改革开放以来三波机构改革中的钟摆现象——基于领导权-治理权分析框架的解释

自1978年党的十一届三中全会以来，中国改革开放的历史已经走过40多年，党和国家的机构改革是其中一道亮丽的风景线。改革开放以来，中国先后进行了九次机构改革。公共管理学以及政治学学界对此研究甚多，产生了丰硕的学术成果。不过，如何划分机构改革的阶段或波段？就机构改革的整个过程而言，波段演进的轨迹特征是什么以及如何解释？关于这些问题，学界似乎分歧很大，还没有达成共识。有鉴于此，本文基于领导权-治理权的分析框架，尝试就这些问题提出一种新的解释，以期得到学界的批评和指正。

就上述问题的讨论而言，无论机构改革波段的划分、运行逻辑的认知，还是其演进轨迹的分析，都论述多元、分歧甚多。之所以如此，是因为相关讨论均与分析视角或分析框架的选择有关。根据笔者有限的文献阅读，目前学界选择的分析框架或分析方法主要有如下若干种，它们或偏重机构改革波段的划分，或聚焦其运行逻辑的分析，或演进轨迹的讨论，在此略举几例。

“变革管理”的分析框架。作为研究机构改革历程的一个分析框架，它包括四个环节，即战略筹划、改革设计、实施过程、效果评价。按照这一分析框架，就改革开放以来至党的十九大召开以前的七次机构改革而言，职能转变是历次机构改革的核心和亮点，其转变呈现为两大阶段：第一阶段的重点是政府经济管理职能的转变；第二阶段的重点是加强和改善政府宏观调控，更加注重社会管理和公共服务职能。

“理论-理性”的分析框架。其内涵是“党的理论创新是指导政府机构改革不断深化的一根红线，中国特色社会主义理论的每一步重大发展都成为推进政府机构改革的巨大理性力量”。根据这一分析框架，改革开放以来的政府机构改革被划分为四个阶段：邓小平理论指导下的1982—1993年的政府机构改革，是对制度本体的理性扬弃；“三个代表”重要思想指导下的1993—2003年的政府机构改革，是对制度本质的理性反思；科学发展观指导下的2003—2013年的政府机构改革，是对制度发展的理性超越；习近平新时代中国特色社会主义思想指导下的2013年以来的政府机构改革，是对制度创新的理性重构。

政策追踪的分析方法。运用这一方法，改革开放40多年的行政改革被划分为不断深化的四个主要阶段，它们分别聚焦不同的侧重点，即“简政放权”（20世纪70年代末至80年代末）、转变政府职能（1988年至20世纪90年代末）、强化公共服务（21世纪初至2013年）、行政审批制度（2013年后）。改革开放40多年的中国行政改革不仅有其复杂的演进历程，而且有其内在逻辑，即以构建人民满意的政府为发展方向。

改革导向的分析框架。改革导向的要义主要是将机构改革的手段选择、目标定位、价值取向作为审视机构改革的关键元素。据此，新中国成立以来的机构改革被划分为三大阶段或形态：一是改革开放以前的权力收放导向的机构改革，其结果是陷入“精简-膨胀”的循环怪圈；二是改革开放后至党的十八大召开以前的机构改革，其导向是职能转变，这种改革不仅具有实质内涵，而且富有适应性的特征；三是党的十八大以来以国家治理现代化为导向的机构改革，这种改革具有自主性的特征，其内在要求是以加强党的全面领导为统领。

情景-目标-策略的分析框架。这一分析框架以行政生态理论和系统分析为理论资源，将机构改革的逻辑过程归结为三个递进式环节，即情景动力、目标设定和策略选择。改革开放以来的机构改革为三重逻辑所支配：一是注重政府内外部关系间权力配置的权力逻辑，典型改革实例是1988年、2013年和2018年的机构改革；二是效率逻辑，其重心是资源优化配置下的经济发展，其价值取向是行政效率，典型改革实例是1982年、1993年、1998年和2003年的机构改革；三是民生逻辑，它以公共服务供给下的民生改善为主要目标，其价值取向是社会公正，典型改革实例是2008年、2013年的机构改革。

