于对抗状态也为以债权债务关系建构行政补偿法律关系提供了可能。最后，特别牺牲者为灾害应对所承担的超越财产权社会义务之外的义务，与行政补偿一并可以转化成债权债务关系，可以更加清晰地确保特别牺牲者在因灾害应对所生行政法律关系中的主体地位。例如，《防洪法》第32条第2款规定，因蓄滞洪区直接受益的地区和单位应承担“国家规定的补偿、救助义务”，该规定就呈现了国家平衡作出特别牺牲的集体与受益集体或不特定多数人的利益所形成的利害调整关系。总之，虽然在调整过程中国家仍是拥有决策权的利害调整方，但是区域之间、集体与不特定多数人之间的社会连带关系和团结互助关系弱化了纯粹的权力关系，也弱化了公共利益和集体利益之间的张力，合作型的灾害救助行政可奠定公法债权关系的基础。提供必要的社会基础设施是生存照顾的延伸，与直接向个人提供物质给付一样都是为实质自由的实现创造条件。不过这些公共基础设施对于使用者而言，属于可以非竞争、非排他地使用却不可分割的公共物品。国家提供公共物品的责任可以分为“执行责任”和“担保责任”[]。前者即由国家直接负责公共产品和公共服务的供给，虽然过程中也可能有私人参与，但仅限于协助履行，不参与决策过程。后者是在合作行政模式下，通过公私合作的方式将公共任务（部分）交由市场主体履行，国家对给付质量、数量和连续性等负有担保责任。根据上述国家承担责任的两种方式，可以识别出复建社会基础设施中的两种行政给付法律关系。一种是国家直接运用公共财政协助复建社会基础设施，由此与受灾人员形成的双边法律关系；另一种是同时承担执行责任和担保责任的国家，与建设运营公共基础设施的企事业单位和受灾人员形成的三边法律关系。前者对应的是国家的执行责任。在双边给付行政法律关系中，公共财政和受灾人员的利益呈此消彼长的关系，但两者并非对立关系，因为公共财政的汲取本身，正是为了实现包括共同防御灾害风险、提供符合人性尊严的生存照顾等在内的共同目标。后者对应的是国家的担保责任。给付行政是公共利益再分配的一种方式，而具备三边法律关系特征的合作行政则通过公私合作的方式让给付中的分配更有效率。国家作为利害调整方，负有平衡社会基础设施建设运营方和受灾人员集体利益的义务。由于非竞争和非排他的特征，私主体从社会基础设施中获得的利益往往被视为反射利益，没有用于对抗主管部门或第三人的权利。而如果笼统地将使用社会基础设施视为反射利益，则忽略了公物功能的差异性和公物利用的差异性。如省级高速公路和出入村庄必经的桥梁对于使用者而言具有不同性质的利益，因为邻近使用者与偶然使用者的受益情况并不相同；同样，文化基础设施和生活必要基础设施对使用者的意义也不相同。因此，基于使用者是自由平等利用基础设施主体的立场，应将基础设施的利用视为受法律保护的利益，并视依赖程度有限承认使用者享有的公物用益权。由于灾害救助法定义务所要协助恢复的社会基础设施都是受灾人员高度依赖的生产生活必需设施，并且在持续使用过程中已经形成了稳定的依赖关系，因此使用者应享有公物用益权。基于以自由权为基础的公物用益权，受灾人员对社会基础设施“无差别的一般使用”可以构成侵权行为的标的，当遭遇自然灾害即第三方侵害，从而导致“自由使用权”遭到过度限制时，国家负有排除妨碍的保护义务[]。当应急阶段结束进入灾后重建阶段时，国家还负有给付义务以协助恢复社会基础设施。除了以保障社会权为目的外，灾害救助还承担着若干协助恢复受灾地区经济发展潜力的义务。灾害防治领域的很多单行法都将协助恢复“生产”与“生活”作为并列的灾后重建目标，复建经济基础设施请求权也就有着法律依据。例如，“促进经济社会的可持续发展”是《防震减灾法》的立法目的之一，“保障社会主义现代化建设顺利进行”是《防洪法》需要兼顾的目的。而为灾害救助制度设定框架的《自然灾害救助条例》仅将“规范自然灾害救助工作，保障受灾人员基本生活”作为立法目的。这是因为，协助恢复发展潜力已然超出了救助范畴。而仅基于社会发展的连带性，国家出台的平衡发展机会的政策尚不能产生个体或集体的原生给付请求权。