应急预案可操作性欠缺的内生逻辑——基于西部B县的参与观察

应急预案是“针对可能的重大事故（件）或灾害，为保证迅速、有序、有效地开展应急与救援行动、降低事故损失而预先制定的有关计划或方案”。2003年以来，各级各类各主体应急预案的体系化、规范化过程既反映了我国应急管理事业现代化的阶段与步伐，又构成了应急管理研究的核心关切和重要议题。应急预案的基本作用逻辑在于以确定性的文本实现应对不确定性突发事件时的“转危为安”。这一基本作用逻辑决定了应急预案不仅要具备面向各类突发事件情境的“想象力”，也要具备引导各类有效应对行动的“实践力”。两者之间如何互动、如何适配、如何优化构成了应急预案实践与研究的关键挑战。正因如此，在大量研究文献着眼于应急预案的性质、作用、功能、系统等描述性内容的同时，一些与应急预案有效性息息相关的、有碍应急预案体系实现从“有”到“优”转化的问题也长期存在。在这些问题中，应急预案可操作性的欠缺是一个典型代表。

尽管可操作性（operatability）这一概念在中文及英文相关研究中均无确切定义，但早在2006年，便有学者指出“预案即便有，也还是有不少停留在纸面上”，存在较难切实施行的可操作性欠缺现象。在后来的近20年间，国内外相关研究指出的包括内容简单、信息供给存在缺口、顶层设计和功能定位不够清晰、仅具有形式而缺乏实际内容、缺乏验证和批准预案内容的体制机制、对风险管理重视不足等现象都指向了各类应急预案在可操作性上显著欠缺的问题。可见，应急预案可操作性的欠缺长期存在且具有普遍性和复杂性。因此，本文的核心研究问题为：为何应急预案会欠缺可操作性？应如何理解和解释应急预案可操作性欠缺的内在逻辑？未来又该如何完善？

目前，学界对应急预案的可操作性尚无规范一致的界定。本文认为，可操作性是指应急预案能够为突发事件应对过程提供及时准确的指引，辅助形成科学的应急决策和处置方案并采取有效应对措施及行为的能力。探寻应急预案可操作性欠缺问题的形成脉络，既需要看到其在应急预案文本层面的共性短板，又需要理解其在应急预案管理各步骤流程中的显现过程。为此，本文将在回顾已有研究对这一问题的分析与回应基础上，以我国西部B县的应急预案编制过程为参与式个案，从置身事内的视角出发呈现其在前期准备、实地调研、修改评审三个阶段中影响其可操作性的一系列现实问题。而后，本文将提出应急预案效能兑现的“文本—实情—行动”三维框架，分析应急预案可操作性欠缺问题中的张力及其形成的现实逻辑，并将这一过程中的突出矛盾张力进行理论化抽象凝练。最后，本文将展望未来应急预案理论研究与实践完善的可能重点及路径。

在早期应急预案研究中，西方学者就曾提出应急预案应能唤起正确行动、应急预案应充分具体化每个参与者在风险管理和应急处置中的角色和行动等聚焦于可操作性的原则性指引。当前，应急预案研究成果相对丰硕，针对应急预案可操作性问题的解决方案总体来看可分为技术进路和管理进路两种。

就技术进路而言，在国内较早关注到应急预案可操作性问题的文献中便给出了引入项目管理的网络计划以优化其过程、内容及评估手段的解决方案。与之类似，现有研究中也探讨了如基于情境构建的应急预案优化策略、将可操作性评价转化为复杂性评价、引入自保护管理支持系统（self-protection management support system）、引入“情景—任务—能力”应急预案编制技术等多种源自不同学科背景、具有鲜明技术性特征的解决方案。技术进路相关研究大多将应急预案可操作欠缺问题归结为预案管理体制机制不够标准化和现代化，编制或评估技术不够科学和不够先进等因素。因此，技术进路给出的解决方案大多从应急预案文本结构与特征出发，旨在通过各类高新技术工具的引入，提高应急预案文本质量并建立起相应管理和评价机制。但实际上，与学界大量讨论相反的是，这些技术往往较少被实践者采纳并使用。这首先是因为涌现的众多技术工具不仅缺乏必要的评估和使用指南，更缺乏原始数据积累和长期迭代优化。因此，评价技术的大量引入并未带来评价质量的显著提高。其次，大量技术进路成果赖以分析的应急预案文本是应急预案编制及管理的“结果”，但应急预案的编制及管理过程本身并非仅是专业性和技术性的过程，政治性、管理性的意义建构和政策考量在其中同样发挥了重要作用。

