对话预告 | 数字治理创新何以持续迭代？——基于深圳市坪山区民生诉求改革的案例分析

数字时代为政府创新提供了多样可能。作为政府创新的重要组成部分，以数字平台应用为切口，推动政府内部业务流程、体制机制、治理体系持续优化的数字治理创新，愈发受到各方广泛关注。2022年6月，《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》明确提出，“全面推进政府履职和政务运行数字化转型，统筹推进各行业各领域政务应用系统集约建设、互联互通、协同联动，创新行政管理和服务方式，全面提升政府履职效能。”上海、北京、深圳、杭州、成都等城市出台数字政府建设的有关规划，成立了政务数据管理局、大数据局等机构统筹数字平台建设。特别是在民生诉求办理领域，各地以12345热线、领导信箱、网络问政留言板等平台系统为主要载体，“接诉即办”、“民意速办”等政民互动类数字治理创新不断涌现。

然而，不同地区数字治理创新的维持和延续形态，却出现一定差异。一些地方平台系统陷入“僵尸”“睡眠”，“不互动无服务”等现象时有发生，近期多地还出现了政务客户端“关停潮”，这也对政府形象和公信力产生了负面影响。

事实上，作为一项由某一职能部门“条条发起”，最终却面向本地区各类单位“块块应用”的跨部门治理创新，政民互动类数字治理创新的应用面临诸多“创新壁垒”，体现为创新的发起者和参与者在资源分享、权责分配和参与意愿上的持续冲突，这也将带来不同程度的“创新阻滞”。因而，研究需要进一步聚焦数字治理创新的实现过程，分析在总体稳定的技术和社会条件下，为什么有的地方创新能持续“迭代升级”，有的地方创新则陷入“空转”乃至“名存实亡”的境地。

在这里，创新迭代是指在不改变总体主张与目标的前提下，创新项目收获利益相关主体的认同与支持，得以持续运行并得到深化发展，实现从“1.0版本”“2.0版本”到“N.0 版本”的迭代升级。在政民互动为代表的政策场域中，数字平台系统的搭建、运转、升级主要依赖职能部门间数据共享与业务合作，部门行动者网络持续形成意味着创新的迭代实现。有鉴于此，本研究重点聚焦部门行动者对“创新壁垒”的突破过程，探寻城市数字治理创新持续迭代升级的逻辑。

围绕如何克服数字治理创新中的资源分割、权责模糊和动力不足等阻滞性条件，已有研究从三方面探究了其破解策略，但仍存在两方面局限。

2.1 研究回顾

（1）组织制度视角。研究显示，组织内各类制度安排始终规定着技术系统的运作，能否搭建与平台系统相适配的规则体系，对数字治理创新持续运行具有深刻影响。在纵向间政府关系层面，数字治理创新具有“控制-自主”式特点，借助上级政府对基层创新目标、标准和领域的总体掌握，地方在解决数字化改革“破冰难题”的同时也能保持改革动力的可持续性。一项对广东省的实证研究发现，数字化转型中层级间遵循“以效统构、以用分责、因时异责”的权责配置逻辑，这有助于回应不同阶段治理创新的需要，保障平台系统持续运作。同样的，政府内部门规章对加快数字化转型发挥支撑作用，在创新开始前需要形成科学合理的政策框架，为数字治理创新的的有序开展提供保障，在创新中可通过服务事项、数据、业务流程和系统的“标准化治理”，弥补数字治理创新面对的碎片化、割裂化难题。

（2）政策企业家视角。行动者间彼此联系和交流的质量对创新运转具有支撑作用，“制造数字叙事”“构建数字联盟”和“操纵数字框架”等是“数字企业家”在创新中的常见策略。具体而言：政策企业家首先能开展与治理创新相关的知识生产，通过多种手段引导主体间围绕创新的合作，实现存量地方性知识与增量外来性知识的交互，促进数字平台的开放式创新。其次，政策企业家能有效汲取创新所需的治理资源。他们通过非正式关系的运作方式，优化新任领导和其他部门对于原有政策创新特定属性的感知，从而为持续创新获取必要的上级政治资源与外部合法性资源。再次，层级间政策企业家的集体行动能有效化解创新面临的治理风险，借助压力型体制下存在的“政绩安全区”这一合法性机制，持续性地将“创新实践”转化为“政绩生产”。 