从以上简单的梳理中，我们发现，机构改革引起了学界的高度关注，带来了丰硕的研究成果，然而，无论机构改革的阶段划分、运行逻辑，还是演进轨迹，在不同的分析框架下，都呈现出各不相同的面目。这表明，在事实上学界并没有就机构改革的分析框架、研究范畴达成共识，甚至“在一些基本事实和发展趋势的判断上也莫衷一是”。可见，构建新的机构改革分析框架仍然是深化相关讨论的基本前提。

为此，我们提出领导权与治理权的分析框架。长期致力于研究当代中国机构改革的竺乾威教授为这一分析框架的提出奠定了基础，他把始于1982年至党的十九大的机构改革划分为四个阶段或四次转折：第一个转折点是从精简机构、精减人员转向政府职能转变；第二个转折点是从党政的改革转向政府的改革；第三个转折点是政府职能从注重经济建设转向注重社会管理和公共服务；第四个转折点是从注重政府的改革转向党政军群的改革，或者说从局部的改革转向全局或系统的改革。关于第一阶段的机构改革，他认为其改革的逻辑是党政分开，不过党政分开的改革最后没有继续下去。从党的十九大开始的第四阶段的改革则从曾经的党政分开走向党的全面领导。在他看来，为了更好地实现党的全面领导，需要把领导权和治理权区分开来：根据马克思主义的国家权力理论，国家权力行使两种职能，即政治统治职能和社会管理职能。因此，可以把国家权力分为领导权和治理权，领导权对应国家权力涉及的政治统治职能，党的领导主要行使这一职能，而治理权则对应的是社会管理职能，它可以由政府和社会的其他组织来行使。他的告诫是：强调党的全面领导要考虑实现这一领导的路径问题，即“不使党的领导徒有虚名，也不使党陷入事无巨细的泥淖而无法自拔”。

竺乾威教授主要是从马克思主义国家权力理论的层面来划分领导权和治理权，而不是从党政体制本身出发来构建领导权-治理权的分析框架。其实，党政体制为这一分析框架提供了充分的事实基础。 党政体制是“中国共产党领导的政治体制”的简称。经验观察表明，在党政体制中存在党的组织和政府组织，“从中央到地方，不同层级的党组织与政府组织相依相存”；“就组织属性而言，政党组织的逻辑与政府组织的逻辑是不同的。党政体制的奥秘在于，它既超越了政党组织的逻辑，也超越了政府组织的逻辑。它以一种特有的方式将两者整合在一起，自我生成了一种新的逻辑”。这种新逻辑本质上就是蕴含在党政体制中的党的领导权支配一切的逻辑。正是基于这一新的逻辑，我们来区分和理解“领导权”和“治理权”。

领导权体现党的全面领导。一方面，中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队。党的两个先锋队的性质定位赋予党以先进性，党“凭借其先进性而构建和保有领导权”。由此，“领导权属于工人阶级，党是领导权运行的主体”。另一方面，党的“领导权是全方位权力”。领导权兼具广泛性权力和深入性权力，具有广泛的统合性和高度的穿透性。如果说“‘领导权’问题的核心是政治支配”，政治支配的本质是权力支配，那么作为全方位权力，党的领导权支配其他所有权力，包括治理权。

治理权亦即治权。孙中山先生曾把“治权”与“政权”相区分，认为政是众人之事，集合众人之事的大力量，便叫作政权；治是管理众人之事，集合管理众人之事的大力量，便叫作治权，即政府权。在当今国家治理的语境中，把“治权”归结为“政府权”显然过于狭义，应该解读为“国家治权”。国家治权区别于国家政权，它是国家解决公共问题、处理公共事务、进行公共管理的权力。

从当代中国党政体制运行的经验事实来看，作为领导权运行主体的党不仅执政——执掌国家政权，而且施政——统领、行使国家治权。这样，在当代中国国家治理体系中，形成了以党的领导权为核心的国家治权结构。就国家治权结构的具体形态而言，国家治权并非仅限于行政权，在一定意义上也涉及立法权、司法权和监察权；在相关政治文件中，国家治权直接以决策权、执行权、监督权的形态出现，如党的十八大报告提出“要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力”，故有学者把中国国家治理体系的权力架构归结为“决策权、执行权、监督权三分”。

