蒋红珍、张晨怡|行政复议程序空转及其化解路径

自1999年《行政复议法》颁布实施以来，行政复议制度为化解社会矛盾、推进法治政府建设作出了重要贡献。新修订的《行政复议法》彰显了行政复议在行政争议多元化解体系中的重要地位，对制度定位、复议范围、管辖体制、审理程序等都作出了调整优化，力图回应实践所需。这其中，行政复议作为“化解行政争议主渠道”的功能定位被立法所采纳，并取得学理和实务界的一致关注。然而，从既往行政复议的运行实践看，作为争议解决和权利救济的重要制度装置，行政复议也不乏涉案争议历经多轮救济介入却依然无法有效化解的情形，即所谓“程序空转”。当行政审查和司法审查相衔接的救济机制如高速运行的机器轰然作响时，实质性争议解决、服判息诉罢访的预期产品若付之阙如，就会影响行政复议高效性、实效性的制度优势。这不仅增添了当事人的时间成本及经济负担，造成行政、司法资源的浪费，也易引发公众对政府公信力的质疑。有鉴于此，有必要充分研判实践中行政复议“程序空转”的情形，识别“案结事不了”的症结，从而探寻充分发挥行政复议主渠道作用的良方。

一、行政复议制度中的“程序空转”

行政争议在救济程序中反复辗转、无谓循环，不仅仅是行政复议中的困境，也是行政诉讼、信访制度中存在的难题。不同制度中，“程序空转”的涵义也存在差异性，有必要对行政复议制度中“程序空转”的内涵加以厘定，明确议题研究的对象。

（一）“程序空转”的内涵厘定

从规范层面看，“程序空转”概念最早可见于最高人民法院、中央政法委等机关单位的工作文件。针对涉诉信访有错不纠、行政复议“维持会”现象以及行政诉讼“门难进、案难审、判难胜、诉难息”的四难局面，相关机关被要求针对破解“程序空转”问题展开工作，从理念和机制体制层面寻求突破点。在2014年《行政诉讼法》修订后，“程序空转”“实质化解纠纷”的表述不仅在工作会议中被提及，也越来越频繁地出现在人民法院的司法裁判中。通过北大法宝检索，截至2024年9月，有2000余份行政判决书提到“程序空转”概念，出自最高人民法院裁判文书为128件。从判例分析来看，“程序空转”通常与“徒增诉讼成本”“浪费行政资源”“不能实质性解决行政争议”等概念相关联，其中，最高频出现的关联词是“当事人诉累或诉讼成本”（在75个案例中被提及），其次在69个案件中提到“不能实质性化解争议”，在39个案件中提到“浪费司法（行政）资源”。

在学理层面，“程序空转”一词最早见于《人民法院报》2012年的一篇文章。该文作者识别到行政诉讼中“行政案件案结事没了、当事人的诉求和纠纷没有得到解决”的情形，对“程序空转现象”提出富有洞见的观察。近年来，程序空转现象引发学界较多关注，在行政复议、行政诉讼、信访等多个救济制度的研究中都出现了对“程序空转”现象的探究。有学者基于行政复议中的程序空转问题，阐释在复议制度中引入“实质性解决行政争议”的必要性；有学者从“实质性化解行政争议”的涵义反推“程序空转”的内涵，将其界定为在回应诉请人实体诉求、实现公平正义方面的“无效果”与“低效率”，并对程序空转的类型、原因作出法规范、法主体、法环境层面的审视；也有学者围绕着行政复议程序空转的主要体现和原因分析，探究摆脱程序空转困境的应对。

结合理论研究和司法实务，行政复议的“程序空转”现象可从三个维度加以厘定。从程序运转的视角来看，“程序空转”系指复议决定作出后又启动新的法律程序，导致行政争议向前再次空转至原行政行为的作出机关，或在后续程序衔接中被转向行政诉讼、信访等纠纷解决方式。从审查内容和方式来看，行政复议制度未能对当事人的实体争议予以充分、全面和深入审查，未能实质性听取和介入当事人的实际利益诉求。从复议结果来看，虽然行政复议程序已经运转完毕，但行政争议未能通过复议制度得到真正解决、当事人的诉求未能得到实质回应，公民、法人或其他组织的合法权益未能通过复议程序得到救济。当然，形式上程序的反复或循环，并不完全等同于“程序空转”。考虑到程序自身所承载的价值，部分救济程序的流转或者循环，有时恰恰可能是程序法治的要求，因此需要警惕对行政复议“程序空转”问题的片面认识与泛化批评。