从管理进路出发，有学者以国家公路应急预案体系为例，指出应急预案欠缺可操作性背后的深层原因在于行政层级结构的约束与超前于应急法制、体制和机制建设的“历史惯性”，而化解之道则在于贯彻依法行政和属地管理原则。针对应急预案在行动方案与政治符号间的悖论性，需要通过规范化、弹性化的管理理念与操作原则实现超越。此外，应急预案府际差异性的缺失也会导致应急预案针对性、可操作性的降低。针对这一现象需要从加大上级指导和标杆参照的供给、加强风险评估和应急资源调查工作的配套支持、提高基层应急管理能力并开展应急预案改革及优化情况评估等多个方面优化。近年来，基层应急预案管理中“认知偏差”与“过程失效”带来的可操作性欠缺也得到了较多关注。综上，管理进路研究的共性在于关注到了预案编制与管理的机制过程。根植于中国治理体系和治理能力现代化的整体进程，这一问题势必要从治理的角度出发考察其中的传统历史路径与多主体互动。简而言之，应急预案的编制与管理在技术性特征之外，更多是一个公共政策生产的政治性过程。

通过上文回顾，管理进路为本文的思考和写作提供了起点。尽管上述管理进路的研究对理解应急预案的可操作问题提供了多种富有建设性的思路，但共性的问题仍然存在。首先，现有研究中最大的问题在于大量研究都是应然的规范研究，实证性研究较为稀缺。这在管理进路的研究中较为普遍。当大多数研究都是基于作者自身对应急预案经验认知的思辨总结，其信效度就难以证实。同时，田野具身感受的缺乏也会不可避免地造成研究结论的逐渐趋同与边际贡献的逐渐降低，有碍研究纵深的拓展。其次，现有研究大多是从外部视角出发，较为缺乏对现实的感知力和洞察力。这里的“外部视角”是指，现有研究大多选择从应急预案文本这一最终“产品”反推应急预案编制和管理，乃至应急管理机制的不足与问题，而较少“由内而外”地审视应急预案的“生产过程”如何影响了“产品”。在很多时候，应急预案文本中存在的各种问题恰恰是在编制过程中就已经埋下了伏笔。

对应急预案可操作性欠缺问题的理解始于文本，但不能止于文本。应急预案文本是静态的，而每一份应急预案的形成背后却是一个值得关注与挖掘的动态过程。在某种程度上，应急预案文本层面的可操作性欠缺是应急预案编制和管理过程中诸多问题的“投射”。在这一动态过程的考察中，或许能够探寻到应急预案可操作性欠缺更为深层的、更加贴近现实的内生逻辑。现有研究对应急预案编制过程的关注是远远不够的。这也正是本文引入西部B县应急预案编制案例的目的所在。

（一） 研究方法、案例选择与资料来源

在研究方法上，本文为参与观察（participant observation） 式的探索性单案例研究。参与观察最初起源于人类学研究，其关键在于要求研究者参与一个群体的日常活动、仪式和互动中来习得其生活和文化中明显的与默示的不同面向。在公共管理研究中，参与观察的关键要求在于研究者从“局外人”的视角转变为被研究者（研究对象）的“局内人”视角。

落实在本文中，笔者团队在2023年6月至8月作为起草组，深度参与B县编制包括突发事件总体应急预案、破坏性地震应急预案、防汛应急预案、抗旱应急预案、自然灾害救援应急预案、森林草原防灭火应急预案、危险化学品事故应急预案共7份应急预案的宝贵经历促成了研究视角的转变。参与观察式案例研究能够进入“局外人”难以介入的研究问题，观察到“局外人”难以观察到的现象并具有理解研究对象真实经历的优势，总体上契合本文研究目的。同时，鉴于现有研究中较为缺乏关注于预案编制过程的理论概念或分析框架，本文在研究取向上定位为探索性案例研究。基于此考量，本文在结构安排上将首先呈现案例的整体过程，而后再从中归纳提炼核心理论问题并提出相应的分析框架。

B县地处我国西部的少数民族自治地区，具有辖区大、海拔高、人口少、民族多、交通较为闭塞、经济社会发展存在一定滞后的基础特征。正因如此，在案例选择层面，B县较难界定为传统意义上的典型案例，而更接近于极端案例。尽管这可能带来研究结论外推的局限性，但和参与观察式单案例研究的代表作《街角社会》（Street Corner Society）类似，应急预案的可操作性欠缺问题虽是较为普遍的现象，却较少有学者能够在田野中对这一问题进行深入的观察和研究。因此，以西部B县的应急预案编制过程进行单案例研究在一定程度上是关键且具有启示性的，能够更为显著地展示县级应急预案编制中的各潜在问题。本文案例材料的来源包括：（1）笔者团队在参与B县应急预案编制过程中形成的调研笔记、访谈录音、实地走访材料、研讨记录；（2）起草组在B县当地收集到的30余份官方文件；（3）起草组与相关专家学者在预案修改、评审等编制流程中交流讨论及形成的评审意见等。