（3）创新目标群体视角。创新能否持续运转不仅取决于创新本身的特征属性，还受到创新面向的政策目标群体的影响。研究者指出，信息技术赋能下的部门改革创新仰赖于广泛的社会参与，获得民众认可、通过媒介宣导等都能促动数字治理创新，社会主体与上级领导的认可共同促进了数字平台系统应用中的持续创新。然而，当上述群体的“技术框架”存在显著差异时，相应的开发与应用将会面临困难和冲突。同样的，公众可以通过塑造价值和政策环境影响政府创新采纳，企业也可以通过建立与政府互惠互信的参与机制，克服数字治理创新中的安全管理缝隙、数据互容性不佳等常见问题，实现价值共创。

2.2 既有研究不足

既有研究从三个维度较为全面的揭示了“数字治理创新何以持续”的原因，但仍存在以下两方面拓展空间： 

（1）对数字治理创新的分析偏重于“外部性视角”。已有研究多从数字治理创新运转的外部政治社会条件出发，强调其施加的“推力或阻力”对创新持续带来的影响，忽视了来自创新参与群体内部的认同与支撑作用。这就使得上述分析更多停留于从宏观层面解释“创新缘何存续”，相对忽视从系统条件到创新成效的实现机制。不少研究仍以相对静态的视角考量持续创新的动态过程，尚未关注到创新本身存在的自我更新与版本迭代。还有的研究虽然以技术与组织的互动为分析路径，阐释数字治理创新所具有的持续升级样态，但仍停留于对创新发展过程的细致描述，对创新迭代背后的现实机理缺乏考量。 

（2）对数字治理创新中的主体行动逻辑分析不够全面。既有研究要么从政府、市场、社会等宏观层次出发，将政府视为一个整体，忽视了政府内部各部门复杂的权力来源与利益冲突，并未完全厘清创新“推力”与“推手”的不同作用机制。现有研究虽然关注到以政策企业家为代表的“关键个人”策略行为，但其解释变量偏重于其背景特征与非正式关系维度，仅从某一个体出发难以完全形成对部门间持续性集体行动的充分解释。对于以政民互动平台为代表，具有“条条推进， 块块应用”属性的数字治理创新而言，创新如何在相对较长的周期中持续突破职能部门间“创新壁垒”等深层次问题仍有待深入讨论。

本研究在构建数字治理创新的“主体互动-创新迭代”分析框架基础上，结合深圳市坪山区2017年以来推进民生诉求改革的案例进行了具体讨论。

3.1 分析框架

从主要聚焦创新参与者认知行动的“内部性”视角来看，数字治理创新得以持续迭代的关键在于破除部门间存在的“创新壁垒”。在这里，“创新壁垒”作为一种容易被忽略的现实特征，具有两方面内涵：一方面，由于利益和权力受到威胁，不少职能部门对创新采取不合作甚至制造矛盾的态度，引发数据等资源共享难等问题。另一方面，由于认知偏差和运作惯性差异，部分职能部门可能不认可甚至抵制由数字管理部门制定的数字化转型实施方案，在上级权威难以持续“在场”的背景下，创新参与者也面临参与动力不足的现实问题。

在这一基础上创新的实现需要数据管理部门、其他职能部门等多方行动者的共同参与，实现主体间的能力互补与对政策成果信任的提升。其中，关键行动者如何发挥其自身主观能动性，满足相关行动者的利益需求、有效实现行动者利益再分配，成为数字治理创新能否有效、可否持续的关键。有鉴于此，研究尝试借用行动者网络理论来辅助分析。

行动者网络理论于20世纪80年代中期由拉图尔（Bruno Latour）等人提出。它将人类社会活动视为既定场域中各要素相互联结、相互作用的动态过程，核心行动者可以通过转译（Translation）把各类行动者的利益和兴趣统合起来，推动形成相对稳定且紧密的行动者网络。在对中国政府与治理有关问题研究中，学界已经对行动者网络理论进行了一定应用，较好验证了行动者网络理论在中国公共治理情境的可适用性，这也为本研究提供了分析基础。

在本研究所涉及的数字治理创新实践中，主要包含以下三类行动者：（1）以政务服务与数据管理局（以下简称“政数局”）为代表的创新推动主体，他们是实现持续创新的推动性力量。在主要领导提出创新意图和初步目标后，政数局将以核心行动者身份参与到创新目标的转化过程中。（2）以住建、城管等部门为代表的创新参与主体。这些主体是与民生诉求事项办理密切相关的职能部门，往往具有自身固有的办事逻辑，他们的认可或排斥也将影响平台系统与治理流程的运转实效。（3）以编办、组织部、纪委等为代表的创新关联主体。从职责属性来看，这些部门与民生诉求事项办理的直接关联性不强，但可能在关键行动者推进持续创新的过程中，主动或被动地“卷入”创新。这不仅意味着创新应用场景的拓宽可能，同时也将赋予创新新的推力或阻力。