（二）化解“程序空转”问题的必要性

化解“程序空转”契合行政复议制度属性和改革要求，代表着对复议实践的回应。从“程序空转”可能造成的危害结果来看，亦存在化解的必要性和紧迫性。

从制度属性和立法精神来看，化解“程序空转”现象是行政复议制度发展变革的必然要求，也是行政复议发挥主渠道功能的重要保障。行政复议制度的性质界定及其目标定位，经历了从监督机制向行政争议解决机制的迭变。1990年《行政复议条例》和1999年《行政复议法》均在立法目的条款中明确复议制度“监督行政、维护权益”的两项功能，2007年《行政复议法实施条例》将“解决行政争议”纳入立法目的条款，2020年中央全面依法治国委员会第三次会议审议通过的《行政复议体制改革方案》指出“发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用”，由此明确了行政复议体制改革的方向。在主渠道功能的定位下，行政复议制度对于争议的化解需要承担“数量”和“质量”的双重要求。在行政复议收案数量不断增加的情况下，更需要提升行政复议结案率，实质化解争议，走出“程序空转”的困境。

从既有复议实践看，行政复议程序空转现象较为突出。在司法部发布的指导意见、立法精神解读中，构建以变更决定为核心的行政复议决定体系，优先适用变更决定、实现“应改尽改”被认为是避免程序空转和循环问题的重要举措。尽管2024年《行政复议法》修订后的运行情况尚未出统计数据，但根据2020年至2023年近四年间行政复议案件审理情况看，行政复议纠错率总体处于较低水平，四年间作出变更决定的分别只有0.26%、0.20%、0.52%、0.20%。这距离以变更决定为核心的复议决定体系相去甚远，绝大部分案件仍然需要通过重启行政程序作出决定。

从“程序空转”的后果来看，正如前述司法裁判例中所述，其直接影响是增加当事人的诉累、浪费行政及司法资源。一方面，虽然行政复议并非终局处理，行政相对人不服复议决定的还可以提起行政诉讼或通过信访解决问题，但行政复议的“程序空转”不仅会导致复议制度无法发挥其优势，从而无法实现与行政诉讼的合理分工，更可能会在原基础上增加新的行政争议。另一方面，长期的程序空转可能导致矛盾激化，影响社会稳定、损害司法权威。如“汤某某诉南京市综合行政执法局行政复议案”中，当事人陷入程序空转、饱受诉累困扰，由此来看，程序空转不仅增加了当事人的时间成本和经济负担，也对社会的稳定及政府公信力产生负面影响。

二、行政复议“程序空转”现象的类型审视

行政复议“程序空转”问题涉及行政执法、行政复议与行政审判全过程的各环节，既受到司法部的高度关切，也受到了最高人民法院的重点关注。由于司法部发布的典型案例多属于正面示范指引，对于具体存在哪些“程序空转”问题欠缺直接的个案样本，故有必要结合行政复议诉讼案件的具体情形，深入个案实质来定位“程序空转”。尤其值得注意的是，法院如何对行政复议程序空转的情形、类别予以认定和裁判，代表着行政复议程序空转问题的司法态度。据此，笔者以“程序空转”为关键词，对截至2024年9月348个中院以上经复议后提起行政诉讼的案件进行整理，并锁定法院明确指出行政复议存在“程序空转”的15例典型性案例。由于行政复议制度既涉及复议机关和原行政机关之间的互动，又存在与诉讼制度的衔接问题，按照复议的流程和阶段，典型性案例所揭示的行政复议“程序空转”可分为以下情形：

（一）原行政机关执行复议决定时的程序空转

从行政复议制度的运作过程来看，原行政机关作出的行政行为是复议制度的开端，而在复议环节重新流转至原行政机关时，原行政机关又是履行复议决定的责任主体。作为行政机关内部自我纠错的重要监督制度，行政复议对行政机关依法行使职权的保障和监督往往有赖于作出行政行为的原机关对行政复议决定内容的有效执行。但实践中存在着复议机关要求重做行政行为，甚至明确重做行为具体内容的情形下，原行政机关依然不履行复议决定，导致复议流程不断重启、实质性争议无法得到化解。此种程序空转的原因并非与复议机关直接紧密关联，而是归咎于前序原执法机关。

如在“魏某某诉古田县自然资源局行政登记案”中，就林权登记申请，行政机关一共作出三次不予登记告知行为。在作出案涉第三次不予登记告知行为前，前两次不予登记的理由均被复议机关否决。其中，复议机关在第一次复议决定中责令被申请人重新作出具体行政行为，在被申请人作出不予登记后，复议机关又第二次作出具体、明确的复议决定，要求作出登记行为，但被申请人仍不予登记。法院在判决书中明确指出，“被申请人应依法执行复议机关所作行政复议决定的内容，使行政复议成为实质性化解行政争议的重要手段，而不能使申请人陷入程序空转的困境，徒增诉累”。“

（二）复议过程中的“程序空转”

如果说因行政机关不依法履行复议决定导致的程序空转乃是围绕着行政复议发生的，但成因归咎于前置的原执法机关和后置的复议决定履行过程，那么复议程序中的程序空转，则直接聚焦于复议机关自身。具体情况如下：