（二） 前期准备阶段：预案参考文本的限制

《突发事件应急预案管理办法》明确提出，风险评估和应急资源调查是应急预案编制的前提和基础。在项目启动之初，起草组在B县应急预案编制中一方面希望体现诸如“7·20”河南郑州特大暴雨灾害等典型灾害的经验教训，另一方面希望充分体现B县当地的现实情况、实际需求和特色做法。在笔者团队作为起草组真正介入B县应急预案编制工作时，首先摆在面前的两个重要问题分别是：如何形成各应急预案的总体框架和模板？如何尽可能了解 B 县并制定紧凑合理的实地调研计划？

当前，政府应急预案已演变为一种大体上具有普适编制思路、要求、框架与表述规范的规范性文件。“理想的（应急预案模板）就是把所有程式化的内容及整体结构保留，调研后再根据当地实际填补当地内容。” （起草组内部讨论记录，2023-06-06）为实现这一目标，起草组在收集分析国家层面的各项应急预案及管理办法基础上，首先尝试尽可能收集 B 县所属省级、市级应急预案及相关规定，但这些文件在互联网大多难寻“踪迹”。随后，起草组集中整理了两个应急预案体系建设试点县的应急预案，这两个地区的应急预案在整体上指导起草组理解并确定了 B 县总体及各专项应急预案的总体框架。但当尝试在此基础上进一步形成各项应急预案具体的模板时，两地应急预案间的细节差异性也逐渐显现。

例如，总体预案中是否需要具体规定现场指挥机构的工作组构成？预警和响应分级究竟应当如何确定？应急保障应包括哪些方面的保障？各应急预案的附件应包括哪些内容？细节性问题的涌现反过来要求对如何形成应急预案模板进行讨论、取舍及修改创新。这实际上指向了如何结合 B 县实际确定应急预案模板指导性标准的核心问题，要求对 B 县的基本情况与 B 县的应急管理工作及其应急预案体系有较为全面的掌握。此外，起草组试图通过国家标准或学界研究成果提供应急预案编制的通用模板及技术性标准。但目前和应急预案相关的国家标准均是面向煤矿、危化品等行业企业的技术性标准，对于县级政府编制相关应急预案的参考作用较小。在已有研究方面，正如上文所言，大量从外部视角出发强调原则性要求的规范性研究在实践层面大多无所适从。囿于 B 县相关公开资料的匮乏，起草组又尝试收集了和 B 县情况类似地区的应急预案，以求尽量贴合 B 县的实际。在前期准备阶段，此尝试起到了一定的作用。但这种尝试实际上存在于对 B 县实际情况的“想象”中，究竟形成的应急预案模板是否符合 B 县情况也仍未可知，事实上也难以对各应急预案模板核心内容的实际质量进行深入评价和修改。

上述问题的出现也让起草组意识到，在公开信息较为匮乏的情况下，实地调研最有可能解决上述问题。因此，起草组同时尝试制定了包括具体日程、人员构成、访谈提纲、材料清单等内容在内的调研计划。B县对调研日程并无意见，但对材料清单则表示，“这些文件材料我们这里很多都是没有的”，在解释了资料清单包含的具体信息后相关干部表示“我们只能先找找看”。（与B县应急管理局的电话记录，2023-06-15）也正是在与B县围绕调研计划的沟通中，起草组才通过这个侧面逐渐对B县应急管理相关工作的实际情况形成了更符合实际的认知与预期，“我们对B县的情况不能有太高的期待”。（起草组内部研讨记录，2023-06-15）

（三）实地调研阶段：风险数据与资源评估的稀缺

6月24日至6月30日，起草组一行5人前往B县开展了实地调研，其目的在于了解并评估B县需要着力面对的风险挑战、现有的应急力量资源水平及在本次应急预案修订中的相关要求和建议。伴随着实地调研过程中对B县实际情况了解的逐渐加深，前期准备阶段的问题得到了部分回应，新问题也随之产生。

起草组首先同应急预案编制直接相关的B县政府部门进行了“一对一”座谈。在座谈中了解到B县在开展工作时遇到的一系列现实情况。如在历史灾害方面，B县曾发生过两次有记录的三级以上地震，最为频发的灾害是春冬季的风灾、雪灾和泥石流。随后起草组也逐渐了解到，县应急管理局的6名工作人员中无人具备应急管理专业背景，也大多欠缺工作和实践经验。在水利方面，“我们这边目前没有什么水利设施。水文数据的话都在市里，我们这边是不掌握的”。（与B县水利局负责人座谈，2023-06-26）加之B县应急广播目前只能落实到行政村级别，这表明在B县的应急预案中强调加强自然灾害监测预警以契合“关口前移”要求，实际上可能也是难以落实的。在同B县民政局负责人的座谈中，起草组也了解到，B县过往并没有制定自然灾害救助相关的专项应急预案，而相关灾害临时救助机制的使用频率也不高。在实地调研前，起草组曾认为森林草原火灾将是B县需要着力应对的主要自然灾害。但通过座谈起草组了解到，B县虽为森林草原火灾高风险地区，但“我们这几年就2022年12月发生了一次草原火灾，差不多烧了有1亩，没有造成什么严重的影响。”（与B县林草站、自然资源局负责人座谈，2023-06-26）这些现实情况让起草组意识到，前期准备阶段中很多对应急预案灾害情境、应对能力等的设想，与B县的灾害风险实情和应急实践是明显脱节的。

