本期编译简介
编者按
地方政府之间为什么会发生公共卫生应急合作政策的扩散？本期海外栏目为大家带来2024年7月网络首发于Journal of Comparative Policy Analysis的How Can Policy Diffusion of Intergovernmental Public Health Emergency Cooperation Be Realized? Evidence from China一文。该研究重点研究地方政府间公共卫生应急合作（IPHEC）政策扩散，提出包括内部组织特征、外部组织环境和组织间关系等因素的分析框架。采用模糊集定性比较分析法（fsQCA）发现影响IPHEC政策扩散的四条路径：经济-压力回应、经济-危机驱动、资源-压力驱动和资源-危机-信任协同。本研究有助于更深入地理解应急管理中的政策扩散。
文章简介
文章标题：《政府间公共卫生应急合作政策扩散如何实现？来自中国的证据》（How Can Policy Diffusion of Intergovernmental Public Health Emergency Cooperation Be Realized? Evidence from China）
来源期刊：Journal of Comparative Policy Analysis: Research and Practice
发表时间：2024年7月（Online）
作者简介：
南锐，中国矿业大学（北京）文法学院教授，主要研究方向为公共安全与应急管理；
肖叶静，中国矿业大学（北京）文法学院博士生，主要研究方向为公共安全与应急管理。
本期编译：
高光涵（南开大学博士生）
贾子涵（上海交通大学硕士生）
编译速览
01 引言
作为风险社会的结果，跨域危机频发。与传统危机相比，跨域危机更具破坏性和威胁性，能够跨越地理、司法和行政边界。这些危机对多个行政区域的社会秩序造成重大影响，对快速有效的应急响应提出了挑战。面对跨域危机，中国政府在政府间应急合作方面进行了有益的尝试和探索。中国省级政府在公共卫生事件中采取政府间应急合作政策，呈现出“地方政府创新-周边地区学习模仿-中央政府吸收-全国推广”的政策扩散过程，为从政策视角研究地方政府间公共卫生应急合作（Intergovernmental Public Health Emergency Cooperation，简称IPHEC）提供了有效的范例。
在跨域公共危机背景下，本研究利用fsQCA方法实证探索促进IPHEC政策扩散的因素和组态路径。研究旨在解决以下问题：（1）哪些因素促使省级政府采纳和实施IPHEC政策？（2）在影响因素模型中，是否有单一因素起决定作用？（3）这些因素如何相互作用，形成省级政府实施IPHEC政策的路径？
02 文献综述与分析框架
（一）文献综述
政府间应急合作。自“9·11”事件以来，学者们认识到政府间应急合作（Intergovernmental Emergency Cooperation，简称IEC）的重要性和紧迫性。IEC可以超越管辖范围，加强灾害准备工作，从而实现国家层面的综合风险缓解。这种合作的组织性和有效性对应急管理工作的成功具有重大影响。总体来看，制度协同能够实现更广泛的资源整合，形成治理合力，将制度优势转化为治理效能，从而更好地应对突发事件带来的不确定性。已有研究深入探讨了IEC的影响因素，但这些研究主要侧重于行动，很少进行政策评述和分析，尤其缺乏关于地方政府采取IEC政策的原因以及这些政策在区域间传播方式的研究。
政策传播。政策扩散研究兴起于美国学者Jack L. Walker发表的《美国各州间的创新扩散》（The Diffusion of Innovations among the American States）。经过几十年的发展，该领域已形成完整的研究体系，学者们普遍聚焦政策扩散研究的核心方向，探索政策扩散的特征、途径、影响因素等。政策扩散是公共政策研究的重要领域，影响因素的研究是核心议题，但现有政策扩散研究主要涉及公共服务、行政体制改革、影响区域经济发展的战略问题等经济社会稳定发展下的常规议题，应急管理中的政策扩散研究尚处于起步阶段。本研究可借此探讨：政府为何采取并实施应急合作政策，从而实现横向扩散。
（二）分析框架
