嵌入式统合：新时代干部下乡优化乡村治理结构的实践逻辑

党的二十大报告指出“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村”。2023年，国家领导人在考察边疆地区时进一步指出：“从全国来看，推动全体人民共同富裕，最艰巨的任务在一些边疆民族地区。”新时代“三农”工作的实践表明，以驻村第一书记和工作队为代表的“干部下乡”制度（下文简称为“干部下乡”）在贯彻脱贫攻坚、推进乡村振兴、推动城乡融合发展等方面发挥了重要作用。数据显示，从2013年到2020年底，全国累计选派25.5万个驻村工作队、300多万名第一书记和驻村干部,为打赢脱贫攻坚战提供了坚强组织保证和干部人才支持。党中央认为，必须坚持不懈把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，举全党全社会之力全面推进乡村振兴。在此背景下，总结新时代干部下乡的制度经验，尤其是研究边疆等欠发达地区如何派强用好驻村第一书记和工作队等问题，具有重要的理论和实践价值。

乡村治理不但是治理主体和治理规则的问题，而且是一个治理结构问题。乡村治理结构表现为一套正式制度化的较为固定的权力关系格局，以及非制度化的相对稳定的以共同价值理念维系的社会关系网络。从其变迁历程看，在传统中国时期，费孝通用“双轨政治”的概念描述中国乡村治理结构：一条是自上而下的中央集权的专制体制的轨道，另一条是基层组织自治的民主体制的轨道。但由于国家缺乏调控乡土社会的制度通道，这一时期的乡村治理呈现浓厚的“半正式行政”特征。新中国成立以后，特别是改革开放以来，人民公社制度逐步瓦解，国家行政权力和乡村自治权力相分离的“乡政村治”治理结构随之产生。但快速的工业化和城镇化进程导致农村劳动力大量外流，以差序格局为主要特征的乡土社会逐渐向“无主体熟人社会”或“半熟人社会”的“城乡中国”转型，出现了社会关系衰退、组织衰败、内生发展困境等乡村治理危机。“国家返场”中干部下乡便是应对这一危机的重要创制，乡村治理结构从村民自治的“单轨治理”开始向“双轨治理”转变，这意味着国家具有更强的能力按照自身意志来改造乡村社会，乡村治理的过程、逻辑和格局也发生了重要变化。

总体来看，干部下乡对乡村治理结构的影响具有两面性，学界对此形成了相对的研究观点。一方面，下乡干部借助上级党委政府授权的优势，化身为联通国家、社会、村民的中间型载体，使乡村治理向“嵌入型”转变。通过两套人员、两种制度的双轨治理结构，干部下乡借助强大的国家力量和社会动员能力，以及自身的资源联动性，能够整合农村各类群体的利益，将制度优势转化为乡村治理效能，塑造新的治理共识，体现了党的综合治理与科层治理的双重治理特质。另一方面，干部下乡的问题在于第一书记等作为外来帮扶力量，实际上是国家力量主导的“他治”现象，容易导致村级内生动力不足，产生“双头政治”困境或权力结构失衡困境，消解了乡村治理结构原有的公共治理价值。因此，基于干部下乡的学术表达，乡村治理结构优化意指将下乡干部所代表的国家力量有效引入乡村治理轨道，使其与村庄自治力量形成有序的互动关系和价值融合。