其次，起草组收集了B县和本次应急预案编制可能相关的各类材料。第一是B县现有的应急预案：“这些预案都是我根据上面发下来的预案自己改的，肯定有很多问题。”（与B县应急管理局负责人座谈，2023-06-26）B县应急管局负责人也明确表示，希望每份预案都加上流程图，并与上级预案在结构上保持一致。第二是B县掌握的所属省级和市级应急预案体系。第三是B县政府序列的相关议事协调机构组成。此文件包括了B县应对自然灾害类和事故灾难类突发事件的领导机构。此外，诸如统计年鉴、处理报告等20余份纸质材料都较少能够拓展起草组对B县风险隐患和应急能力情况的认知。由于上述材料与应急实践情况并不完全吻合，在预案编制中难以起到直接作用，因此应急预案编制难免在部分细节上难以做到预想的细致程度。

随后，起草组前往B县的3个乡镇对当地的风险隐患、物资储备及防御工程建设进行了走访。走访中B县各村镇间距离较远、交通较为不便、物资储备较为匮乏的现实及各项应急基础设施仍在建设的现状都说明，群众的自救互救能力及村（社区）、乡镇层面的应急能力建设可能比县级的应急能力建设更为重要。因此，在B县应急预案的编制中，如何体现“重心下移”特征显得格外重要。这在针对地震灾害走访的各村落的道路和房屋现状中也得到了再次体现。此外，全县仅有一辆专业救护车的现实更说明，应急资源的匮乏是本次应急预案编制不得不考虑的现实问题。

最后，起草组在B县同当地多个应急预案可能涉及的部门进行了集中座谈。在座谈中，各部门大多能够明确自身在应急预案中所需要承担的职责并开展了一定的相关工作，例如县委宣传部可通过县融媒体中心保障信息发布渠道畅通，农业农村局推广冬季防雪灾保险制度并在36个易灾村建立了储备库。但回归到对本次应急预案编制有何要求时，大多数部门只是提到希望在预案中更多地增加具有知识性、可操作性内容，而对具体操作层面行动效能如何提升则较少能提出具体建议。

（四）修改评审阶段：预案文本的公文化约束

在修改评审阶段，起草组基于实地调研获取的资料，在前期应急预案模板的基础上进行了内容起草、补充和修改。在形成初稿并向B县征求各部门意见后，邀请相关专家进行评审并提供相应修改意见。伴随着应急预案的逐渐成形，部分问题始终是难以解决的。在修改评审阶段中依旧显现的诸多问题，一定程度上均是前两个阶段相关不足的延伸、放大与深化。

7月上中旬，起草组集中完成了应急预案的起草工作。当从“看预案的人”转变为“写预案的人”，行动主体表述不规范不统一、内容和B县现实不符、语句表述不简洁等都成了起草组多轮修改中反复出现、无法回避的问题。而在尝试化解这些问题的同时，起草组也再次意识到，很多前期应急预案模板中涉及的有效做法在B县的确是难以落地的。“应急预案编制可以适当高于当地实际的工作水平，但不要出现和实地资料严重相悖的情况。”（起草组内部研讨记录，2023-07-12）7月底，起草组收到了B县各相关部门的反馈意见，问题大多集中在两个方面：工作原则的厘定与各成员单位的职责及排序。除此之外，修改意见还包括三处工作机制的修改及相关行动主体的表述统一问题。通过这份修改意见，可以初步看到B县各相关部门在应急预案编制中注意力的分配更倾向于权责划分的厘定，而非应急过程中协同行动的优化。

8月上旬，起草组在根据B县反馈意见进行修改后，组织来自实务界与学术界的三位专家进行了集中评审。评审中，三位专家指出了应急预案在体系完整性、预警响应级别合理性、责任划分有效性、应处置机制妥当性及信息报送规范性等方面的不足。这些均不利于预案可操作性的提升。而当起草组着手修改时，却发现很多建议单靠应急预案的修改无法实现。如专家指出预案体系中缺少对公共卫生事件、社会安全事件关注，但由于应急管理局的职能限制，B县在预案体系规划中并没有相关的计划。如果仅在应急预案层面进行补充，实际上可能存在合法性风险且难以深入落实。正如某位评审专家所言：“这就是问题，基础不牢，定位不高。”（与评审专家交流记录，2023-08-11）此外，评审专家虽提出了很多有效做法，但这些做法大多产生并适用于我国中东部地区，很难移植并适用于B县的应急管理实践。此时，B县应急预案文本的可操作性欠缺的趋势已较为明显。