基于领导权-治理权的分析框架，我们将划分机构改革波段的标准确定为如何处理领导权与治理权的相互关系。这样，改革开放以来的九次机构改革大致可以划分为以下三个波段，如图1所示。

图一 改革开放以来九次机构改革波段图

第一波机构改革发生在20世纪80年代，其改革内容不仅体现在1982年、1988年的两次政府机构改革中，而且在党的十三大报告中得到了较为详细的表述。在实践操作上，这一波机构改革虽然没有进行到底，但在党政分开逻辑的支配下，分离领导权和治理权是这一波机构改革的基本特征。 

第二波机构改革始于1993年，一直延伸到2013年后的改革，前后长达20多年，包括1993年、1998年、2003年、2008年、2013年等五次机构改革。就处理领导权和治理权的关系而言，这一波机构改革的基本特征是不再继续遵循第一波机构改革党政分开的逻辑，而且逐步纠正其负面影响，在强化领导权的前提下，通过深化行政体制改革优化治理权。

第三波机构改革起始于党的十九大召开后的2018年，到目前为止已进行了2018年和2023年两轮机构改革。这一波机构改革是在加强党的全面领导下实现领导权对治理权的完全统领。

按照上述三个波段的划分，第一波机构改革以党政分开为逻辑，分离领导权和治理权是其基本底色，第三波机构改革“以加强党的全面领导为统领”，领导权统领治理权是其根本特征。这样，三波机构改革演进轨迹呈现的特征是：第一波和第三波刚好构成了一个钟摆的两极，第二波则是二者之间的一个过渡。一个非常值得探索的问题是：从第一波经第二波到第三波，三波机构改革的演进轨迹是领导权与治理权从“分”到“统”的钟摆过程，其摆动的根本缘由和支配逻辑是什么？本文试图回答这一问题。

为了回答上述问题 ，首先需要解释的是党政分开作为第一波机构改革的支配逻辑为何无法运行到底？

第一波机构改革的逻辑是什么？邓小平的论述为这一问题提供了最好的答案，即“改革的内容，首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位。第二个内容是权力要下放，解决中央和地方的关系，同时地方各级也都有一个权力下放问题。第三个内容是精简机构，这和权力下放有关”。这一论述清晰地阐明了这一波机构改革的逻辑是党政分开，其逻辑性体现在“只有先党政分开，解决权力的不确定和不清晰问题，政府才能去厘定它与社会和企业（当初是国有企业，比如下放企业的人事管理权，在1992年后发展成市场）的边界问题，并将不属于政府的权力回归企业和社会。然后才是政府自身的改革，解决政府自身的问题”。换言之，以党政分开为逻辑的机构改革有其内在的先后顺序，即分权（党政分开）-放权（纵向层面，中央向地方以及地方纵向间的权力下放）-还权（横向层面，政府向社会和企业还权）-机构改革。由此可见，党政分开不仅是第一波机构改革的起点，也是决定这一改革顺序的决定性因素，所以是支配性的。我们可以从以下两个层面来对其观察。

第一个层面是党的十三大报告提出的政治体制改革思路，其主要内容涉及七个方面：实行党政分开、进一步权力下放、改革政府工作机构、改革干部人事制度、建立社会协商对话制度、完善社会主义民主政治的若干制度、加强社会主义法制建设。显然，实行党政分开是排在上述政治体制改革七个方面的第一项。“党政职能分开”的理论定位是“划清党组织和国家政权的职能，理顺党组织与人民代表大会、政府、司法机关、群众团体、企事业单位和其他各种社会组织之间的关系，做到各司其职，并且逐步走向制度化”。这样，党政分开不仅是这次机构改革的首要内容和决定性因素，而且确实成为第一波机构改革的支配逻辑。