从行动者网络的建构过程来看，关键行动者的“转译”包含问题呈现（Problematization）、利益赋予（Interessement）、征召（Enrollment）和动员（Mobilization）四个维度。结合本案例的现实情况，“征召”和“动员”往往是同时进行，因而本研究将其进一步整合为三重机制（见图1），展开问题分析。

（1）问题呈现机制。即定义核心行动者身份使其成为不可或缺的角色，同时由核心行动者抽象出各行动者面临的共同问题，设置问题解决的“强制通行点”(Obligatory Passage Point)，由此提出统一的行动原则和行为框架的过程。在本研究中，“问题呈现”体现为政数局为使自身身份与创新总体目标被其他行动者接纳所采取的行动。

（2）利益赋予机制。即核心行动者根据其他行动者的目标赋予其相应利益， 将他们“锁定”在角色中。对创新参与主体而言，创新激励的强弱来源于其对参与成本和潜在收益差值的判断，这既包括其他行动者在持续创新过程中投入的资源成本，也包括其从中可能获得的经济利益、政治奖励与社会声望等。在这里，“利益赋予”主要体现为政数局在实现部门利益与创新目标兼容的基础上，推动其他主体适应新业务流程所赋予身份规则的行动过程。

（3）征召动员机制。即核心行动者将多方主体纳入行动者网络，使其成为行动网络代言者的过程。具体来看，具备相似信念和价值的行为者，会用相似方式解读与政策有关的信息并构建一致的政策问题。这在数字治理创新中体现为政数局建构起多方行动者对创新的一致性关注，并进一步将原本不在其中的创新关联主体纳入民生诉求改革的过程。

3.2 研究方法

本研究选取深圳市坪山区“民生诉求改革”案例进行过程追踪。研究之所以选取深圳市坪山区作为案例，是出于以下两点考虑：

（1）民生诉求改革案例本身是典型的政民互动类数字治理创新。民生诉求改革以整合民生诉求渠道与一体化平台建设为抓手，持续推动政府流程再造，并在多个业务领域得到有效应用。

（2）民生诉求改革持续时间较长，运行成效显著。坪山区民生诉求改革最早萌发于2013年，自2017年以来开展系统建设和推进。历经3位区委书记更迭，完成多轮系统迭代与制度升级，前后7年而始终延续，且取得积极成效。2021年，国家发改委将“建立民有所呼、我有所应的民生诉求响应机制”，作为深圳市47条创新举措和经验做法向全国推广。2022年以来，以坪山区为重要蓝本的民生诉求改革经验在深圳全市范围内得到系统推广，这使得对坪山区持续创新经验的过程观察具有深厚的理论与现实意义，为研究提供了充足的分析空间。 

为获取研究资料，研究团队先后在2022年7月、2023年2月和7月赴广东省、深圳市开展田野调研，并多次进行线上回访，先后访谈相关工作人员74人次，整理形成17万余字访谈资料（见表 1）。此外，研究团队整合民生诉求改革相关的政策文件、管理办法、官方信息通报、会议纪要、内部资料汇编、年鉴等材料共4万余字，这为后续研究的分析提供了基础性支撑。

数字治理创新开启于平台系统的建设和应用，伴随着政府体制机制的持续优化，不仅创新本身得以持续运行，创新应用的场景也日益拓宽。

4.1 数字平台系统的持续更新

坪山区一体化民生诉求办理平台的建设，可以追溯到2013年的“织网工程”建设试点。当地整合人口、法人、城市部件、楼栋房屋等领域和30多家业务部门的数据信息资源，打造公共基础数据库以及土地医疗、环境水务等行业数据库。初步建立起“整合一支统一的信息采集员队伍，依托综合信息采集系统统一采集、依托基层综合服务管理平台统一受理、依托社会服务管理网统一分拨”的“一整合三统一”民生诉求办理模式。 

2017年坪山区全面开展民生诉求办理改革，当地充分发挥数字技术的整合能力，全面打通民生诉求受理渠道。坪山区通过关停、迁移、合并等方式，将163个渠道整合为电话端的12345热线、微信端的“@坪山区”、网页端的“领导信箱”3个主渠道。坪山区还结合各渠道的技术特点和市民使用习惯，确立了以微信端“@坪山”为主推渠道的改革思路。整合当年，微信民生诉求端口事件量就同比上升达99.55%。截至2022年，坪山区民生诉求服务中心受理事件量已逾12万件。同时，坪山区还同步推动民生诉求办理标准化程度提升，持续压缩办理时限。当地以数字城管事件办理流程为基础模板，将原有各系统按功能统一分为咨询、建议、投诉三大类，规范了5-9个标准化流程节点，并明确了最短处置时限。