在根据专家评审意见进行再次修改后，起草组同B县应急管理局相关负责人进行了再次沟通交流。在沟通中，起草组一方面意识到当地干部能够基于当地情况指出细节处仍存在的问题；另一方面，起草组也发现当地干部对应急预案中的创新之处往往并没有过多关注，而是将注意力放在应急预案和同级、上级预案在大体结构上是否一致、自己部门责任划分是否过多、领导排序是否妥当等内容上。这集中体现在和当地干部在沟通中经常听到的一句话：“这个东西在我看过的其他预案中都是有的，咱们这份怎么没有？”（与B县应急管理局负责人交流，2023-08-21）可见，不同的角色定位会带来对应急预案不同的理解视角和逻辑。预案文本的公文化和规范化成为B县这个阶段关注的重点，但对预案质量的实际提高并未起到建设性作用。

在经历了三个编制阶段后，B县应急预案的编制工作已接近尾声。通过上述案例呈现可以看出，县级应急预案的编制是多主体、多阶段、多要求交织互动下的复杂过程，与当地实际的应急管理水平与能力密切关联。应急预案可操作性的欠缺不能简单地归咎于某些主体或某些流程，而是存在一个可操作性效能逐步递减的内在机制。如何解释这一过程中可操作性欠缺逐渐放大的内在影响机制？这需要建立针对应急预案治理效能兑现过程的分析框架，并以此为引导探究上述问题背后的深层逻辑。

（一）三维整合：应急预案治理效能兑现的分析框架

应急预案的治理效能如何在应急实践中完整兑现是相关研究长期以来的重点之一。既有研究认为，应急预案编制设计和功能实现可以从预案体系的逻辑结构、“一案三制”综合体系及文本描述三个维度开展。该观点最为突出的价值在于看到了文本之外影响应急预案功能实现的体制机制等管理性要素，但与应急管理现实要求的联系相对而言较为薄弱。在此基础上，本文进一步认为，在理想情况下，应急预案治理效能的完整兑现要建立在“文本规范性—实情复杂性—行动有效性”相互促进的基础上实现协同整合，即实现“文本—实情—行动”的三维整合（如图1所示）。在这三者之间，规范的文本是应急预案基础性、根本性的属性，对复杂实情的概括抽象是应急预案彰显实践性特征、回应现实需求的“起点”，基于应急预案的有效行动则是建立于前者之上应急预案核心功能的体现，构成了应急预案质量与效能的关键评价指标。三者之间相互影响、相互支撑、缺一不可，既符合预案编制起草与管理应用的实然操作过程，也符合应急预案在从文本到实践的过程中治理效能逐渐得以兑现的发展逻辑。

就三者的具体内涵与关系而言，应急预案本质上首先是具有公文性质的规范性文件，应急预案在文本层面规范性的体现是其治理效能得以兑现的形式性要求。结合已有研究，应急预案的文本规范性体现在：（1）文本表述统一、严谨、准确，符合公文一般规范；（2）文本主体结构大多从突发事件应对的各个阶段出发，在各级标题设置中体现系统性和一致性；（3）文本内容大多需要涵盖预案依据、适用、体系、指挥、保障、管理等必要内容。在此基础上，实情复杂性对应急预案治理效能兑现起到了承上启下的作用。应急预案的实情复杂性就是要求其能够将在地的、复杂的风险隐患情况和应急能力资源水平等实情进行整合并融入规范的文本表述中，使应急预案适应并体现当地应急管理实践的需求。这也印证了风险评估与实地调研之于应急预案编制的必要性和重要性。此外，应急预案的治理效能需要通过行动有效性兑现。行动有效性是从应急预案文本到现实行动的转化效力。一方面，在突发事件应对中应急预案实际应用效果是对行动有效性至关重要的检验；另一方面，日常应急演练构成了常态下尽可能提高应急预案行动有效性必不可少的手段。如若缺少文本规范性和实情复杂性，行动有效性必将大打折扣，应急预案在风险监测与预警、应急响应、灾后恢复与重建等管理流程上的可操作性也将无从谈起。

因此，从“文本—实情—行动”的三维整合分析框架出发，该框架的提出符合应急预案的治理效能从文本层面出发，经由现实中介兑现于应急管理实践的总体逻辑进路。同时，从理论角度出发，三者的整合能够反映对应急预案编制本质要求和作用的准确认知，并提供了探究应急预案编制管理中各类问题的思考原点。回归到现实逻辑中，“文本—实情—行动”的三维整合并不是一蹴而就的，而是存在着诸多无法回避的挑战。在通过参与观察尝试推动B县应急预案实现“文本—实情—行动”三维整合的过程中，笔者发现伴随着三者间的张力会逐渐显现，其可操作性也会逐渐降低。这能够初步解释应急预案在编制中可操作性逐渐降低更为具体的内在递减逻辑，由此构成了本文对西部B县案例的核心理论解释。