第二个层面是国务院的机构改革。1988年，第七届全国人民代表大会第一次会议通过了《国务院机构改革方案》，这是改革开放以来的第二次机构改革。这一次改革不是第一次机构改革（1982年）的简单延续。如果说，第一次机构改革主要以精简（减少机构、裁减人员）为导向，那么，“第二次机构改革的旗帜上写的是十三大提出的‘党政分开’”。就政府机构改革而言，党政分开的根本要求就是按照法律法规的规定和现代行政运作的原理来定位政府职能、组织政府架构、规范政府运行。正是基于党政分开这一根本要求，在权力关系层面，这次机构改革以政企分开为突破口，改变计划经济条件下政府直接管理企业的局面，理顺政府与企业的关系，以适应发展社会主义商品经济的要求，由此也拉开了政府职能转变的序幕；在政府自身层面，这次机构改革以精简、统一、效能为原则，将政府机构改革的目标定位为“逐步建立具有中国特色的功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效的行政管理体系”。作为实现这一目标的重要一步，即建立国家公务员制度，这既是这次机构改革的一大亮点，也是政府走向现代化的一项重要标志。

党政分开的提法在党的十四大以后的政治报告中完全消失了，这表明，第一波机构改革的支配逻辑—党政分开没有运行到底。究其原因，以党政分开逻辑为主导来处理党的领导权与国家治理权的关系，蕴含一个深刻的结构性矛盾，即党政分开逻辑与党的领导权逻辑是无法兼容的。 这一结构性矛盾主要体现在以下两个方面：一方面，有范围的领导与全方位的领导。党政分开把党的领导限定在政治领导的范围，“党的领导是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部”，而按照党的领导权逻辑，党的领导是全方位的领导，“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”。依前者，党的领导主要是政治领导，领导权限定在政治领域，有其运行范围；按后者，党的领导权贯穿在各个领域，是全方位的。另一方面，党政职能以及在组织结构上能否截然分开。如上所言，按照党政分开逻辑所制定的改革方案，不仅要分开党政职能，而且要从组织结构上划分党政关系（如撤销党组）。根据党的领导权逻辑，党的领导是全领域、全方位的。这样，其实很难清晰地界定党政职能之间的界限，因此既无法完全分开党政职能，更不能从组织结构上划分党政关系。

上述分析表明，党政分开逻辑与党的领导权逻辑之间存在深刻的紧张性、对立性，二者的冲突将对党政体制构成巨大的挑战，尤其是冲击党的领导权的运行机制。这种运行机制是党的领导权延伸、扩展到其他组织（如军队、国家机构、企事业单位以及社会组织等），以实现对这些组织的领导所依靠的“技术工具”。这一套机制的发明始于把“支部建在连上”，众多的联结机制由此衍生而来。在此，略举三例，以说明遵循党政分开逻辑所制定的机构改革方案对这些机制的影响。

一是压缩党管干部的范围。党管干部是党政体制的精英管理机制，其含义是凡涉及干部管理的事务（考察、任免等）必须由各级党委及其职能部门来管理和处置，管理主体具有排他性，即察人、选人、用人之权专属于党，任何其他组织均无管理干部的权力。根据党政分开逻辑，国家干部这个概念缺乏科学分类，需要建立对各类人员进行分类管理的体制，这样，只有党组织的领导人员和机关工作人员，才由各级党委管理；国家权力机关、审判机关和检察机关的领导人员和工作人员，则根据国家公务员制度来管理；至于群众团体的领导人员和工作人员、企事业单位的管理人员原则上由所在组织或单位依照各自的章程或条例进行管理。如是，党管干部的范围大大缩小。

二是撤销党组。在党政体制中，党委（党组）领导是领导权运行的权力轴心机制。然而，党政分开的改革方案却提出逐步撤销各级政府中的党组：“政府各部门现有的党组各自向批准它的党委负责，不利于政府工作的统一和效能，要逐步撤销”。按照2019年中共中央印发的《中国共产党党组工作条例》规定，“党组是党在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中设立的领导机构，在本单位发挥领导作用，是党对非党组织实施领导的重要组织形式”。由此可以认为，如果说党组是体现党组织领导非党组织的一种“连线”，那么，撤销“党组”类似于“断线”行为，它将抽空党的领导权运行的组织基础。