在上述讨论的基础上，部分学者基于脱贫攻坚以来干部下乡的现实经验，从理论层面提炼出了诸多干部下乡影响乡村治理结构的解释框架。郭小聪和曾庆辉提出的“粘合治理”框架认为，第一书记通过目标粘合、资源粘合以及利益粘合不仅能带来短期的扶贫成效，从长期来看可能重造一个新的乡村治理结构。谢小芹借助徐勇所述的“接点政治”提出了“接点治理”框架，认为第一书记所指涉的国家权力通过直接嵌入村级组织，重塑了“国家—基层组织—社会”的连接关系，以促进村庄组织建设融合基层社会的方式实现了治贫的目的。此外，谢小芹借助费孝通所述的“双轨政治”提出了“双轨治理”框架，认为国家在特殊时期设置的第一书记制度与改革开放后设置的村支书制度，在乡村扶贫领域相互作用并且形成了一种新的治理格局。刘建生等在这一研究的基础上提出了“双轨双层”的解释框架，认为“第一书记与村两委”两个治理主体形成的“双轨”在对“村与户”两个治理客体形成的“双层”治理过程中既分工又协作，既推进了精准扶贫又提升了乡村治理能力。吴高辉和郝金彬提出的“耦合调适”框架认为，第一书记所具备的双重治理属性使其能够将基层政权的“利益、权威与价值”进行耦合，进而在地化地调适为适应乡村社会的共治策略，即通过调整乡村治理结构以适应新时代的治理需要。

可以看出，现有研究呈现出从双轨制静态分析到强调主体互动、治理互嵌动态分析的演变趋势，为理解干部下乡对乡村治理结构的影响提供了理论参考。但现有研究也存在若干不足之处：（1）现有研究忽视了治理情景变化下干部下乡制度的流变性，即干部下乡对乡村治理结构的影响是一个动态演化的过程。笔者调查发现，乡村治理在从“单轨”向“双轨”转型初期常常面临“双轨分离”的困境，需要不断进行制度调适才能持续优化乡村治理结构。因此，关于干部下乡对乡村治理结构影响的争论仍需进一步廓清。（2）现有研究更多地将“双轨治理”等理论概念应用于脱贫攻坚时期沿海和内陆省份乡村地区的具体实践情景，较少关注脱贫攻坚以及乡村振兴时期边疆地区的治理实践，且缺乏从实践中提炼一般性的分析框架。因此，对不同治理阶段和治理情景下干部下乡的理论研究仍需进一步检验和拓展。（3）现有研究多将下乡干部视为一个整体，且主要关注第一书记对乡村治理结构的影响，而缺乏关于下乡干部间的异质性对乡村治理结构影响的分析，如何发挥不同乡村治理主体的合力仍需进一步讨论。

鉴于此，本文以Z自治区观村干部下乡实践为例,试图回答以下3个问题：（1）干部下乡后为何会与乡村原有治理结构产生双轨分离的问题？（2）面对这一问题，下乡干部等外部治理主体以何种实践路径实现乡村治理的有效嵌入？（3）从实践与理论的互促演进来看，如何理解下乡干部优化乡村治理结构的实践逻辑？为了回答以上问题，本文以嵌入性理论为基础，从动态分析视角构建嵌入式统合分析框架，通过典型案例分析，既聚焦边疆地区的特殊性实践经验，又关注干部下乡的一般性理论问题，以此探讨新时代干部下乡优化乡村治理结构的实践逻辑，并尝试分析其中蕴含的新时代乡村治理的理论意涵。

嵌入性理论由哲学家、政治经济学家卡尔·波兰尼首创，侧重于研究社会对经济的影响，并在宏观层面上强调二者间嵌入与联系的特征。这一理论概念经由社会学家马克·格兰诺维特发展丰富后被学界不断完善，形成了经济学、社会学、政治学多学科互促共融的理论体系，并被深度应用于公共管理等诸多研究领域。本文关注乡村治理结构问题，尝试通过动态分析视角下提出的包含横纵嵌入情景、内外治理主体、正式与非正式制度的“情景－主体－制度”嵌入式统合分析框架，从理论层面探究在干部下乡后乡村治理结构由单轨转向双轨的过程中，“双轨分离”问题为何产生，又如何通过制度调适优化乡村治理结构。