2018年以来，坪山区数字平台系统的功能得到进一步丰富。当地将法人、地图和电子证照等公共基础数据库接入指挥平台，同步构建民生诉求办理主题数据库。坪山区政数局目前已汇聚53 家单位、5400多张数据表单，累计超216.19亿条数据资源，接入超18000个摄像头和992个多功能智能杆，提升了对民生诉求办理系统运作的信息基础支撑能力。坪山区还建设了视频资源智慧管理平台和智能应答知识库，成立AI+视频实验室，通过矢量图层、基础影响和空间数据的多重交互，自动完成私搭乱建、违规停车、乱堆物堆料等15类视频事件检测和分拨，实现了此类诉求的“反馈-分拨-处置”全流程闭环管理。

4.2 政府体制机制的动态调试

为了适应数字技术的赋能需要，坪山区同步推进政府内组织运转机制的迭代创新，构建起“以事件为中心”的部门分工与联动体系。

（1）坪山区因时而动推动部门间责任分工的清晰与优化。受制于标准化科层结构和上下级政府间“职责同构”的制度安排，政府内部以“三定方案”为主要载体的职责划分往往相对粗糙。这种以部门为中心的流程设计，表现为“命令”自上而下的流动，在缺乏外部压力的情况下，这种方式很难有效驱动科层部门积极、高效地回应民众。更为重要的是，部门间职责划分的模糊性也带来了政府间关系不清、推诿扯皮的可能，进而制约了平台系统的有效使用。正如调研中坪山区编办负责人表示：

三定本身是很笼统的，是对一个单位承担职责进行描述，不会那么细。但是日常工作过程中，很多扯皮的事情往往就是因为三定的颗粒度没那么小，事件的内涵外延各单位理解不一，由此产生了分歧。（访谈记录：20230718Z6）

而在民生诉求改革中，为了解决数字系统介入后的派单、追踪需要，坪山区在改革之初就利用四个月时间召开协调会，对既有分拨系统的分类规则和处置主体进行梳理，形成了一张涵盖512个事项的诉求事项分级分类清单，并按重要、紧急程度将所有事件分为A、B、C三类。同时，坪山区政数局和各业务部门还聘请法律顾问审查事项处置法律依据，清理无效法律依据和部门规定，这也意味着部门间责任关系的重新厘定。坪山区政数局负责人在调研中将其形象地概括为“部门吵架”：

我们把这些（事件）分类分清楚之后，每一个事情的类别、责任单位、处理的法律依据、处理要求、办理时限、复核过程，全部定下来做到表里，做到系统上，系统里就看得更清楚。这套体系就成为全区处理诉求的一个标准。（访谈记录：20230209Z3）

（2）坪山区还创新了大量办件机制以适应民众诉求的持续涌现。相较于传统政府依赖部门间压力传导、指标摊派、考核管理等形成的协作模式，民生诉求改革中的政府协作更多以“工单”为中心，这就要求重塑政府内部的问题发现、解决、评估和反馈过程，建立事本主义的治理逻辑。在民生诉求改革中，坪山区创新推出了点对点分拨方式，诉求事件进入系统后直接分拨至最终处置单位，避免出现部门间“横向”“逆向”分拨难以实现的情况。在此基础上，当地于2018年第二轮改革中推出”首问负责制”，针对情况复杂、责任边界不清晰、主体不明的事件，在分拨环节由区政数局判定首要责任单位，相关部门遵循接件即办、处置优先的原则开展事件处置。在2019年第三轮改革中，当地又进一步明确对清单暂未明确且存在职责不清的市容环卫、综治维稳、安全隐患应急处置三大类事项，由属地街道先行处置。

近年来，坪山区还推出“首办负责制”“并联派件”“兜底加分”“先抢修、再问责”等快速响应机制，使得以事件为中心的民生诉求办理方式得到持续巩固。2023年，坪山区还引入“依清单速办”“首接负责”“快处快裁”等办件机制，设置了部门办理民生诉求的“黄牌警告、红牌通报”制度，持续提升业务流程的简约性和有效性，理清各个部门在民生事项办理上的分工。同时，坪山区对民生诉求办理的部门职责清单也做了优化完善，从2018年的512项延伸到2023年的3746项；清单的应用场景也进一步细化为市容环卫、环保水务、医疗卫生、组织人事和教育管理等19个大类。更为关键的是，坪山区在已有职责清单3级分类的基础上，主动划小颗粒度，进一步引入第4级（末级）分类，实现了全区范围内在处置事项上的共性统一（详见图2）。

