行政诉讼的客体与“行政争议”
本文系章剑生教授在第六届“国家治理现代化与行政诉讼制度的完善”研讨会上的发言稿
2024.11.23 广州
— 章剑生 —
浙江大学光华法学院教授
我的问题源起于两个疑问：（1）一个合法的判决为什么不能解决行政争议？（2）一个“诉判不一”的行政判决为什么要让原告服判？
◆《行政诉讼法》第6条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”；第49条第4项规定，提起行政诉讼应当符合“属于人民法院受案范围”；第34条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”。综上可知，行政诉讼客体是行政行为，即法院、原告和被告的诉讼活动共同指向的对象。
◆行政行为本应该是一个贯穿于行政实体法、行政程序法和行政教济法的一个基础性概念，是行政法体系构造的支点。但是，我们今天讨论使用的“行政行为”是《行政诉讼法》《行政复议法》之中的概念，是定位于公民、法人或者其他提起行政救济的客体，由此，《行政诉讼法》围绕行政行为创设了以撤销判决为中心的一个行政诉讼判决体系。
◆1989年《行政诉讼法》制定的背景是为了控制行政权。1978年十一届三中全会确定了改革、开放政策，无论是推行农村家庭联产承包还是国有企业转换经营机制改革，其背景都是要收缩政府的权力，扩展权利自由范围。1986年《民法通则》贯彻“私法自治”原则，1989年《行政诉讼法》则通过对“具体行政行为”合法性审查来限制政府的权力，守护和拓展“私法自治”的疆域。因此，以行政行为为中心构建中国行政诉讼制度，今天看来是一种历史的必然。
◆在《行政诉讼法》实施的30多年中，行政诉讼制度的边际效应不断递减。一方面，原告通过行政诉讼最后也解决不了自己的问题，确认违法、程序违法之类的胜诉判决，对解决自己的诉求毫无意义;另一方面，政府的强势和权力架构不合理等因素，行政诉讼的监督功能不断减弱。在这样的背景下,“两高一低”和“信访不信法”等问题的出现，直接影响到了社会稳定和经济发展。行政判决“官了民不了"，不能回应原告的诉讼请求，成为行政诉讼的诟病。
◆2014年修改的《行政诉讼法》时，在第1条中添加了“解决行政争议”，试图通过回应原告的诉讼请求，实现案结事了，化解行政争议。但是，除了有条件放开调解、增设行政、民事一并审查、行政复议共同被告和行政机关负责人出庭应诉等几项诉讼制度外，未改变最为根本的行政诉讼制度基础——行政行为合法性审查。这10年的行政诉讼实践表明，这次修法没有有效地解决行政诉讼制度存在的根本性问题，“行政争议”能否通过行政行为合法性审查这一手段化解，在实践效果面前，答案是不确定的。有鉴于此，学界有人提出要用“行政争议”或者“法律关系”替换“行政行为”，试图寻找一条解决行政争议的有效之道。对此方案，我们必须认真对待如下几个问题:
从“监督法”转向“救济法”，法院的功能是否需要转变?以撤销判决为中心的行政诉讼重在监督，不擅长纠纷化解(“官了民不了”)，所以，我们可能需要完成两个重构：一是法院的功能。法院不再仅仅是消极的、不告不理的裁决者，还是嵌入国家治理组织体系的治理者，因此，实质法治→能动履职→实质性解决行政争议或许是它的一个基本功能；二是《行政诉讼法》的制度框架需要在“解决行政争议”的目标下重构。
如果以“行政争议”或者“法律关系”作为行政诉讼客体，那么，行政诉讼类型化可能是一个需要开启的配套法律工程。其运用的逻辑可能是，行政行为作为引起行政争议的“原因”，由法院对行政行为作合法性审查，在此基础上再来“解决行政争议”。但是，这种两层次的审理方式，真的能够“解决行政争议”吗？
我不反对行政诉讼调解，甚至包括诉前调解，但是，行政调解不能让原告获得法外利益，也不能成为被告违法行政行为的“避风港”，否则，行政调解可能实现了案结事了，但同时也可能造就了一个不尊重规则的社会秩序。当我们用公共财政去满足原告的法外诉求，以换取“行政争议实质性化解”，已经偏离了行政调解的初心。对于行政调解，我们不仅要关注行政争议的化解，更要关注社会整体规则意识是否同时得到了提升。因此，从某种意义上说，只是为了个案化解的几个指标而不关注社会民众规则意识的提升，只能说这是一种有害于法治国家建设的“政治短视”。昨晚与朱芒教授聊天，也聊到了这个问题，他的疑问是，行政机关和相对人可以通过调解突破行政行为的法效力吗？在行政诉讼中可以调解，那么行政机关为什么不可以在作出行政行为之前进行调解？的确，关于行政调解无论是理论还是实践都是一个大问题。
行政诉讼对行政行为的合法性审查必须坚持，不监督行政机关依法行使职权，行政诉讼法存在的必要性可以归零。如何处理好解决行政争议与保权、监督关系，是横亘在我们面前必须处理的一个重大原则性的问题。但是，这个问题至今似乎处于无解的状态。
解决行政争议、“行政争议”替换行政行为、诉审判一致等都是行政诉讼“民诉化”的努力方向。但是，行政诉讼制度设计初旨不是解决行政争议，而是监督行政，今天我们要赋予行政诉讼制度解决行政争议的功能，如果不对《行政诉讼法》进行脱胎换骨的大修，改造行政诉讼制度的底层架构，只是停留在对《行政诉讼法》的修修补补，那么，“解决行政争议”的立法目的可能难以实现。
所以，是改造《行政诉讼法》底层架构，还是对《行政诉讼法》继续修修补补，是我们今天必须作出的一个政治或者立法的决断！
微信编辑：曹源
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