但是，既然立法已经明确规定了政府协助恢复经济基础设施的给付义务，就需要考虑立法对超出生存照顾范围的措施是否享有完全的形成空间。至少依据一般平等原则，协助恢复经济基础设施的立法形成空间应当受到适度限缩，并且未获给付的受灾人员还可能因平等权产生衍生给付请求权。例如，国家已经作出要扶持受灾区域高标准农田恢复重建的决定，并划定了相应的扶持范围，那么，与受益主体相近的扶持范围之外的主体便有权利主张审查差别对待是否合理。评价的一般原则是本质上相同的主体是否受到同一主体差别对待，或本质上不同的主体是否受到同一主体相同对待。结合具体情境，如果判定差别对待是不合理的，那么原本处于既有给付决定受益范围之外的主体便可依据平等权主张衍生给付请求权。行政程序参与请求权是行政给付请求权的重要组成部分。程序保障同行政程序参与给付请求权对应，是公民主观公权利主体地位的必然要求。灾害救助尤其依赖受灾人员的程序性参与，灾害损失评估过程和灾害救助决策过程都应保障受灾人员的程序参与请求权。虽然自然灾害损失统计调查量表并非以特定集体为单位进行统计，但是全面的灾害损失统计是从中分解出特定集体利益损失的前提。公民在调查评估过程中所行使的程序参与权和知情权实际已经不限于以维护个人利益为基础，而是兼具了个人和集体利益，其获得的程序给付也同时服务于个人和集体的实体性给付请求权。灾害救助的不同阶段对程序正当的要求不同。灾害救助决策力求及时高效，尽管此时公民基于个人或集体利益行使程序给付请求权可能与灾害救助的效率原则相悖，不过两者都应兼顾，不应顾此失彼。灾害救助资源的稀缺性是基本前提，行政分配程序应以保障救助对象获得均等的救助机会为首要原则，即行政决策程序在保持公开和参与的前提下还应保持公正。当然，应急状态下追求绝对的程序正当可能导致高昂的成本。抢险救灾资源的供给有极高的效率要求，自然灾害损失统计调查制度将灾情报送分为初报、续报、核报，三种报送要求都只有极短的时间间隔。因此，在应急救助资源配置的决策过程中，除尽可能保障程序参与权和知情权外，难以满足提供听证等陈述申辩程序的请求。但到了灾后恢复重建阶段，这种紧迫性已明显下降，对涉及特别牺牲补偿请求权、社会和经济基础设施的恢复重建等事项，应尽可能保障受益集体的诉求被充分反映到决策程序中。五、灾害救助集体给付请求权
的实现途径前文依次讨论了灾害救助义务的来源和类型，以及请求权的利益基础和规范构造。毕竟行政法在运作中都是通过一个一个的案件、一个一个的执法行为而构建行政秩序的[]。所以灾害救助集体给付请求权尚需在理论层面、实践与法律层面、稀缺资源分配权限划分与行使方式层面证成的基础上，探讨其救济的可能性。没有组织形态的集体利益虽缺乏一个常态的意志形成机构代为主张，但若由集体利益的直接受益者代为主张，面临相关问题均可证成。第一，理论层面面临的问题是：集体利益往往被笼统纳入公共利益中由行政主体代表，作为受灾人员的受益者个体获得的可能只是反射利益，应如何由个体来主张超越私益、没有组织形态的集体利益？认为受灾人员只能主张自身利益的观点系基于方法论的个人主义，即共同体中的个体通过民主代议制程序实现利益的表达与综合，从而产生公共利益和私益的分野。似乎二者或为统一性关系，或为相互独立关系。其实，个人利益与公共利益之间可能形成目的与手段的关系，即所有个人权利都是实现公共利益的手段或者所有公共利益都是实现个人权利的手段，将个人利益和集体利益视为统一体并不具有规范可能性，将两者完全割裂的相互独立说则忽略了公共利益的实际受益者，因此，个人权利和公共利益的关系应在手段和目的关系中展开。首先，无论是何者为目的、何者为手段，抑或在不同情境下手段和目的的关系可能反转，都意味着个人的主观公权利和私法权利有所不同。私法的义务主体对权利主体并不负担超越私益的义务，而主观公权利主体主张公益实际可以起到维护私益的效果，公益促进的结果又维护了个体权利。其次，个人权利和公共利益互为目的与手段的关系对方法论的个人主义存在部分修正，即个人是社会情境中的个人，并不是间接参与了灾害救助立法之后就与受灾人员的共同利益失去关联，而是至少在法律实施过程中仍然要维护与个体权利不可分割的共同利益。