1.受理阶段：错误驳回或未履行告知义务

（1）以不符合受理条件驳回申请

从司法认定案件来看，行政复议机关以不符合受理条件为由驳回当事人申请是实践中“程序空转”发生的主要原因之一。具体而言，空转的情形包括：

第一，以行政机关不具有法定职权为由驳回当事人申请。实践中，存在复议机关错误驳回当事人申请，导致申请人合法权益无法获得救济的情形。如在“严某某诉广州市从化区人民政府、良口镇人民政府案”中，对于上诉人的安置补偿申请，从化区政府答复告知可以向良口镇政府咨询或协商，但对于申请人就良口镇政府的不作为行为提起的复议，从化区政府又以良口镇政府没有相关职权为由驳回申请。法院对此指出：“被诉复议处理方式没有回应申请人的申请，让涉案争议陷入程序空转，不利于实质化解行政争议，对上诉人的合法权益明显产生重大影响。”换言之，司法认定复议机关对当事人申请属于错误驳回，导致涉案争议陷入程序空转。

第二，以未履行前置程序为由驳回当事人申请。如在征收拆迁引起的行政复议案件中，由于对原《土地管理法实施条例》（2014年修订）理解不当，存在复议机关以行政裁决未经协调为由驳回复议申请的情形。在“吴某某诉贵州省人民政府资源行政管理案”中，贵州省政府认为申请人未先行向县级以上地方人民政府申请协调，依法不得申请行政裁决或者复议。对此，贵州省高院指出：“贵州省政府作为适格复议（裁决）机关，按行政复议程序受理吴某某等人的申请后，应就该申请作出进一步的审查处理，以求达到实质性化解行政争议的目的，不应以未经协调为由驳回其申请，从而避免程序空转，依法维护当事人合法权益。”又如“李某某诉方城县人民政府行政复议案”中，李某某曾多次提起民事、行政诉讼，在对其诉求应当是明知的前提下，复议机关以应当由申请人先行向被申请人提出纠正申请为由驳回复议。法院对此指出：“方城县人民政府以李某某未提出纠正申请为由驳回其复议申请既无益于行政争议的实质性化解又会导致程序空转，造成行政、司法资源的无谓消耗，明显不当。”

（2）驳回申请未履行必要的告知和释明义务

2020年修订的《行政复议法》第17条第1款规定明确了在不符合受理条件时，行政复议机关的告知、释明义务。在“马某某、马某某诉河北省人民政府不履行法定职责案”中，河北省政府依据《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号），以其裁决部门和复议部门不是同一个部门为由，主张申请人应撤回其裁决申请后另行提出复议申请。但最高人民法院指出：“河北省政府的做法有违司法便民原则，不利于案涉安置补偿争议的实质性化解，造成程序空转。” 换言之，从实质化解争议角度，即使复议申请不符合《行政复议法》第30条所规定的受理条件，复议机关也应承担告知或释明义务，以达到明确被申请人及适格复议机关的目的，避免程序陷入空转。

2.决定阶段：复议决定未回应实质诉求

（1）对决定类型的不适当选择

从效力的间接和直接性来看，行政复议决定类型可分间接纠错型和直接纠错型，前者包括确认违法、确认无效、责令重作变更决定。有学者认为撤销并责令重作决定存在潜在的程序空转困境，申请人的实体诉求被重新转回至行政管理程序，徒然使解纷程序复杂化。

以“孔某某诉天津市人民政府信息公开行政复议案”为例，复议机关以程序违法为由确认涉案告知书违法并责令重作，但同时又在复议决定中肯定了涉案告知书的处理结果，认为“要求公开的政府信息经查找不存在，被申请人书面告知申请人信息不存在并无不当”。由此，原行政机关根据被诉复议决定重新作出答复，结论仍是申请公开的信息不存在，区别仅在于后一答复纠正了程序违法行为。法院认为：“复议机关是否监督到位，可根据申请人的诉讼目的加以权衡判断。就本案而言，复议机关仅以程序违法为由责令重作，难以发挥有效监督之作用……由此造成了实际上的程序空转。”根据原《行政复议法》第28条，“违反法定程序”属于变更决定的适用情形，复议机关未选择适用变更决定而适用了确认违法（责令重作）决定；从该案的实际效果来看，对程序违法的修正并无法直接回应当事人的诉求，行政争议仍然存在。而根据《行政复议法实施条例》第49条第2款的规定，对行政机关重新作出的行政行为可以再次提起复议，这又引起新一轮的行政复议，导致争议的循环往复，造成程序空转。

（2）对行政争议的模糊化处理

在部分案件中，复议机关虽然对当事人的诉请作出回应，但由于未能审查到位、监督到位，仅采取模糊且简单的处理方式，造成了行政复议程序的空转。

如在“某某电子科技有限公司诉北京市海淀区人民政府复议案”中，复议机关没有厘清案件事实和法律规范的对应性，笼统地认定温泉镇政府实施拆除行为认定事实不清、证据不足并据此确认违法，看似实施了行政监督和审查，但实质上不仅没有明确违法行为的事实和性质，也没有厘清政府与设施农用地监管部门的职责范围，导致的结果是未能对当事人的合法权益提供及时、有效的保障，未能实质性化解行政争议，也未能实现对行政机关依法行使职权的清晰指引。北京高院指出：“看不出有实质上监督下级行政机关依法行政、保护行政相对人合法权益的担当精神，显然不是一种促进行政争议实质性解决的态度。”“某某电子科技有限公司诉北京市海淀区人民政府复议案”，（2017）京行终1297号。行政复议作为行政机关内部更为便捷的权利救济机制，理当在实质性化解行政争议方面更具优势，但由于行政机关的模糊化处理、消极履职行为造成了行政争议在复议和诉讼中来回循环往复的困境。