4.3 创新应用场景的不断延申

伴随着创新的持续推进，其内涵定义也已超越“民生诉求”办理的相关事项，呈现在更加广泛治理场景中运行的态势(详见图3）。

（1）向社区治理延申，开展政社跨层联通。2019年以来坪山区主推“社区党群服务中心+民生诉求系统”改革，将民生诉求系统连同时空信息云平台、大数据平台、视频感知平台等数字资源接入社区，支持区级324项事务在基层“一窗通办”。针对各类资源下沉社区党委“接不住”等问题，坪山区通过制定《社区工作职责清单》《社区工作事项清单》《社区服务清单》3项清单，以制度化推动区直部门资源常态下沉的同时做到人随事走、费随事转。坪山区还将民生诉求系统延伸到社区，分步骤接入公安、政法、信访、工信、城管等部门数据，组建社区治理数据库，开发党建民生全领域和分类领域的群众热点事件分析模型，以“条块整合”支撑基层治理事项、平台一体化融通。正如调研中，坪山区有关社区负责人表示：

系统投到基层两年以来，我们直观的感受就是网格事件处置的效率大幅度提升了，从两年前的9.95个自然日到2021年的3.83个自然日，再到到2022年1.27个自然日。我们还陆续接入了高空抛物自动监控等新的业务模块，形成了创新的2.0版本。（访谈记录：20230208M3）

（2）向企业服务延申，开展政企沟通互动。坪山区在2021年底正式上线企业版民生诉求系统，企业只需将自身诉求提交，系统就会自动按照职责清单匹配对口的责任部门，实现了“一平台”响应。这也使得涉及民生诉求办理的部门协同由传统的公共服务、城市治理领域的相关部门，进一步拓展到经济发展领域的有关部门。为了解决原先政府内部涉企事项不明确、沟通流程复杂、企业诉求办理效率和质量不高、单位之间文来文往甚至要区领导亲自跟踪等问题。坪山区完成了涵盖3大类、512个小类的企业诉求事项分级分类清单，并分别明确了业务主管单位、处置责任单位、法律法规依据、事项等级等情况，并构建了诉求流转、派单、回复时限等标准体系，以部门融通支撑政企协同。

面对数字治理中“创新壁垒”带来的部门间集体行动难题，政数局通过问题界定、利益赋予和征召动员三重机制，实现了对数字治理持续创新实践的有效“转译”。

5.1 问题呈现

数字治理要突破的第一重“创新壁垒”在于部门间系统、数据不互通带来的资源短板。改革前，坪山区有163个部门民生诉求反馈渠道，这些渠道分属于省、市和区不同层级政府、不同职能部门建设管理，部门间面临着数据供给碎片化、数据标准差异大、数据安全风险等阻力。这不仅使各个参与主体面临着高昂的参与成本，也进一步阻碍了数字治理创新实现所需要的资源动员。坪山区在改革伊始就赋予了区政数局统筹数字政府建设的角色，逐步将全区数字化基础底座建设、审批全区信息化建设项目等职责整合进区政数局之中，提升了政数局对其他职能部门的影响力。同时，平台系统的集约化建设也有助于降低创新参与主体的成本感知，促进各职能部门对建设一体化平台应用这一“关键性问题”的一致性认同。具体来看，坪山区的改革行动包含以下两个方面。

（1）以权力整合明确核心行动者及其重要角色。坪山区将区政数局作为数字治理创新中的关键行动者，不断提升区政数局在创新推动顶层设计、资源调配、政策协调等方面的权威性，以便区政数局更好洞悉各行动主体的具体问题和利益需求。坪山区规定由区政数局牵头，统筹推进全区数字政府与智慧城市建设，并在本市较早明确由其负责政务信息化项目和视频感知系统的建设。这也有助于提升政数局的统筹能力，避免部门间各自为政给创新设定的潜在阻碍。坪山区还将全区相关视频、地图、数据资源集中到由政数局统建的时空信息云平台，并作为民生诉求办理系统的重要信息底座。这不仅从源头上规避了传统信息化模式下数据资源的“部门壁垒”，促进了持续创新所需治理资源的有效互通；也拓展了政数局与其他职能部门的协作契机，提升了创新参与主体对政数局“创新推动主体”的身份认同。为政数局后续深化与各部门协作，实现改革策略的有效应用打下了坚实基础，正如在调研中改革的负责人表示：

数字政府建设的部门统合力度越大，后续干的就越好，改革的设计师必须是 一波人。不然如果政数局只是做一小部分主，做一些人家觉得可以让你做的主，整个民生诉求改革就没有办法形成一个系统的体系。（访谈记录：20220715S4）