2.1嵌入性理论的应用现状及局限

嵌入性理论研究已取得长足进展，且成为国内学界剖析乡村治理问题的重要视角。国外相关研究将嵌入性理论的解释维度不断细化。例如：有学者关注结构嵌入和关系嵌入两个维度；有学者从双边嵌入、组织间嵌入和环境嵌入3个层次展开论述；还有学者按嵌入主体关系将嵌入划分为人际关系社会嵌入、组织关系社会嵌入和制度关系社会嵌入，以反映日渐复杂的人类经济活动中多种因素的影响及其表现形式。在此基础上，国内学者将嵌入性理论引入乡村治理分析。有学者从利益、权威与价值3个嵌入维度关注乡村振兴中党建引领社会共治问题；还有学者将驻村扶贫治理的嵌入逻辑细分为组织嵌入、政策嵌入、利益嵌入和关系嵌入。

上述研究不断丰富了嵌入性理论的解释维度，但嵌入性理论维度的单纯细分并不能产生跨越式的理论创新，仅是在结构主义范式中不断强化静态分析的“结构－功能主义”，缺乏“结构－过程主义”的动态视角，也未涉及不同嵌入维度之间的关系，没有将嵌入不足问题纳入统一框架进行整体分析。因此，对嵌入性理论的运用，要结合具体的实践情景、互动主体、制度供给的动态过程，聚焦不同嵌入维度的结构性关系及其效果。但是，现有关于干部下乡研究中嵌入性理论的应用情景，大多只讨论了自上而下的纵向视角，即干部下乡通过不同维度嵌入基层自治轨道。例如，有学者分析了上级政府与贫困村之间、派出单位与村集体和乡村社会之间的双重联结机制。但可能受治理情景差异性的影响，鲜有研究从横向视角出发，关注驻村第一书记、工作队等外部治理主体间的张力问题及其对嵌入效果产生的影响。基于此，本文将结合边疆地区“情景-主体-制度”的特殊性，构建“嵌入式统合”的分析框架。

2.2“情景－主体－制度”嵌入式统合的分析框架

本文所构建的嵌入式统合分析框架（见图1），旨在关注干部下乡后乡村治理结构由单轨向双轨转型的背景下，面对转型初期未能有效嵌入所导致的双轨分离困境，如何通过正式制度中的政治性嵌入、结构性嵌入和非正式制度中的关系性嵌入、认知性嵌入的四维统合进行制度调适，进而破解双轨分离困境，实现乡村治理结构优化。

注：粗线箭头表示本文论述的核心逻辑，虚线箭头表示核心逻辑的作用机制；椭圆形文本框表示乡村治理结构的整体特征或分析维度，实线长方形文本框表示对椭圆形文本框内容的补充性解释。

从问题角度出发，由于边疆地区特殊的治理情景，纵向嵌入张力更大，横向治理主体更为多元，因此，下乡干部与乡村自治主体间的“纵向合作治理失效”和不同来源下乡干部间的“横向协同治理失序”，可能是造成双轨分离困境的两大重要原因。从优化路径出发，在横纵嵌入情景、内外治理主体、正式与非正式制度的多维互动中，嵌入式统合一方面强调下乡干部与乡村自治主体的“纵向统合”，另一方面强调来自不同级别、不同派出单位的外来治理主体的“横向统合”。其中：纵向统合是推进横向统合的行动目标，旨在形成纵向间治理合力，实现有效嵌入，避免双轨分离问题；横向统合是实现纵向统合的中介机制，旨在有效统合多方治理主体，明确身份边界、职能权责，增强协同治理能力。

在嵌入式统合的具体操作层面，从正式制度维度看，政治性嵌入旨在通过政治要素的统合，对所嵌入场域的各类治理主体、政治权威基础等进行政治性重构；结构性嵌入旨在通过统合调整乡村治理机制，优化乡村内外治理主体的运行体系与机制，实现治理力量的有效统筹与合理配置。从非正式制度维度看，关系性嵌入旨在统合多种来源和不同职能的下乡干部以形成关系互嵌，构建新的乡村社会关系网络；认知性嵌入旨在统合发挥内外治理主体和治理规范的价值塑造作用，以共同价值理念引导内外治理主体的行为。