（二）双重张力：在“文本—实情—行动”的契合和转化之间

张力（tension）最初是一个物理学概念。在社会科学研究中，张力的内涵延伸至描述多种社会存在间因冲突、矛盾或竞争，导致其无法实现有机互动整合的状态。以此为起点，本文将分析“文本—实情”“实情—行动”“文本—行动”这三对关系间存在的张力并尝试厘清其背后导致应急预案可操作性欠缺的现实逻辑。

1.“文本—行动”间的契合张力

规范性、公文化的应急预案文本能否涵盖现实复杂性？行动能否契合风险情境和应急资源能力？如前文所述，应急预案现已成为一种具有明显标准化、公文化特征的规范性文件。在同级政府的应急预案中，存在大量相似的结构和表述。这一方面能够保证各级各类应急预案“不出错”，但另一方面也会潜在地影响应急预案创新的实现。在此之上，如何在规范性文件的框架和要求内体现当地可能更为复杂的实际风险情况，行动方案如何体现当地行之有效的实践做法，都难以一言概之。在B县的应急预案编制中，起草组在专项应急预案的排序和篇幅等方面，突出体现了B县总体风险隐患情况和应急资源能力。尽管根据B县灾害风险和人口分布特点，相较县级应急管理能力而言，增强当地居民自救意识和能力可能更为重要，但在预案文本层面的结构约束之下，相关内容在篇幅和表述上仍显单薄乏力。应急预案文本在对当地实际风险情境和应急资源进行抽象化的过程中，必然会损失一定的信息，也必然会有一些信息难以在应急预案的程式化框架中得以完整体现。在县级层面，相关干部对应急预案的认知也更倾向于“不出错”，希望应急预案在结构上同其他预案保持一致，但对如何创新应急预案的重视程度不足。这也侧面使应急预案难以更好地反映现实复杂性，出现文本与实情、行动与实际“两张皮”的脱节现象。

应急预案作为行动方案的可操作性该如何测量？现实是否会制约应急预案文本质量的提高？应急预案是为了应对可能突发事件而事先制定的行动方案，是实践导向的规范性文件。在某种程度上，应急预案的编制质量与当地应急管理能力与水平密切相关，当地的应急管理水平是影响应急预案质量的结构性变量。行动方案可以设计得很完美，但如何衡量当地的方案实践能力则相对困难。在B县，受当地应急管理资源和能力所限，如果当地本身就没有相关体制机制安排和实践，即使应急预案中规定了也是难以转化为行动的。应急预案能够为当地提供检视应急管理工作水平的机会，但不是所有的问题都能靠应急预案解决。在文本规范和方案设计维度上，应急预案能够适当高于当地应急管理实践水平，但如果过高，就只会成为“束之高阁”的一堆文件。

从应急预案既定的规范性文件定位出发，一方面是契合当地实际的内容创新难以得到支持，另一方面是构成行动实现基础的体制机制安排难以仅靠应急预案补齐。由此，“文本—实情—行动”的契合张力就得以凸显，即最规范的文本和最完美的方案，通常都并非最契合现实的。

2.“文本—实情”与“实情—行动”间的转化张力

编写应急预案和执行应急预案是否遵循相同的逻辑？在很多时候，制定预案的部门并不是执行应急预案的唯一主体。在B县的应急预案编制过程中，应急管理局是预案起草的主要牵头单位，而各应急预案在执行中则至少涉及了十余个相关党政部门。在B县应急预案的编制过程中，这些党政部门多次的反馈意见大多聚焦于预案中对自身责任的界定，而非预案具体的行动和做法。因此，应急预案中的文本方案会否在实际操作中有效执行，在应急预案编制中是难以回答的。实际上，任何规范性的政策文件在实践中都存在“走样”的风险。这一风险之所以在应急预案中更显张力，首先因为应急预案必须依靠多个党政部门的协作才能够落实，其次在于在突发事件应对中的“走样”可能会造成为更严重且不可逆的生命财产损失。从预案编制的实情复杂性到预案执行的行动有效性，其中不仅有行动主体的增加，更有协同要求的凸显和韧性能力的要求。应急预案文本规范性和实情复杂性的实现，也并不能保证行动有效性的必然实现。