三是消解归口管理。这里的“口”是指按照工作性质所划分的国家政治生活中的特定领域和各个组成部分，归口管理是将某个特定的领域或一些职能相近的机构统一归于一个党委部门来领导，并由其协调统领，它是党的领导权运行的重要机制之一，其操作方式是通过党内专门的职能部门对国家和社会事务实行统一而有效的领导和管理，以确保党的领导权在公共事务的管理中得到切实的保障。例如，包括法院、检察院、公安、司法、国家安全等在内的国家强力机关属于政法系统即“政法口”，在党政系统中，“政法口”归党领导政法工作的职能部门即政法委领导。在党政分开的改革方案中，政法委或者被虚化，或者被撤销。在党的领导权的运行中，之所以实行归口管理，是因为要强化党对一些关键性权力领域的领导。因此，无论虚化还是撤销政法委，不只是对归口管理的消解，更重要的是发出了弱化党的领导权在关键性权力领域行使的信号，这显然不利于党政体制的持续运行。

上述分析表明，党政分开的逻辑与领导权逻辑是如此紧张、对立，这就决定了以分离领导权和治理权为底色的第一波机构改革最终只有一种可能性：或者，把党政分开的逻辑运行到底，其结果是党政体制的结构性基础将被逐渐瓦解，而随着领导权的持续弱化，这一体制终将归于解体；或者，遵循党的领导权逻辑，在强化党的全面领导的基础上，不再推行领导权与治理权分离的机构改革。历史把机会给了第二种可能性，党政分开逻辑退出历史舞台是不可避免之事。这一事实表明，最终支配、决定第一波机构改革命运的逻辑是党的领导权逻辑。

第一波机构改革是作为当时政治体制改革的一部分进行的，这样，随着党政分开逻辑的终结，中国的机构改革进入了第二波 ，包括分别于1993 年、1998 年、2003 年、2008 年、2013 年所进行的五次机构改革。学界一般认为，作为第二波的机构改革“转向了政府自身的改革，也就是从政治体制改革转向了 行政改革”。如果仅限于行政体制改革的话语，这一叙述是可以成立的。然而，在上述领导权-治理权的分析框架下，历史的事实呈现出更为广阔、复杂的画面：在第二波机构改革推进的同时，党的领导权也在不断得到强化。因此，我们需要跳出单纯行政体制改革的叙述话语，把党的领导权带进来，把第二波机构改革与党的领导权的强化一起讨论，以便在更为广阔的视野下揭示它们如何为走向第三波机构改革奠定基础、埋下伏笔。

把握第二波机构改革的主线是政府职能转变。就此而言，它延续了第一波机构改革所包含的行政体制改革的故事，使其最终演绎为长达20多年（20世纪90年代至21世纪前10年）的以政府职能转变为主调的政府改革。因为第一波机构改革其实已经涉及政府职能转变的主题，如1988年的机构改革提出的要求就是“按照加强宏观管理和减少直接控制的原则，转变职能，划清职责范围，配置机构”。“这表明改革已经开始涉及政府职能如何适应新的变化的经济体制的需要，而不再局限于简单的机构和人员数量的增减”。不仅如此，第二波机构改革实际上一步一步地推进了政府职能的三次转变。

第一次政府职能转变。1992年，党的十四大正式确定建立社会主义市场经济体制的目标，吹响了从计划经济体制向社会主义市场经济体制转型的号角，之后，始于1993年的机构改革进一步拉开了政府职能转变的大幕，尤其是“1998年第四次机构改革一举撤销了10个工业经济管理部门，瓦解了计划经济最重要的基础，这是转变政府职能改革中的一个具有里程碑意义的事件。第五次机构改革在原有改革的基础上进一步重组了政府机构，使它更能适应市场经济体制的需要，比如像银监会、国资委、食品生产安全监管局等”。

第二次政府职能转变。政府的职能从注重经济建设转向注重社会管理和公共服务，以建设服务型政府为目标。这一转变的背景在于“随着经济的发展、资源的增多，逐渐带来分配的问题，它要求政府从原来的全力搞经济建设转向如何更好地满足民众不断增长的公共服务的需求，如何花力气去解决一些逐渐变得严重的优质资源（如教育、医疗、社会保障）的短缺问题，以及解决社会开始普遍面临的环境污染问题、食品安全问题、公共安全问题、贫富差别问题等一系列民生问题”。这样，在2003年第五次机构改革提出的四项政府职能（经济调节、市场监管、社会管理和公共服务）中，后两项都指向建设服务型政府的目标。2005年3月，在第十届全国人民代表大会第三次会议上，“努力建设服务型政府”首次被写进政府工作报告，此后2008年的机构改革中组建了人力资源社会保障部、住房城乡建设部，这些都是建设服务型政府的重要举措。