（三）因制度衔接不畅导致的“程序空转”

行政复议“程序空转”的责任方不仅仅在于行政复议机关，在行政复议与行政诉讼制度衔接的过程中，亦可能产生程序空转问题。

一些情况下，由于行政复议与行政诉讼的衔接机制不畅，行政争议不仅未能得到解决，还在原争议的基础上增加新的行政争议，甚至带来多重程序空转。如“汤某某诉南京市综合行政执法局城建行政复议案”中，当事人向市综合执法局申请行政复议，请求确认强制拆除行为违法并予以赔偿。市综合执法局先后三次作出复议决定，均经行政诉讼后被撤销，当事人陷入程序空转、饱受诉累困扰，却无法就涉案强制拆除行为是否合法得到结论。虽然解决纠纷的机关及程序有所不同，但行政复议与行政诉讼的制度目的均包含对行政行为的合法性进行审查并实质性化解行政争议。在人民法院直接判决更有利于公平、公正解决问题的情况下，就应当避免行政争议再次轮转到行政复议程序中。

三、行政复议程序空转的原因透视

行政复议程序空转降低行政效率，浪费了救济制度的社会资源。其现象产生的原因既包括执法主体层面存在的问题，也有行政复议制度法律规范层面的困境，以及整体救济机制衔接层面的问题。

（一）主体层面的原因透视

行政复议决定的实现依赖于原行政机关对复议决定的有效履行，而履行的结果和效果又与行政复议的公信力和权威性紧密相关。因此，从执行复议决定是否会引发程序空转的角度考察，责任方既可能是不依法履行复议决定的原行政机关，也可能是不恰当作出复议决定的行政复议机关。从对复议执行的监督和保障机制来看，原《行政复议法》第32条对于被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的情形，仅有责令其限期履行的处理措施，缺乏强制性、及时性手段。就此而言，新《行政复议法》新增了“约谈被申请人的有关负责人或者予以通报批评”的责任机制。尽管约谈和通报批评都具有法律责任层面的非正式性，但是依然期待新增机制在落实行政复议决定履行效果上的实质性助力。

而就复议机关这一责任主体看，复议主体人数不足、专业性低的问题依然不容小觑。随着全国行政复议案件数量呈现逐年攀升的趋势，《行政诉讼法》修改后对于复议维持决定共同被告制度的确立，再加上新《行政复议法》修改后对于主渠道功能的定位以及扩大复议前置、“应收尽收”的政策目标强调，可以预见复议机关在复议应诉层面的压力。而与之相对的是，从事复议工作人员的数量远远不足。根据对上海的调研，2019年上海共有复议机关96家、复议人员150余人（含兼职人员），平均每个复议机关配备约1.56名复议人员（含兼职人员），存在办案人力不足的严峻挑战。而在全国范围看，复议机关专业性程度不足的困境比较突出，各地都普遍面临行政复议委员会中基层组织专家资源稀缺、非常任委员参与度不高，各级政府复议部门专业性人才储备存在滞后性等问题。

（二）《行政复议法》规范层面的原因透视

1. 行政复议受理条件的桎梏

要让行政复议发挥行政争议化解主渠道作用，首先须保障案件能够进入行政复议的受案门槛，而当前行政复议的受理条件仍有待于进一步完善。

第一，行政复议受案范围的厘定。从复议受案范围的修订来看，现行复议法将“具体行政行为”修改为“行政行为”，增列行政协议、行政赔偿等可复议事项，并在第13条明确行政规范性文件附带审查的规定，可见对复议范围作出了较大幅度的扩张。但整体以观，对于“行政行为”的概念界定，尚未明确是应在将行政复议视为“救济通道”的框架下，还是在“应收尽收”的争议解决政策导向下加以理解；且对于《行政复议法》新增第12条排除受案范围条款的理解是否应借鉴《最高人民法院关于适用〈行政诉讼法〉的司法解释》中排除受案范围例举事项，及行政复议和行政诉讼机制就受案范围的匹配协调之间，都有待后续进一步明确，以匹配行政复议主渠道功能的定位。

第二，行政复议主体资格的标准界定。无论是依据新旧《行政复议法》还是《行政复议法实施条例》，行政复议申请人与行政行为有利害关系是当事人申请行政复议需符合的条件之一，但利害关系的认定标准无论是诉讼还是复议中都存在不明确性。学理上，从合法权益说到实际影响说，从因果关系说到保护规范理论，从单一标准说到复合标准说，无不说明利害关系判断在主体资格认定上的复杂性。行政复议实践中，程序空转也伴随着复议机关借由申请人不符合利害关系判断的主体资格，而实质性地回避介入纠纷解决机制，从而产生无法有效回应当事人诉求、行政复议功能旁落的消极后果。