（2）区政数局以成本集约型建设助推各部门达成改革共识。事实上，职能部门本身潜藏着参与数字治理创新的动力和契机，需要关键主体加以挖掘激活。技术应用虽然有助于增强部门履责能力，但平台系统的分散化运作具有较高管理成本，这反而使职能部门在常规民生诉求回应模式下增添了不必要的成本负担，阻碍其推动政府数字化转型的步伐。区政数局通过一体化平台建设与应用，有效释放了数字治理红利，增强了各职能部门进一步优化数字化平台建设的动机。在此背景下，深化民生诉求一体化平台建设，成为各行动者参与数字政府建设的重要目标，为各行动者界定一致性问题提供了重要契机。此外，坪山区在改革中还主动明确将政数局作为区级层面的分拨主体，由区政数局统一负责民生诉求办理相关的系统对接和日常管理，从而简化了不同业务系统间的对接压力，这也有效地减轻了各个职能部门的负担。正如调研中坪山区负责人表示：

把系统统合到我们这里来，对各职能局来说只有好处没有坏处，实际上是对他们的“减负”。要不然他得跟几十个系统打交道，还要应付他们的考核。现在他们只需要应对我这一套考核，因为复杂的工作政数局帮你干了。你只要满足了我的系统考核与要求，你就能满足他们的要求。（访谈记录：20230718P4）

5.2 利益赋予

数字治理要突破的第二重“创新壁垒”，在于部门间权责关系不清对平台派单和业务流转造成的消极影响。就坪山区情况而言，民生诉求改革的外部激励并不强，改革在本地目标考核绩效体系中也占比不高，甚至远低于不少常规性工作。而系统应用带来的海量诉求又极大增加了职能部门的处置压力，使得职能部门缺乏持续参与民生诉求系统改革的动力。更为关键的是，由于创新参与部门与政数局为“平级”单位，政数局虽然是创新推动主体，也缺乏协调其他职能部门的能力。为了缓解这一困境，坪山区政数局因时而动，通过识别各行动者的利益需求，更好锚定了创新参与者的角色定位，并为其实现收益累加提供了可能。

具体来看，坪山区在系统引入初期，就设置了与诉求办理相关的职责裁判与协商制度，为部门主动参与创新流程再造提供了一定的收益激励。在政府体系内部，不同部门的职责差异构成了彼此间的根本差别，这也被视为某一部门不容其他部门“染指”的地盘（Turf）。改革中坪山区政数局建立起部门协商、编办协调、领导议定三项机制，围绕民生诉求办理中存在的职责交叉和认知不一等事项开展协商，部门间”吵赢”了就能将本可能归属于本部门的职责事项“推”给其他部门，这不仅适应了基层部门从“邀功”转向“避责”的行为逻辑转变，也为部门行动者参与数字治理的持续创新提供了潜在激励。在频密的职责协商过程中，创新参与主体之间形成相对稳定的收益空间，进而促使创新参与部门持续实现自身利益的边际改进，这就为提升其创新认同提供了现实可能。正如调研中坪山区政数局负责人表示：

出了一个事情，我们（政数局）就要给职能部门开会，这次开会（吵架）对彼此业务有了更深层次的理解，通过各个职能局一次次的反复沟通协商，大家才对彼此才有了更紧密的关系，大家互相知道难处，逐渐建立起好的合作关系，慢慢的大家也习惯来开会（解决问题）了。（访谈记录：20220622P8）

更为关键的是，编办、司法部门也会同步参与职责议定、清单裁判过程，有助于将各部门“吵架”的协商结果以清单的形式固定下来，增强创新本身的权威性与合法性，这有助于减少职能部门围绕相关事项持续进行推诿扯皮的可能，更加明确了各职能部门的角色定位。正如调研中坪山区政数局负责人表示：

编办本身就是制定“三定”的，我们的判断可能会更加权威，更加高效，我们本身对各部门的职能运作更清楚、熟悉，所以有我们参与来定这个，各部门也会更认可。（访谈记录：20230719Z3）

5.3 征召动员

数字治理要突破的第三重“创新壁垒”，在于创新参与主体和创新关联主体参与持续创新的动力不足难题。就坪山区的情况而言，区政数局成立时间相对较晚，部门在政府中排序相对靠后，对多方主体的协调往往需要依赖其他权威性主体的参与和支持。然而，在数字治理创新的持续性迭代过程中，“一把手”等权威性主体的更迭与注意力波动使创新容易陷入“人走政息”的困局中。正如调研中坪山区政数局负责人表示：

我们很多时候不干三年的项目，原则上只干一年的，最多两年，因为第三年如果换个领导，这个项目还要不要干？怎么干？很多时候思路又要有大的变化。（访谈记录：20230211Y2）