为了全面考察中国IPHEC政策扩散的影响因素，本研究从内部组织特征、外部组织环境和组织间关系三个维度出发，并构建了涵盖经济发展水平、资源供给水平、行政压力、危机情境和信任基础的因素模型，如图1所示。
图1 政府间公共卫生应急合作政策扩散影响因素模型
内部组织特征，可以细分为经济发展水平和资源供给水平两个方面。经济发展水平是政策扩散的基础条件，是衔接政策采纳、执行和效果的重要支撑，解释了政府采取某些政策的原因。资源供给水平是政府提升公共卫生治理效能的前提，也是影响跨区域公共卫生事件应急管理能力和效能的关键因素。
外部组织环境，包括行政压力和危机情境。行政压力主要指上级政府施加的强制性影响，危机情境是指突发公共卫生事件特别是重大突发公共卫生事件给地方政府带来的情景压力。
组织间关系。IPHEC政策的采用还受到相关省级政府间互动的影响。信任基础是组织间关系中的重要指标，指省区间的合作经历、互动交流和相互信任水平。
03 方法与数据
（一）研究方法
本研究基于组态视角，使用 fsQCA 来阐明政策扩散背后的复杂因果关系。具体而言，IPHEC的政策扩散是一个受内部组织特征、外部组织环境和组织间关系三个维度影响的复杂现象。该方法基于先前定性和定量研究中确定的因素，可以揭示出不同条件变量之间的相互作用以及与结果变量的非线性关系，有助于阐明促进 IPHEC政策扩散的不同因果途径。
（二）案例选择
在fsQCA中，案例的选择是有明确目标而非随机的。根据“案例资料的全面性”“信息来源多样性”“案例需要具有一定的同质性”“合适的条件变量和样本量”等标准，研究选取中国29个省（自治区、直辖市）作为观察案例。
（三）测量与编码
表1 变量测量与赋值
结果变量：在政策扩散的实证研究中，结果变量通常以二元变量来衡量，表示地方政府是否采取某项政策。然而这种分类可能过于简单化，无法彻底解释现实场景中的扩散现象。中国省级政府间应急合作政策的实施和合作机制的建立通常包括签署政府间应急协议、开展联合应急演练、参加联席会议等。因此，IPHEC政策扩散效果的评估包含三个标准：签署政府间合作协议、开展联合应急演习和参加联席会议。使用四值校准法赋值,如果省级政府满足IPHEC的其中一项标准，则赋值为0.33；如果满足两项标准，则赋值为0.67；如果满足所有标准，则赋值为1；如果不满足任何标准，则赋值为0。
条件变量的测量如下：
条件1：经济发展水平（EDL），以各省份采纳IPHEC政策前一年的人均GDP排名为衡量标准。
条件2：资源供应水平（RSL），以各省份在实施IPHEC政策前一年的“每千人口卫生技术人员数量”和“每千人口医疗卫生机构病床数量”排名来衡量资源供给水平。
条件3：行政压力（AP），如果某省签署政府间突发公共卫生事件府际应急协议的当年，国务院或国家部委已发布了涉及该省份的区域发展规划，或国家领导人就区域协作发表了重要讲话，则赋值为1；否则，赋值为0。
条件4：危机情境（CS），以区域间突发公共卫生事件的发生情况作为测量标准。
条件5：信任基础（TB），以是否属于同一城市群成员为标准来衡量地方政府信任度。
（四）测量与编码
在 fsQCA 中，为了准确衡量同一指标上不同案例的量级，必须对原始数据进行校准并将其赋值。校准后的赋值范围从 0 到 1。许多研究采用 0.95、0.5 和 0.05 的校准锚点，取得了良好的效果。本研究也采用该标准校准经济发展水平和资源供给水平两个条件变量，如表2所示。值得注意的是，由于其他条件变量的隶属度得分已经在0到1之间，因此无需进一步校准。
表2 条件变量的校准锚点
04 结果与分析
（一）必要条件分析
表3给出了必要条件分析的结果。结果表明，所有条件变量的一致性得分均低于临界值0.9，因此单个条件变量对结果变量的独立解释能力有限，可以将这些条件变量纳入后续的条件组态充分性分析中。
表3 必要条件分析结果
（二）条件组合分析
根据现有研究，充分性分析采用以下标准：案例频率≥1、原始一致性≥0.8、PRI 一致性≥0.75。现有研究对选取的5个条件变量与IPHEC政策扩散效应之间的因果关系并无共识，因此在标准化的中间解生成分析中，选取了“存在或不存在”的选项，没有进行明确的反事实分析。
（三）组态结果分析
使用 fsQCA 3.0 软件得到了三种解决方案：复杂解、简约解和中间解。由于中间解的结果与复杂解相同，因此主要报告中间解，并辅以简约解作为解释。政策扩散条件组态图按照 Fiss (2011)标准来识别影响结果的核心条件和外围条件，如表4所示。