2.行政复议审查流程的局限

审理流程的局限可能导致行政复议程序空转，既体现在审理方式上的困局，也体现于复议程序不够简明。

行政复议制度兼具行政性和司法性的复杂特质，导致审理方式设置需要面对选择。非直接言词的审查方式虽然提高复议效率但不利于争议化解，新《行政复议法》修改特色之一，就是改变过去以书面审议为主的审理方式，确立起以听取当事人意见作基础的普通程序。不过，听取当事人意见虽然体现了对于当事人权益更全面的保障，但较之于行政诉讼的程序正式化，这一规定确立的是听取当时意见，而非直接言词原则。实践中，由于复议工作人员面临较大的案件压力，对案件事实的查明主要依赖于被申请人提供的证据材料。在无听证程序的案件中，申请人与被申请人无法通过争辩对质，不利于复议机关准确把握案件的实质争议点，也不利于复议程序终结争议。

简易程序的适用情形较为狭窄。在主渠道功能下，面对较大的受案压力，非正式的、更为灵活的简易审理程序有利于争议的快速化解。然而从《行政复议法》第53条来看，简易程序的适用范围限于当场作出、警告或者通报批评、涉及款额三千元以下、政府信息公开案件四种情形，或当事人同意适用的情形，适用范围受限。与原《行政复议法》中以书面审理为主的审查方式不同，新修改后的《行政复议法》存在着对于普通程序、书面审理和简易程序之间的定位和过渡问题。有学者认为，“书面审理并不一定就能提高复议效率，将其与简易程序相联系，显然缺乏科学依据”，故仍有待进一步完善能够均衡审理程序价值目标的方式。

3.行政复议变更决定的困境

从原《行政复议法》对于复议决定类型的立法模式来看，撤销、变更或者确认违法三种决定类型并未有明确的适用标准和界分，适用何种决定取决于复议机关的行政裁量。在新法修改后，变更决定的类型设置有明确的独立条款，并在相关复议政策解读的文件中均被赋予高阶位置，即通过鼓励复议机关优先选取变更决定的方式体现复议制度的高效和实质性纠纷解决。不过，除了《行政复议法》第63条于如何判断内容是否适当、不同复议决定类型间的适用边界、在何种程度上尊重原行政机关的首次判断权等规范层面的厘清，从复议机关的角度来看，如何形成适用变更决定的履职动力也有待探索。尽管变更决定是争议实质化解的更优选择，新法也确立了以变更决定为核心的复议决定体系，但如果选择作出变更决定，复议机关需要进行调查取证、文书撰写等繁复工作，行政复议力量面临严峻考验。从责任承担的角度来看，在双被告制度下，由于复议机关无论作出何种复议决定都必须作为行政诉讼的被告，如若复议机关选择作出变更决定，在诉讼阶段不仅要独立承担从实体到程序各个方面的举证责任，还需独立陈述改变原行政行为的理由，而作出维持决定仅需要对复议程序的合法性举证，于是乎，所需要承担的责任风险使得复议机关更倾向于作出维持决定。

（三）制度衔接层面的原因透视

从复议和诉讼机制的衔接层面来看，包括受案范围、证据衔接、程序配套等方面的分流机制都尚未完善。例如，按照行政复议的主渠道定位，复议制度在受案范围的宽泛度和受理要件的包容性上都应当大于行政诉讼。同时，按照修改后的行政复议法整体以行政性优于司法性的制度定位，体现与行政诉讼司法结构的趋向性应当更为明显。然而就当下规定看，《行政复议法》在立法结构尤其涉及法律争议部分的条款结构设置，恰恰较为趋同。无论是受案范围的“肯定+否定”条款组合，还是受理条件的列举式，包括证据和审理机制的部分，与行政诉讼基本相当，复议机关能够无障碍受理行政争议的优势并没有充分得以体现。从行政复议诉讼案件来看，相当数量的案件涉及复议受案范围之争，在诉至法院后，一审法院往往以不属于行政诉讼受案范围为由驳回当事人起诉或不予受案，诉至二审、再审时，即便得到纠正，也已经产生了程序空转，徒增各方当事人诉累，消耗司法资源。

四、行政复议程序空转的化解路径

行政复议程序空转现象和行政争议实质性化解，系问题的一体两面，具有高度负相关性。对于上述程序空转的成因，新修订的《行政复议法》作出了不同程度的回应和化解，但仍然存在进一步完善的必要性。同时，化解程序空转现象不仅依赖于法规规范层面的完善，亦有待于总结实践做法，充分发挥执法主体的主观能动性。故程序空转化解路径的提出，既要具有针对性，通过对行政复议程序空转现象的类型总结和原因透视来归纳症结，也可参考实践有益做法，充分吸收相关指导性文件和判例的经验。在《行政复议法》修订并实施后，司法部发布了共三批行政复议典型案例，为化解程序空转现象提供了示范指引。总体而言，行政复议程序空转的化解路径可因循能动性、多元性、实效性三个面向，在受理、审理和制度衔接三个阶段，完善发挥主渠道功能的配套制度规范。