前文所揭示的三种实体性集体给付请求权所主张的集体利益都具有极强的个体关联性，个体从灾害救助中获得的不仅是利益分配，还有维持人格发展的积极自由。既然自我实现的条件高度依赖于集体利益的满足，主观公权利主张的对象也不应限于私益。最后，法律实践中已经得到立法广泛确认的听证权、信息公开请求权等程序参与权便不是以私人利益为前提或目的，而是已然超越了理论层面主观公权利以私益为要义的传统。第二在实践与法律层面面临的问题是：即便认可个体受益者的代表性，个体又如何能够准确表达集体的利益诉求？无论是由集体成员直接作为请求权主体，或临时成立一个代表机构，都确存在实践与法律上的困难。原因是灾害救助形成的受益集体具有临时性、跨地域性和行政任务对应性等特征，往往不具有一个常态的意志代表组织和形成机制，而集体的“受益权”行使又需要相应的权利能力去形成灾害损失的汇总、基本生存条件的需求和补偿的诉求等。如果完全交由救助行政主体决定，虽然顾及了救助资源配置的全局性，却也可能忽视多元集体救助的针对性。但是，探讨由个人代表那些属于个体利益的延长，且不可分割的集体利益，是具有实现可能性的。尽管受灾人员的确难以凭借一己之力准确识别和表达集体利益的损失情况，也不具有集体利益的处分权，但是，通过前述自然灾害损失统计调查制度可以识别并公开集体利益的损失情况。由于受灾人员积极参与到调查统计程序中，便有条件直接将公开的调查结果作为主张集体利益的依据，而不必再通过一个代表机构形成集体诉求。第三，在救助资源分配权限划分与行使方式层面还将面临的话题是：在资源稀缺的背景下，应如何厘清并回应给付请求权行使所带来的资源分配权限和方式的改变？由于灾害救助义务由民主代议程序形成，稀缺的灾害救助资源由预算审批机关分配，最后由行政机关作为公共利益的代表促进实现，如此时将超越个人利益的集体利益也纳入主观公权利的范围，意味着个人将直接介入救助义务的实现过程以及灾害救助资源分配的权限划分和实施方式。并且，如果将实体给付请求权投射于诉讼程序中成为诉权，那么，司法机关也将一并介入个人权利保护之外的公益分配。司法介入救助资源的分配权限招致的是功能适当性或正当性的质疑，而介入救助资源的分配方式则可能导致忽视政府履职的作为可能性[]。针对上述困境，仍然可以讨论证成集体给付请求权的可行。首先，虽然个人代表集体行使给付请求权具有主张集体利益的外观，但是集体利益和个人权利的目的与手段关系并未发生改变。个人为了通过灾害救助实现积极自由，于是在主张主观公权利时将积极自由实现的条件一并提起，由于“条件”惠及每个成员且不可分割，遂提起集体给付请求权，“个人权利及其实现的必要条件”而不是“集体利益”就成了主观公权利的基础。此时，行政主体仍然是公共利益的代表，个人只是通过集体给付请求权的方式，就法律实施过程中是否充分保障集体利益进行反馈和监督。其次，获得灾害救助作为一种受益权需要立法机关事先设定义务，预算审批机关及时分配资源，请求权主张的范围本身便依赖于法律设定的这一义务和资源的范围。而且，请求权的实现程度原本就是动态的维度，有“与经济发展水平相适应”的维度、“平等”的维度，并没有“绝对实现”的维度。最后，集体给付请求权的行使对现有救助目标和救助能力的匹配性也无太大影响。因为，以往多元集体利益被未加区分地纳入公共利益，没有被视为一个给付对象，承认集体给付请求权仅仅强调“存量”资源的分配应当围绕“个人—集体—公共利益”展开以增强救助的针对性，并没有要求提高给付的“增量”从而对政府的救助能力带来新挑战。首先，灾害救助对象是对物一般行政处分的真正作用对象，有极高的意愿主张集体利益，且能有效地限定集体利益的个体关联性，从而为预防滥诉提供了可能性。行政主体履行灾害救助义务补偿或协助恢复社会、经济基础设施等都是对物行政行为，公物使用者能否被证明为对物一般行政处分的目的和对象，或者规范效果的直接影响对象，就成为其是否具有行政诉讼主体资格的决定性条件。