为了破解这一困境，坪山区政数局向上级领导和相关权力部门反馈信息资源， 联结权威行动者助力部门间协调工作；向同级职能部门反馈信息资源，鼓励各行动主体借助改革机遇推动自身业务优化。这不仅将更多主体纳入到了部门创新网络之中，也有效动员更多主体持续参与数字治理的创新实践。

（1）区政数局向上反馈助推部门注意力调适。尽管信息向上传递本身并不意味着高层级领导的直接重视，但这种方式却有助于向业务部门充分释放与创新相关的政治信号，动员其他部门的参与改革。具体来看，在改革初期，坪山区政数局会在每周书记办公会上以“第一议题”通报民生诉求办理情况，同时灵活使用短信、微信等形式，向高位领导实时推送民生诉求处置信息。坪山区还建立“提醒函”预警制度和“民生诉求早报”机制，将热点、敏感问题第一时间发送给各级领导，从而对参与事项办理的各个业务部门发挥了警示作用。正如调研中坪山区负责人表示：

预警模块开了之后，区领导第一时间就能看到有没有超期的件、有没有群众差评的件。对各职能部门局长来说，相关工作区长、书记能看到，不管现在看没看，这个事情我还是要跟进一下、督办一下，免得到时候被区长领导看到就不好了。这与工作考核的逻辑不一样，不是说天天拿着指挥棒监督、指挥你就可以。（访谈记录：20230718Z4）

（2）区政数局向同级反馈以借道势能权威。面对不同业务部门“多目标竞逐”的现实境况，坪山区政数局与人大、组织部、纪委、检察院等同级部门建立起良好联系，通过将民生诉求改革与相关部门工作进行“议题捆绑”，借助权威性主体拓展行动者网络，这也为参与主体提升“创新认同”创造了条件。例如，坪山区政数局按季度向区人大报送“民事诉求疑难事件”函，并由人大代表负责办理协调；与区检察院建立常态业务连线机制，定期向其反馈脱敏后的业务数据；为区委组织部定制民生诉求反馈专报，借助其对党组织、党员和党代表等的管理优势，共同推动业务部门落实改革要求。正如调研中坪山区负责人指出：

记得两年前有一个数据反馈，说是某部门处置民生诉求事件不利，政数局推送了数据给纪委。纪委巡视的时候就说，你民事诉求办结率这么低，满意度这么差，说明日常没有干好这个事情，后期还得再去整改，这样有关部门肯定以后就会重视这个事儿。（访谈记录：20230718Z6）

（3）区政数局向参与主体释放持续创新的改进信号。坪山区政数局发挥自身掌握海量数据的优势，对职能部门的办件情况进行常态化梳理。同时，当地还借助诉求反馈周报、月报、年报、专报和“每月一研”等预警机制，直观呈现部门履责中的潜在难点，创造创新参与主体对部门业务进行自我优化的契机。这也有助于各职能部门在参与持续创新改革中，实现自身的收益累加。在政务端，坪山区政数局还设置了主题预警、热点事件预警等模块，为业务部门职责履行释放潜在的风险信号，这同样为创新参与者带来了更多“新”的治理创新孵化场景，推动民生诉求改革的体系化程度提升。正如调研中坪山区政数局负责人表示：

后续的改革方向不需要你自己去总结，而是通过我们诉求反馈的数据，运用群众的智慧，让你知道哪个领域是需要提升的，倒逼你去行动，近年来民生诉求改革愈发成为我们区诸多改革的发动机。（访谈记录：20220208P21）

研究以深圳市坪山区民生诉求改革为例，讨论了数字治理创新的迭代过程与实现机制。

6.1 研究结论

（1）数字治理创新迭代意味着政府部门间“创新壁垒”的持续性突破。在这一过程中，政府数字化治理的平台系统和治理流程创新经历了从“1.0”“2.0” 到“N.0”版本的优化完善，治理创新的体系化程度也持续提升。结合坪山区的案例而言，在数字平台建设方面，坪山区克服了部门间数据供给碎片化、数据标准差异大等资源壁垒，按照“一套标准”“一个系统”持续实现系统联通，并在连续推进的7轮改革中不断压缩系统办理时限，提升了技术系统的运行效能。在政府体制机制调整方面，坪山区化解了部门间权责关系不清对新业务流程运行带来的消极影响，不断优化调整与民生诉求办理相关的业务流程，并创新推出了一系列办件机制。 