（一）畅通行政复议的救济渠道

1.明确行政复议的受理条件

行政复议受案范围的拓宽是本次修法的重要亮点，从行政复议实践来看，这一扩张更多体现为形式而非实质意义，是对复议实践的肯认和明确。立足于复议的监督功能和独特优势，理论研究较为一致地认为行政复议受案范围应当扩大，但对于限度的认识不一，包括应收尽收说、大于行政诉讼受案范围说，以及必要限定说。从新法第11条来看，其对于复议范围的列举实质上已经覆盖了全范围，系设定了概括主义的受案范围内容。因此，影响受案范围的因素更多在于制度建构与实践需求，受案与否受制于行政复议效率价值、行政复议与行政诉讼的关系、行政复议人员的专业程度及数量等因素。针对实践中驳回申请型“程序空转”，对于排除范围负面清单以外、凡行政机关影响公民权利的行为，复议机关应在考量行政效率性原则的同时尽可能实现“应收尽收”，对复议范围的把握不能过于机械和僵化；如若认为其申请方式错误或者不属于该部门处理，应当及时转交处理或者告知准确的申请方式和受理部门；对于不符合受理条件的行政争议也应能动履职，以其他方式协调争议。如在“杨某养老保险待遇复议典型案例”中，申请虽不符合受理条件，但行政行为确实存在瑕疵，复议机关并未以不予受理方式简单结案，而是深入调查了解情况，在对执法不规范行为提出纠正意见的同时，协调司法局与申请人沟通联系，促使申请人主动撤案。

行政复议申请人资格标准的宽严程度亦关涉案件是否能够进入复议制度的救济流程。从最高院相关判例来看，“刘某某诉张家港市人民政府行政复议案”“冯某某诉河北省衡水市人民政府案”等明确了行政复议申请人应当受到“利害关系人”的限制，体现了行政复议的司法属性。但无论是采取“权益受损说”“实际影响说”抑或是“因果关系说”“保护规范说”，行政复议资格的规范和学理讨论均未突破行政诉讼原告资格的限制，系采统一标准。基于复议机关的行政自制权和实质性化解争议的功能定位，复议申请人标准理应宽松于诉讼原告资格，凡复议机关认为所涉行政侵权是造成损害后果的相当原因、存在救济必要性的，均可认定符合复议申请人资格。

2.完善行政复议的审理方式

在审理复议申请的过程中，应兼顾程序的公正和效率。参与原则是程序正义的应有之义，核心在于保障当事人参与行政程序、表达诉求的权利，避免当事人因缺少过程参与而产生对司法机关的不信任。基于新法第49条听取当事人意见条款，对于复议审理期限、申请人的众多性和分散性对全面听取意见的限制，有待于完善组织建构和制度优化，培养建立专业化行政复议工作人员队伍，制定意见听取流程示范文本，提升听取意见的有效性。同时，应积极适用听证程序，遵循直接言词原则，全面充分了解行政争议由来和当事人实质诉求。如“某生物技术公司与生态环境局行政复议案”中，听证程序推动双方当事人充分发表意见、开展对话协商，使复议机关全面充分了解申请人的争议由来和实质诉求，在精确把握案件症结的基础上帮助各方达成解决方案。

考虑到执法经济性，在符合受理条件时，应以更为高效、灵活的简易程序为审理案件的主要模式。鉴于新法并未规定简易程序适用的负面清单，在第53条列举的四种情形及当事人自愿选择权基础上，复议机关可在审理时主动征询当事人适用简易程序的意愿，以繁简分流促使复议审理渠道的进一步畅通。在简易程序的审理方式上，亦有待于在遵循直接言词原则的同时，探寻更灵活简便化解争议的方案。

3.探索以多元手段化解行政争议

对于调解、和解等柔性机制，其有效化解争议的效果已得到实践证明，应当进一步明确调解的重要地位，将其作为复议的必经程序加以适用。

从文件精神来看，“应调尽调”的理念已成为主流观点。而从制度规范来看，新法在总则第5条中对调解的原则精神作出阐释，在受理范围上并未作出禁止性规定。在此基础上，未来可进一步推进调解适用的广泛性、全阶段性，将调解制度贯穿于复议的全过程，通过沟通、磋商等方式更高效地解决纠纷，以此弥合繁重的执法任务和有限的执法力量之间的矛盾。如“某新能源公司与生态环境局行政复议案”中，复议机关多次组织双方磋商协调、释法明理，最终达成调解协议并以行政复议调解书对处罚金额作出调整变更，高效化解争议。另外，为推进调解制度的适用，或可优化行政复议质效考核评价体系。在行政复议制度新时代的功能定位下，评价复议质效应围绕实质性化解行政争议的数量，而非简单评估复议案件的维持率和纠错率，故可将行政复议调解率作为评价行政复议工作的关键指标，促进调解手段在案件中的广泛适用。