由于灾害救助所协助恢复的社会基础设施与个人基本生存条件密切相关，使用该设施的受灾人员显然符合这一条件。反过来讲，灾害救助对象主张集体利益的动因源于其切身利益，这同时也构成了限定诉权的条件，即个人代为主张的集体利益系因“依赖利用”而产生的个体关联性极强的利益，由此区别于因一般利用而产生的反射利益。因此，个人代为主张集体给付请求权的基础实际上是“个人权利及其实现的必要条件”，已然排除那些对救助基础设施依赖较弱的对象。其次，灾后重建的基础设施是特定的，需要补偿的损失也一同通过自然灾害损失统计调查而汇集公开，这为个人实现对集体利益意志的真实表达提供了可能性。涉及基本生存条件的基础设施不同于一般经济和文化基础设施：后者的给付上限可以很高，因此个人处分集体利益的空间也更大；但个人主张请求权的集体利益类型仅限于前者，且个人对生活基础设施这类公物仅能主张用益物权，即主张排除自然灾害造成的损害以恢复其使用权。因此，个人在诉讼程序中并没有过度的集体利益处分空间。而且，为了确保集体利益得到充分主张，通过自然灾害损失统计调查确定的那些具有基础设施依赖使用关系的利害关系人也可以积极参加诉讼过程，从而有效约束个人的主观随意性。最后，灾害救助集体给付请求权得到满足的结果是个人的公物用益权也得以恢复，因此形成了受益者“共同共有”请求权的外观，增强了该请求权获得救济的可能性。也许有个疑问，因为集体利益惠及所有成员但不可分割，所以当实体给付请求权被投射到诉讼程序中成为诉权时，个人诉的利益并不完全属于自己，那么，个人如何作为适格主体行使诉讼实施权呢？诚然，个人并没有公共基础设施的处分权，只能从中分享公物用益权，但可以在诉讼法上通过确认共同权利义务关系中的部分权利人享有共同权利义务的实施权，以形成“类似必要共同诉讼制度”[]。灾害救助主体在面临特别牺牲的补偿请求权时所应履行的公法债务、复建社会基础设施所负的生存照顾义务以及复建经济基础设施所应履行的衍生平等给付义务，即可直接满足所有“共同共有”人的诉求。此外，司法机关在提供救济过程中的裁决必然超出了对个体权利的保护，并可能干预预算审批机关和行政机关对公共利益的分配，但上述实体给付请求权的标的都没有超越法定的给付内容。在此，个人权利和集体利益是互为目的与手段的关系，司法救济同时促进了两者的实现。结 语
灾害救助中被忽略的集体利益是既往的行政法秩序忽视集体利益的缩影，无论是相对人还是利害关系人主观公权利的界定，都是围绕个人利益和公共利益展开的。尽管集体利益并非完全不受保护，但由于存在如何界定和代表的难题，往往被化约为个人利益或公共利益，从而缺乏保护的针对性。而且，在公益和私益对立论或公益吸收私益的理论预设下，集体利益更无界定的空间。本研究通过对灾害救助法定给付义务的梳理，可以发现其中存在诸多非竞争、非排他的惠及个人却不可分割的集体利益。在与个体关联性极强的集体利益中，既存在可分配于个人的主观利益，也存在不可分配的客观利益。基于给付义务产生的不同法理基础和实证的行政法律关系，可以识别出补偿因灾害应对所作特别牺牲的补偿请求权、由生存照顾延伸的复建社会基础设施请求权、由平等权衍生的复建经济基础设施请求权，以及为实现实体性集体给付请求权所必要的程序性集体给付请求权。虽然三类实体性集体给付请求权所主张的集体利益都没有常态化的意志形成机构和代表，但通过保障受灾人员在自然灾害统计调查制度中的程序参与权和知情权，可以形成一个由受灾人员和行政主体共同完成的集体利益损失报告，并以之作为救助请求和救助决策的依据。集体给付请求权所主张的公共基础设施都具有极强的“属人性”特征，集体成员可将“个人权利及其实现的必要条件”作为其代表主张实体请求权的基础，并参与到救济程序当中。该集体给付请求权的实现并不要求提供“增量”的救助资源，而是希望关注集体利益，优化“存量”资源的配置，以增强灾害救助的针对性。
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