规范化、公文化的应急预案文本如何转化为有效行动？行动有效性的标准又应如何确定？在进行应急预案演练之前，专家评审阶段实际上从经验视角出发，给出了B县应急预案行动层面可操作性的部分评价标准。但这在实践中也难以完全契合于B县实际。具体来说，当地缺乏评审专家，而外地专家给出的意见可能更适用于我国东部等发达地区，较难适用于地处西部的B县。这表明从外部专家视角和内部编制者的不同视角出发，对可操作性的理解已然存在差异。如果再考虑实践行动者重视权责划分的“不犯错”认知，这种差异将更加明显。这显示，行动有效性的评价在各主体间可能是缺乏足够共识的。正如“一千个人眼中有一千个哈姆雷特”，当各个主体从部门权责、实践经验等不同维度评价同一份应急预案，对应急预案可操作性的理解差异就会随之涌现。

这构成了“文本—实情—行动”间契合张力之上的又一重张力，即从规范性、公文化文本到有效性行动的转化张力。转化张力指向了应急预案编制过程各主体能动性的互动过程。这说明，各主体尝试理解并执行应急预案的过程实际上也是建构应急预案认知的过程。当各个主体间认知的差异难以避免，应急预案从文本到行动的转化张力就会出现。虽然到底什么是科学合理的应急预案评价标准在任何研究中都难以完全界定，但对不同层级的应急预案来说，差异性的、因地制宜的评价标准应当纳入考虑。正如本文在最开始提到的，可操作性这一概念目前在社会科学中本就缺乏共识。应急预案可操作性的标准或许也必须回归到应急预案演练、突发事件应对的实践应用中才能形成完整评价。

通过上文的分析，可以看到“文本—实情—行动”间契合张力和转化张力这双重张力的主要内容（如图2所示）。双重张力的存在解释了为何屡屡强调可操作性，但应急预案编制中实现“文本—实情—行动”三维整合并兑现其治理效能是较为困难的。同时，双重张力的存在也呈现了应急预案可操作性递减的过程性机制。由于契合张力和转化张力的作用在各个编制阶段中逐渐显现及多个行动主体实践行为的相互交织，在平衡各种张力的过程中最终导致了应急预案可操作性的逐步降低。在这些张力产生及相互作用的过程中，影响应急预案可操作性欠缺的多种矛盾的现实性、结构性和内生性影响因素也得到了展现。

（一）主要研究结论

通过对B县应急预案编制案例的参与观察与理论建构，本文形成了以下结论。

首先，应急预案的治理效能兑现需要实现“文本—实情—行动”的三维整合。这一分析框架的提出符合应急预案文本规范性、实情复杂性和行动有效性的属性与要求，能够在规范的应然维度上分析应急预案治理效能逐步显现的过程。“文本—实情—行动”三维整合分析框架的提出，能够在一定程度上从应急预案编制的视角拓展并延伸应急预案可操作性欠缺问题的理论纵深及分析视角。

其次，“文本—实情—行动”间的双重张力促使了应急预案可操作性欠缺的生成。在“文本—实情—行动”间存在的契合张力与转化张力是导致应急预案在编制过程中可操作性逐渐降低的主要原因。其核心首先在于文本与实情、行动与现实间双向契合内的相互制约，进而在规范化、公文化文本到有效性行动转化过程中，多元主体相互作用的不确定性将对应急预案可操作性造成多重影响。抽象的双重张力内实际上是应急预案编制过程中，多个行为主体在多个阶段上长期、复杂的行为互动。相较于现有研究中对预案编制问题的简单列举，本文分析可能更体现机制解释的特征。

最后，未来应急预案理论的研究和实践优化均需要强调置身事内的特点。本文为参与观察式的案例研究，也因此倡导未来的应急预案研究以一种置身事内的视角回归到管理实践的田野中。同时，未来的应急预案编制和管理需要在支撑体系、平台建设及评价标准拓展上进一步提升以化解契合张力和转化张力。据此，本文在反思展望方面相较于现有研究亦体现了一定的循证特征。

（二）政策方向：优化基层应急预案编制的建议

基于B县应急预案编制的参与式观察案例，结合近期相关政策举措，笔者认为未来可尝试从如下几个方面进一步优化基层应急预案编制管理工作。

第一，完善基层应急预案编制的规范化支撑体系。应急管理部办公厅印发的针对乡镇和村（社区）的基层应急预案编制参考，是形成应急预案编制规范化支撑体系的重要内容之一。在县级层面，由于各地经济社会发展水平和应急预案编制情况差异性，可由应急管理部出台总体规范，由各省级应急管理部门具体落实并形成相应细则。鉴于风险评估和应急资源能力评估在契合性提升方面的重要性，未来也可考虑以此形式出台专项指导性文件。此外，可以考虑推出相应的培训课程、开通问题建议反馈渠道或派出指导组、工作组前往有实际需要的地区开展实地指导。尤其是在我国西部的欠发达地区，实地指导可以对其应急预案编制和管理水平提升起到建设性作用。