表4 组态结果可视化
（四）IPHEC 中的政策扩散组态路径
路径一：基于经济实力的“压力-回应”政策扩散路径
该路径对应组态1（EDL*AP*~CS*~TB），一致性得分为1，表明条件与结果之间存在强一致性关系。经济发展水平和行政压力都是核心条件，意味着IPHEC的政策扩散不仅需要建立在一定经济实力基础上，而且有赖于行政压力的高位推动。这一政策扩散路径的运行逻辑为：经济实力的增强为政策制定和实施提供资金支持，保障了IPHEC关系的早期建立、建设过程中的资源再分配以及后续的可持续发展。此外，由于中央政府的高度重视，行政体系内传导的行政压力促使相关方采取行动并积极响应。
路径二：基于经济实力的危机驱动政策扩散路径
该政策扩散路径对应条件组态3（EDL*~RSL*~AP*CS*~TB），表明即使在缺少专业资源供给和行政压力的情况下，较高的经济发展水平和严重的危机情境也能促使省级政府寻求应急合作，采取并实施IPHEC政策，其一致性得分为1，具有较高的解释力。这种政策扩散路径的运行逻辑是：一项新政策的采纳和实施需要一定的物质基础；面对跨区域公共卫生事件威胁，单一地方政府治理成本高、效率低，需要寻求与其他地方政府的合作来提升治理效能；高经济发展水平和严重危机会促使IPHEC政策的采纳和实施。
路径三：基于资源供给的压力驱动政策扩散路径
该政策扩散路径对应的条件组态2（RSL*AP*~CS*TB）一致性得分为0.883，解释力较高。在该组态中，资源供给水平和行政压力是核心条件，信任基础是外围条件。这一政策扩散路径的运行逻辑为：有效利用公共卫生资源是政府间公共卫生合作的重点任务，公共卫生资源供给水平高的地区不仅能为本地卫生应急提供基本保障，而且在与其他省级政府的应急合作中表现出更强的资源配置能力，拥有更大的影响力和主动性，此外来自中央政府的行政压力也促使地方政府采取相关行动。
路径四：基于资源供给的“危机-信任”协同政策扩散路径
该路径对应条件组态4（~EDL*RSL*~AP*CS*TB），表明IPHEC政策的采纳和实施受到资源供给水平、危机情境、信任基础等核心条件的影响。该组态路径的一致性得分为1，有效解释了条件与结果之间的关系。这一政策扩散路径的运作逻辑是：以跨区域突发公共卫生事件为代表的跨区域公共危机治理需要卫生应急资源作为基础保障，且当地方政府面临严峻危机威胁时，即使没有行政压力的驱动或雄厚经济基础作为保障，也倾向于与已建立信任的地方政府开展跨区域突发公共卫生事件治理。
05 结论与讨论
（一）结论
应对跨区域突发公共卫生事件需要地方政府间的通力合作，本研究以政策扩散理论为基础，结合IPHEC的特点，构建了内部组织特征、外部组织环境、组织间关系的三维模型，并运用fsQCA方法，对IPHEC政策扩散的因素组合进行研究。研究发现，IPHEC政策扩散受多种因素共同影响，单一因素的影响有限。IPHEC政策扩散的因果逻辑有四条路径可以解释：以经济实力为基础的的压力回应型、危机驱动型，以资源供给为依托的压力驱动型、危机与信任协同型。基于组态路径分析，IPHEC中各因素的运行逻辑可以概括为：经济发展水平与资源供给水平是推动IPHEC发展的核心内因，行政压力与危机情境是推动IPHEC的主要外部力量，信任是推动IPHEC的重要因素。
（二）讨论
本研究从政策视角丰富了对应急管理中政府间合作关系的探讨。作为跨域危机应急治理的主要承担者，政府亟需加强政府间合作，以应对具有跨区域风险的突发公共卫生事件。然而，现有突发公共卫生应急研究往往将政府视为一个整体，忽略了省级政府之间的微妙关系，基于多案例的IPHEC实证研究也较少。因此，本研究将政府间合作与政策扩散相结合，利用fsQCA方法探讨其因果逻辑和路径，丰富了政策扩散在应急管理论域下的研究。
本研究也存在一定的局限性。条件变量的覆盖范围有限，无法全面解释IPHEC的复杂性。此外，依赖二手资料可能会引入选择偏差。这些局限性需要未来的研究加以改进。
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编辑 | 高光涵
校对 | 贾子涵
审核 | 罗悦心
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