第三次政府职能转变。资源配置力图从政府主导转向市场主导。上述第一次政府职能转变虽然极大地瓦解了计划经济体制的政府组织基础，然而根深蒂固的行政审批制度表明，在中国的经济活动中，资源配置并没有完全实现从政府主导向市场主导的转变。2013年开展的“第七次机构改革涉及的政府职能转变主要是围绕这一点来做的，采取的主要举措是以‘放管服’为标志的行政审批制度改革。与以往的行政审批改革不同，新一轮行政审批改革的核心点是简政放权和建立权力清单，它涉及了政府职能核心的权力问题”，“实质是确立政府与市场和社会的权力边界，确定政府的权力范围”。

以上所述，就治理权而言，第二波机构改革以政府职能转变为主线，通过逐步重构政府行政架构、厘清政府职能职责、改进政府运作机制，确实在很大程度上优化了治理权，从而大大推动了中国经济的增长和社会的稳定发展。不过，囿于治理权、限于政府职能转变的行政改革也带来这种机构改革的限度。这是因为“政府职能转变要解决的根本问题是确立社会、国家和市场的边界”。这种“边界”其实就是权力的边界。令人遗憾的是，“由于政府职能转变后来很少涉及与职能定位相关的权力问题，这使得职能转变无法很好地解决政府与社会和市场的关系问题”。可以认为，如果改革不涉及权力这一根本问题，很多问题就无法真正得到解决。换言之，就是要解决一些与核心的权力问题有关的深层次问题。为此，学者们呼吁向“以权力为中心的改革回归”。既然要转向以权力为中心的改革，那么就不能回避领导权与治理权的关系问题。正是在此意义上，我们有理由说第二波机构改革以其改革的限度为走向第三波机构改革埋下了伏笔。

不仅如此，如上所言，与第二波机构改革几乎并行的党的领导权不断强化也为走向第三波机构改革奠定了基础。具体来说，从1989年开始，中国共产党加强党的建设，采取诸多举措，逐步扭转、纠偏党政分开所带来的各种影响，以彰显、强化党的领导权，其强化党的领导权的历史轨迹包括一系列重要节点，略举几例如下。

一是重新定位党的领导——全面领导。根本不同于党政分开逻辑下把党的领导限定为政治领导的定位，明确将党的领导作用定位为政治领导、思想领导和组织领导。早在1989年8月，江泽民就明确指出，党的领导作用只提政治领导不够，还应该有思想领导和组织领导……党不管思想，管什么？党不管干部，管什么？党的战斗力，党的力量，表现在哪里……党是政治领导核心，离开了组织领导、思想领导，那个核心就是空的。学界对此的判断是：这“将党的领导确定为全面而直接的领导，成为之后党和国家领导体制运行的具体指导原则”。

二是重申党在基层组织中的作用——领导地位。1989年8月发布的《中共中央关于加强党的建设的通知》指出，党的基层组织是党的基础，“党在企业的基层组织处于政治核心的地位”，在高等院校“党委都是学校的政治核心”；党的十四大通过的《中国共产党章程（修正案）》再次明确规定，街道、乡、镇党的基层委员会和村党支部，领导本地区的工作。“这样就在基层扭转了党政分开的改革”。

三是重新恢复、强化党组。党的十四大通过的《中国共产党章程（修正案）》不仅恢复了在政府机关、经济组织、文化组织设立党组的规定，而且对于党组的任务还增加了讨论和决定本部门的重大问题和指导直属单位党组织工作的内容，进一步扩大了党组的权限，使之成为这些组织中的领导核心，同时规定其须对同级党委负责，并接受同级党委的领导。