（二）提升复议决定的纠错力度

如前所述，行政复议决定的履行实效，受制于原行政机关对复议决定的执行，也受到行政复议决定类型的束缚，需进一步完善对行政机关不履行行政复议决定的救济，明确复议决定类型的适用边界并优先适用直接型纠错决定。

1.完善对行政机关不履行行政复议决定的救济

对于行政机关不履行行政复议，由于立法未明确履行行政复议决定期限、法律责任难以落实、强制性和权威性不强等原因，行政处分的规制效果不佳；而从司法裁判来看，由于已有行政命令规制路径，法院通常以案件不属于诉讼受案范围将行政相对人拒于司法救济的渠道之外，行政相对人能否向法院申请强制执行复议决定实践中也存在不同做法。从内部监督的视角来看，应明确责令履行的期限，避免被申请人继续久拖不决，在具体时限上以《行政复议法》设定较短的履行期限为原则，以特殊情况之下适用单行法规范中确定的期限为例外。此外，亦可考虑将复议决定的履行情况纳入法治政府考核及评估中，在一定程度上强化对被申请人履行复议决定的监督。从外部监督的视角来看，有必要对行政复议决定强制执行机制的单向构造予以调适，赋予复议申请人、第三人申请法院强制执行的权利。

2. 提升行政复议决定的实效性

撤销（责令重作）决定将申请人的实体诉求重新转回原行政机关，不利于行政争议的直接化解。在作出间接型纠错决定时，行政复议机关需关注诉求背后的实质矛盾，回应当事人真实诉求，提升间接型纠错决定的实效。在确实应当作出撤销（责令重作）决定的情形下，行政复议机关可以对行政行为的实体内容予以明确。如此，虽然无法一次性、直接性化解行政争议，也能在很大程度上贯彻实质性解决行政争议的精神，避免因为原行政机关的消极履行或错误执行，令当事人不得不再次提起行政复议，陷入程序空转困境。

需要明确优先适用变更决定的原则。新修订的《行政复议法》的重要改变在于扩张了变更判决适用范围，确定了以变更决定为核心的行政复议决定体系。对于能够适用变更决定一次性解决争议的应采取“应改尽改”原则，如在“某酒店与市场监督管理局行政复议案”中，对于原行政机关罚款8000元并责令改正的决定，复议机关直接作出变更决定改为3000元，提高了解决行政争议的质效。同时，在适用变更决定时，也需要适度考量原行政机关的首次判断权。《行政复议法》第63条规定了变更决定适用的三种情形，其中对于“内容不适当”情形，依照《全面推进依法行政实施纲要》对于合理行政的要求，复议机关对行政行为合理性的审查应当围绕公平公正原则、平等原则、比例原则等内容展开。在逻辑层面，复议机关的审查标准越严格，对实质性化解行政争议的回应程度就越大，但同时对解纷效率的冲击也相应越大。因此，需要审慎考量原行政行为机关在论证方面是否具有相关性和充足性、一致性和融贯性、反思性和权衡性等，从而作出变更决定。

3. 明确复议决定类型的适用边界

从《行政复议法》第63条、64条来看，变更决定和撤销（责令重作）两种复议决定的适用情形存在一定模糊性，故对于“内容不适当”和“超越职权或者滥用职权”“未正确适用依据”和“适用的依据不合法”“事实不清、证据不足”和“主要事实不清、证据不足”之间的边界需要予以明晰。

“内容不适当”和“超越职权或者滥用职权”涉及对行政裁量权的合理性判断。从三个概念的定义来看，“内容不适当”的范围较为广泛，对于行政行为裁量权的审查已扩及一般意义上的不尽合理；“超越职权”涉及对行政主体是否适格、行政主体法定职权的判断；而法定职权、事实根据、法律依据和行为程序不合法，都可能被法官认定为“滥用职权”，甚至被宽泛地指称一种或多种违法行为。不过，从实践来看，法院一般认为“滥用职权”存在强烈的主观评价色彩，意味着“主观恶意的定性”。因此，在存在对职权的超越和主观恶意因素情况下，应当适用撤销（责令重作）决定；反之，应优先适用变更决定。

对于“未正确适用依据”和“适用的依据不合法”的边界，从文义解释来看前者的内涵应包含后者，但如此一来将混淆两种决定类型的适用情形。从变更与撤销决定不同的严厉程度倒推，“未正确适用依据”的违法性要低于“适用的依据不合法”。前者强调的是案件事实与规范依据的错位，依据本身具有合法性；而后者所强调的是依据的非法性，即依据违反上位法、无效或者失效、实际不存在等情形。