（2）数字治理创新迭代的关键，在于关键行动者能否对创新进行有效转译，从而构建面向创新的行动者网络体系（详见图 4）。具体来看，坪山区首先明确了政数局在数字治理创新中的统筹性职责，将创新实践“转译”为各行动主体需要面对的“共性问题”。区政数局统筹推进数字政府建设，不仅有效提升了创新参与主体对关键行动者的身份认同，创制出部门间凝聚共识的协作杠杆；还通过一体化平台降低各职能部门参与数字化治理的负担，有利于增强部门对推进一体化平台建设的认可度，在持续创新的目标层面达成共识，从而推动各职能部门共享内部信息资源，突破持续创新的“资源壁垒”。其次，坪山区政数局积极通过清单编制和裁判过程，明确其他参与者的利益需求与角色定位。部门间围绕清单裁判所开展的“地盘战”，为其在创新中实现收益累加提供了可能。同时，在编办等部门的支撑下，民生诉求改革中流程创新也具有更强权威属性，有助于克服创新推动者“小马难以拉大车”的权责短板，更好锚定创新参与者的角色定位。再次，坪山区政数局还面向部门的不同职责履行需要，开展持续且频密的信息反馈，实现了对多方行动者的“征召动员”。一方面，区政数局持续反馈的数据信息为创新参与主体履责提供了有效支撑，推动各部门由“业务协作体”转变为“创新共同体”，提升其内在参与动力。另一方面，区政数局的持续反馈过程也激发了创新关联主体对创新实践的认同和关注，将各个部门带入到切实的利益结构之中，借助外部权威的隐性“在场”，实现创新由“外部性任务”转为“内部性需要”。

6.2 研究的边际贡献与不足

本文的边际贡献主要体现在以下两个方面：

（1）本研究将政府持续创新议题的探讨延伸至以政民互动平台为代表的数字治理场域，丰富了对政府创新持续形态的理解。既有学者多将创新持续视为外部障碍的“突破”过程，关注创新如何有效适应动态变迁的外部环境以维系自身存在。然而，数字治理创新作为一项“跨部门、跨业务、跨系统”的治理变革，具有更加鲜明的“条条推动，块块应用”特征。创新的维系不仅受外部环境影响，更面临着突出的部门间“创新壁垒”难题。同时，技术本身的快速进步与易模仿性使得创新很难停留于“1.0”版本，需要通过“不断深化”以确保“持续领先”。为此，研究转而立足政府持续创新议题的“内部性视角”，明确各方行动者在持续创新过程中的相对定位，尤为关注政数局在持续突破“创新壁垒”过程中的关键作用。研究表明，在数字治理的持续创新过程中，政数局作为关键主体，能够有效化解部门间在资源配置、责任分工和参与动力上的潜在冲突，实现创新从“技术引入-业务重组-流程优化-体系升级”的主动、可持续性治理变革，这也弥补了既有研究更多从“外部被动调适”而非“内部主动升级”理解创新的相对局限。

（2）本研究进一步丰富了对政策目标群体“创新认同”生成机制的理解。本文借助行动者网络的理论视角，将对创新中行动者功能的讨论从“关键个体”上升到“关键组织”层面，梳理创新中“部门行动者”如何提升相关主体创新认同的“转译”过程，弥补了既有研究多聚焦上级领导或政策企业家等个体行动者的相对缺憾。更为关键的是，本研究进一步挖掘出“职责清单”这一重要政策工具对“转译”实现的助推作用。在政府体系内部，“职责清单”作为强化法治建设与权力梳理的手段，对弥合制度与实践的“偏离”具有纽带作用。在坪山区“问题界定-利益赋予-征召动员”的不同阶段，当地将“职责”作为开展“转译”的重要抓手，以部门间职责整合促平台系统有效应用，以清单动态协商保障流程创新持续运行，以履责过程反馈促进创新衍生拓宽。相较于更加倚重权威主体支持与个体非正式关系运作的传统机制，“职责清单”工具的运用能够更加直接地穿透部门间潜在抵牾，作为部门网络构建中的“磁吸要素”（Coalition Magnets），将创新行动与部门利益有效黏合起来，推动了部门创新认同的内在激活，这也具备了更强的稳定性与可持续性。

当然，需要说明的是，本研究无意否定坪山区所处的外部政治、社会和经济对创新迭代的基础性作用。研究认为上述条件更多构成迭代实现的充分而非必要条件。研究所论述的策略机制更多是链接创新系统条件与实践过程的中介主张，而非相互替代乃至相互排斥的关系。如果在创新中能够借助“块块统筹”（例如上海等地的“一网统管”建设）或者企业参与的方式，同样可能实现创新参与主体间的利益兼容，支撑创新持续实现。也即，在推进一项“跨业务、跨领域、跨条块”的数字治理创新中，必须要考虑部门利益与关系网络的基础性作用，通过创新推动主体的能动行动，更好赋能治理迭代升级的实现。

本期来源：《公共管理学报》2024年10月第4期

编辑：任朝新

审核：廖梓霖