此外，党管干部拓展到党管人才，政法委得到进一步强化，等等。这一系列针对党政分开改革的纠偏举措实际上已为党的十八大之后实现党的全面领导铺平了道路。

2018 年 2 月，中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》开启了第三波机构改革。不同于第二波机构改革是单纯的治理权改革，第三波机构改革是领导权和治理权联动的改革，但与第一波机构改革相比，其联动改革的范围更广泛，是统筹党政军群等诸多部门和领域的改革，“深化党和国家机构改革，目标是构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系，形成总揽全局、协调各方的党的领导体系，职责明确、依法行政的政府治理体系，中国特色、世界一流的武装力量体系，联系广泛、服务群众的群团工作体系，推动人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、人民团体、企事业单位、社会组织等在党的统一领导下协调行动、增强合力，全面提高国家治理能力和治理水平”。更重要的是，根本不同于第一波机构改革基于党政分开的逻辑把党的领导限定为政治领导，第三波机构改革“以加强党的全面领导为统领”。根据党的十九大和党的二十大先后印发的机构改革方案,强化党的全面领导的关键是完善坚持党的全面领导的制度。根据上述有关治理权概念的讨论，在此我们以决策权、执行权和监督权为治理权的主要形态，来展示党的领导权对这三项治理权的统领格局。

一是在决策权方面。其主要特征是依靠议事协调机构强化对重大事项（包括深化改革、依法治国、 经济、纪检、组织、宣传、国家安全、政法、民族宗教、教育、网信、外交、审计等诸多方面和领域）的领导。 为此，改革采取了许多具体措施。例如，升格小组制，将党的十八大成立的中央全面深化改革领导小组、中央网络安全和信息化领导小组、中央财经领导小组、中央外事工作领导小组分别改为中央全面深化改革委员会、中央网络安全和信息化委员会、中央财经委员会、中央外事工作委员会；组建新的委员会， 如中央全面依法治国委员会、中央审计委员会、中央金融委员会和中央科技委员会等；成立新的中央工 作部门，如组建中央社会工作部。

二是在执行权方面。在组织结构上，强化党组，使其定期汇报工作，以确保党的方针政策、决策部署得到贯彻落实；在功能运行上，加强党委的归口协调职能。将一些重要事务纳入党的职能部门，由党委部门直接领导管理，如中央组织部统一管理公务员工作、中央宣传部统一管理电影工作、中央统战部统一管理宗教工作，等等。

三是在监督权方面。党中央直接行使统一领导管理权，组建国家、省、市、县级监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现党内监督和国家机关监督、党的纪律检查和国家监察的有机统一，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。

当然，这一波机构改革强化党的全面领导并不限于以上所述内容。如果将画面适当加以扩展，我们发现，党的领导权在纵横两个维度都得到了进一步的强化：在纵向上，“省、市、县各级涉及党中央集中统一领导和国家法制统一、政令统一、市场统一的机构职能要基本对应，明确同中央对口的组织机构，确保上下贯通、执行有力”；在横向上，“加快在新型经济组织和社会组织中建立健全党的组织机构，做到党的工作进展到哪里，党的组织就覆盖到哪里”。简言之，党的全面领导以“纵向彻底延伸到底、横向完全扩展到边”的全新格局出现。

显然，机构改革的“钟摆”已彻底从当年的党政分开演进到目前党的全面领导。一个值得回答的问题是：“钟摆”如此演进的根本缘由何在？其内在逻辑是什么？

在我们看来，继续推进中国式现代化是走向党的全面领导的根本缘由。其一，新进展。经过40多年的改革开放，中国式现代化已经推进到新的发展阶段，如中国的现代经济体系已初步建立，正进入高质量发展的现代经济体系建设时期。其二，新挑战。中国式现代化的新进展给党和国家的治理都带来了新的挑战。从党的治理来看，不仅党组织的运作环境日益复杂和开放，而且“基层党组织分布除了存量，即原有的党政机关、国有企业、农村、事业单位内的党组织外，还出现了很多增量”，如非公有制企业、社会组织，等等；就国家治理而言，中国区域、城乡经济社会发展的非均衡性、不断加大的人口流动性以及互联网的飞速发展等，所有这些都是对国家治理的新考验。这些新挑战对党的治理提出了更高的要求。其三，新战略。“要解决今天中国面临的种种挑战，仅仅把视角聚焦于跟市场经济体制相关的改革已经远远不够了，中国必须启动以公共管理现代化为基础的国家制度建设的重大转型，为中国长治久安与和谐稳定奠定基础”。站在中国式现代化的高度，这些新挑战呼唤新战略，这就是国家治理体系和治理能力现代化的体现。习近平总书记指出，“这项工程极为宏大，必须是全面的系统的改革和改进，是各领域改革和改进的联动和集成，在国家治理体系和治理能力现代化上形成总体效应、取得总体效果”。