而对于“事实不清、证据不足”和“主要事实不清、证据不足”，同样存在前者在文义解释上涵盖后者的情形。在选择复议决定的类型时，应以行政复议的调查结果为导向。根据《行政复议法》第45条，行政复议机关有调查取证权，但能否查清事实和证据，取决于复议案件本身的复杂程度，囿于复议机关的调查取证手段和职责定位的限制。如果能够对于行政争议的主要事实和证据予以明确，可由行政复议机关径行作出变更决定，这更符合执法经济性；而若无法查明，则应当适用撤销（责令重作）决定，由原行政机关处理更为妥当。

（三）完善行政复议的衔接机制

行政复议和行政诉讼作为解决行政争议的机制，既存在一定的制度竞争性，同时也同频共振于“多元化解纠纷”的时代命题之下，存在协调互补性，应做好行政复议和行政诉讼制度间的衔接。

1.完善行政复议和行政诉讼的程序衔接

行政复议前置程序的设置是关涉行政复议与行政诉讼衔接的核心问题，也是影响受案范围的关键。关于行政复议应否作为行政诉讼的法定前置程序，学理上存在强制前置说、自由选择说、合理衔接说三种认识，而从我国立法来看，系采用自由选择模式。新法针对行政行为的类型属性设定了复议前置的四种情形，并授权“法律、行政法规”设定复议前置，对复议前置范围予以了适度扩大。从实践中复议前置的立法、行政法规、地方性法规来看，对复议前置行政行为的设定存在部门主义和行为类型的实然标准，但在应然层面上并无规律可循。在主渠道功能定位下，宜以复议诉讼自由选择型为基础，将矛盾纠纷相对较小、便于化解的行政争议纳入复议前置范围，适度进行扩大。更为关键的，是充分发挥行政复议前置的事实审作用，提升复议机关实质性化解行政纠纷的能力，保障当事人的正当程序权利，正如学者指出，“行政复议制度的优势理应是一种自然状态下经过市场充分检验的优势，由此给当事人带来益处。那些依靠强制实现的优势，根基并不牢固，难以持久，反而还会无形间降低行政复议机关对自身行政特色和优势的关注”。强制性地从形式上将行政复议设置为“主渠道”，既会造成对公民自由选择权的限制，也与现代法治应提供全面的可供选择的救济途径的精神和要求不符。

2.完善行政复议和行政诉讼的实体衔接

在对复议案件的审理过程中，司法机关应明确审查标准，保持必要的谦抑性。错误裁决会引起行政复议机关的上诉，导致争议循环往复，同时也影响司法公信力。故法院应尊重行政机关的首次判断权，寻求实质性解决行政争议与合法性审查原则之间的平衡，尽可能直接回应当事人的诉讼请求，并以调解、和解等多元纠纷解决手段促进争议实质化解。对于羁束行政行为或者裁量行政行为其裁量空间限缩为零的情况，应当直接作出判决而非判决责令行政机关重新作出行政行为。法院应作出明确、具体的判决，避免争议再次轮转至行政程序，将本应恢复稳定的法律关系再次置于不确定状态的“空转情形”，故应当在尊重行政机关首次判断权和裁量权的同时，遵循诉讼经济性原则，最大限度解决纠纷。

结 语

新法的修订拓展了行政复议制度的功能定位，赋予了复议制度优化资源配置、发挥化解争议主渠道功能的期许，也为化解程序空转问题提供了规范基础。从演进主义立场看，由于新修改后的《行政复议法》承袭了行政诉讼制度上的诸多条款，因此围绕诉讼法解释学立场的诸多争议也会伴随复议法展开，因此需要高度关注法律面向上“司法性”问题；但在政策导向层面，《行政复议法》的本轮修改又在价值取向、功能定位上寄予超越法律性的期待，因此需要回应效率面向上的“行政性”问题。可以说，行政复议程序空转和循环正是介于法律性和政策性、司法性和行政性界面中的交锋点。为发挥复议制度的独特优势，不仅需要进一步明晰和完善《行政复议法》及相关规范，更要切实明晰当下行政复议执法人员欠缺实质化解动力的深层原因，畅通行政复议的救济渠道、提升复议决定的实体纠错力度、完善行政复议的衔接机制，使行政复议实质化解争议的主渠道功能得到充分激活。

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原文《行政复议程序空转及其化解路径》刊于《上海交通大学学报（哲学社会科学版）》2024年第12期（第66-81页）。若下载原文请点击：https://kns.cnki.net/kcms2/article/abstract?v=E03vRC1N_I-yvMvdx9cIhWkTW9q-2KRQ42X-2abJ8Yn6TLJGD1rT5a9r9wVedBDMUDbjoaQhb54AEk-RozE3VyRa7TdY3WvZupvXq6OglaNaNY4ota9VF8bmH3aGVlYqUOKeFMsQ9o5jGK5Bm-vfqywSX5ealfZBZGeYL8VkXdAOI4JFSfXYiCni7VeyX1Q8&uniplatform=NZKPT&language=CHS

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编辑：黄艺聪

审校：孙启艳