第二，优化应急预案编制管理的科技赋能路径。科技赋能是提升各级应急预案编制管理能力的重要抓手，能够以科技与管理的双向促进来实现治理目标。更为系统、精细的管理手段是优化应急预案编制管理科技赋能路径的关键。就系统性而言，国家层面可在尝试建立并完善覆盖全国的应急预案数字化管理平台的过程中积累相应的原始数据与管理经验，为后续的广泛应用提供指导。就精细性而言，如何考虑相对欠发达的西部地区的实际需要、如何理顺科技扩散与应用过程、如何实现科技切实有效的均等赋能仍需更具体的机制设计。在此基础上，未来通过数字化、信息化技术实现针对应急预案的辅助编制、动态更新和系统评估等，都可能解决目前的实践“痛点”。

第三，探索应急预案考核和评价的科学合理标准。目前，无论是应急预案编制中的专家评审，还是应急预案管理中的演练，评价标准都具有明显的主观性和经验性特征。在县级层面，我国各地应急管理能力水平的差异性已非常显著。如以“长三角”地区某县的标准要求B县，事实上既不合理也很难实现。这在评价中要求专家对当地情况形成准确的理解，也需要专家意识到其对照标准并在和当地实际对照中进行校正。因此，在专家参与的应急预案评价中，如何探索形成多样化的、因地制宜的应急预案考核和评价标准并给出现实可行的指导建议就显得更为重要。

（三）研究不足及未来展望

1.研究不足

必须承认，案例研究，尤其是单案例研究近年来面临着一系列的挑战。这在不以“第三人称”视角讲述案例，而是将研究者自身带入其中的参与观察式案例研究中可能更为明显。笔者深知参与观察可能会带来陈述客观性、案例可比较性、理论概化程度等方面的潜在局限。但作为一种根植于人类学传统的研究路径，参与观察能够深入案例的文化、制度背景，能够体现研究者的反思意识并形成整体性的框架。这种优势符合本文探索性研究的初衷。目前，参与观察式的案例研究在公共管理学界仍处于发展中。笔者相信更多真正回归到管理实践田野的、置身事内的参与观察案例研究，在现阶段对学界而言是具有边际贡献的。

公共管理实证研究中的机制挖掘需要谨慎理论概括、扎根结论情境并提炼约束前提。本文希望通过B县应急预案编制案例作出适当的理论贡献，拓展该问题研究的深度。需说明的是，本文案例并非一般意义上的典型案例，而是可能存在更多、更明显实践问题的极端案例。因此，本文提出的理论解释可能存在一定局限，在某些场景中并不适用。

此外，应急预案治理效能的完全兑现必须结合实际的突发事件处置效果进行判断。但突发事件处置的一手田野材料在应急管理研究中是可遇不可求的。因此，本文对“行动有效性”这一要素的支撑不可避免地较为薄弱。这也是本文的遗憾之一。在未来的研究中，笔者期待更多研究者在其他情境中或在掌握更宝贵田野材料的情况下对本文的结论进行检验和批评，共同推进应急预案研究的创新发展。

2.研究倡导：一种置身事内的应急预案研究

应急管理研究需要持续反思研究与实践脱节的问题，需要在田野工作中拥抱管理实践。可以从各个角度、各种方法出发去评价应急预案，但在编制预案中还是会遇到未曾设想的问题。目前来看，应急预案研究与田野的联结不够紧密。至少在未来的应急预案的研究中，笔者希望通过本文对B县应急预案编制参与观察研究的开展，倡导一种置身事内的研究视角。

实践性是应急管理学科“与生俱来”的特色，但目前针对应急预案的研究大多与实践存在一定距离。尽管也有学者指出，专家参与编制、专家进行评审可能因对编制单位了解的不够充分，使得效果并不如预期。但仅在经验认知上“知其然”并不能解决问题，在实践中“知其所以然”才可能接近部分问题的答案。诚然，B县应急预案编制的过程也存在诸多不足。但在这一过程中，笔者更新了对应急预案、应急预案编制过程的认知并发现了新的问题。

对目前的应急预案研究而言，更多实践逻辑的引入能够倒逼并促进理论与概念发展。在技术进路中，相关技术或模式推广应用要理解应急管理实务工作者在面临要求、压力时的真实考量；在管理进路中，研究者同样需要走出“象牙塔”，进一步挖掘应急预案编制管理中的细节并对其中的现实逻辑加以重视。这就要求研究者更多地走入应急预案编制与管理的实践田野，在实践中发现问题、在交流中理解问题、在反思中回应问题。在这一实践田野中，研究者可以提出新的研究假设和理论解释，也可以对既往的研究进行检验和更新，但更为重要的是，在这一过程中拓展并深化自己对应急预案编制与管理的认识。

本期来源：《公共管理评论》2024年第3期

编辑：明  婧

校对：曾  锋

审核：曾  锋

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