“中国国家治理体系不是狭义的国家（政府）治理体系，而是包括党的治理体系（党的领导制度体系）、政府治理体系、企业治理体系、市场治理体系和社会治理体系等在内的广义的国家治理体系；不但包括政治治理体系，还囊括了经济治理体系、文化治理体系、生态治理体系等多个领域的治理体系。其中，党在中国国家治理体系中居于核心地位”。以国家治理体系和治理能力现代化为目标的机构改革首先所必须面对的重大问题是“如何促使中国共产党更好地实现其国家领导权，这已经成为一个关乎国家治理现代化状态的核心问题”，其中，如何处理党的领导权与治理权的关系则是关键所在。历史的叙述与现实的经验表明，经过第一波机构改革的实践，党政分开逻辑已经被排除，而第二波机构改革通过对第一波机构改革的纠偏与调整已为走向第三波机构改革奠定了基础，服务于国家治理体系和治理能力现代化的第三波机构改革对上述关键问题所作的选择是以党的全面领导为统领。

我们需要回答的问题是，支配这一选择的内在逻辑是什么？其内在逻辑是党的领导权支配一切的逻辑。换句话说，党的全面领导是党的领导权支配一切逻辑的直接体现。在此，我们用如下三个命题简单演绎这一逻辑，并结束本文。

一是政党创生国家。作为马克思主义使命型政党，中国共产党是中国现代国家组织的构建主体。在革命成功之前，中国共产党被排斥在国家权力之外，不存在“经由法定程序进入国家制度体系”的问题，但是随着革命的胜利，其以革命的成功证明，“它本身就是新国家和新政府的缔造者，它在缔造这个国家和政府的时候已经把自己的意志、组织模式和管理原则赋予了这个缔造物”。既然国家组织是革命政党所创立的，党就不在国家之外，如果说在西方自由主义政治体制下“政党在社会中”，那么在当代中国政治体制下，“政党在国家中”，且“中国共产党政党组织本身是国家机器的组成部分”。

二是政党领导国家。党不仅在国家中，而且领导国家。党不仅以党组等组织形式嵌入国家权力结构中，而且通过归口管理等机制将党与国家权力的各个部分联结、统合起来，整合为一个从中央到地方不同层级的党组织与国家组织相依并存的复合体。这样，党在国家治理体系中始终位居领导地位，党的领导权支配国家治理权。

三是政党领导扩展到国家之外的其他所有领域。如果按照萨托利关于作为“部分的政党”与作为“整体的政党”的类型划分，中国共产党“不是代表部分的政治组织，它代表的是整体”。作为整体的政党，党的领导权具有整体性、全面性，因此其必然具有纵向的延伸性和横向的扩展性。这样，党的领导权不仅支配国家治理权以领导国家，而且扩展、延伸到包括经济、社会等在内的所有领域，以实现党领导一切的目标，“与西方发达国家的国家治理体系中政党与政府、企业、市场、社会等领域相对分离不同，中国国家治理体系要把党的领导贯穿各领域各方面各环节”。

总之，党的全面领导是党的领导权逻辑的具体展现。如果说钟摆原理是钟摆现象产生的根源，那么，党的领导权支配一切的逻辑就是走向党的全面领导的奥秘所在。

本期来源：《行政论坛)》2024年第4期

编辑：王楚津

校对：徐明婧

审核：曾锋

政府改革与国家治理：周期性政府机构改革的中国逻辑——基于对八次国务院机构改革方案的考察分析