综上所述，本文所构建的嵌入式统合分析框架，聚焦干部下乡的制度实践，涵盖横纵嵌入情景、内外治理主体、正式与非正式制度的多维互动，以此尝试探讨干部下乡优化乡村治理结构的实践逻辑。其中：政治性嵌入和结构性嵌入变革了乡村治理体系，以国家政党权力为核心，重构村级治理结构、组织体系与参与机制；关系性嵌入和认知性嵌入则提升了乡村治理能力，以党组织为统领，重构乡村社会关系网络和资源配置网络，赋能资源效应释放，激发乡村内生动力，实现多元主体协同共治。

3.1研究方法与案例选择依据

本文的研究方法为单案例研究法，主要缘于该方法擅长呈现“故事”的完整性，从而为案例信息挖掘的深刻性、分析思路呈现的丰富性提供基础，较为适合展示因果机制的演化过程。此外，单案例研究可以通过解剖“麻雀”，即对具有典型意义的个案进行研究，形成对某一类共性（或现象）的较为深入、详细和全面的认识。本文所用的案例数据来源于中国人民大学公共政策研究院开展的“中国镇政府管理与政策实证研究”项目的调研资料。课题组在2018-2023年间前往全国东、中、西部18个乡镇调研，在调研中发现这些地区均存在干部下乡的制度实践。为剖析干部下乡对乡村治理结构的影响，本文遵循“统一背景条件”与“变量极端值”的原则选取Z自治区观村作为案例点。

一方面，新时代的干部下乡制度源于完成脱贫攻坚的历史任务，随后制度目标和制度内容随着治理需求的变化不断拓展，这一制度特征成为选取个案的统一背景条件。观村曾是典型的国家级深度贫困村，村庄自治主体难以满足政治性、时效性、攻坚性等非常规任务需要，地方政府需要通过干部下乡增强村庄治理能力，恢复和重建基层治理秩序。另一方面，在干部下乡制度设计中，其中一项就是对革命老区、边疆地区和民族地区等要加大选派第一书记力度。由于观村曾属于国家划定的“三区三州”深度贫困地区，乡村治理问题表现得更为突出和复杂。较全国其他地区而言，Z自治区干部下乡呈现出人员数量多、职能多、覆盖面广、来源单位差异性大等特点，在这一制度实践初期存在下乡干部横向间身份边界不明、职责交叉、相互掣肘等问题，直接影响纵向嵌入的程度和成效。这意味着Z自治区的下乡干部面临着更复杂的治理情景、更庞大的治理主体、更多样的制度逻辑以及由此产生的各种治理问题。这些因素使得观村的乡村治理案例具备了变量极值的特点，其他可能影响乡村治理结构的变量可以得到控制。

课题组于2021年9月开展了为期2个月的实地调研，通过半结构化访谈和问卷调查等方法收集资料，共获得126份对村民的有效调查问卷和对16份深度访谈资料（见表1）。此外，课题组于2022年10月进行补充调研，主要关注巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接时期观村干部下乡的最新实践，以确保研究资料完整准确。

3.2观村干部下乡情况概述

本文的案例点观村村域面积约3.5平方千米，包括5个村民小组291户共1147人，呈现出多民族地区“大杂居、小聚居”的典型村落特征。为解决乡村社会存在的诸多治理难题，2014年3月，Z自治区首次运行“访惠聚”驻村工作队制度，开启了Z自治区地区干部下乡的进程。2015年4月，中共中央组织部等三部门共同印发《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》，重点强调对革命老区、边疆地区和民族地区等要加大选派第一书记力度。在此背景下，Z自治区干部下乡的人员规模和政策力度进一步扩大和增强。Z自治区将扶贫第一书记、“访惠聚”驻村和干部联村包户等制度相结合，依据区域特点开展了常态化干部包村驻村实践活动。

笔者调查发现，与其他地区干部驻村制度相比，Z自治区干部包村驻村制度有诸多自身特征（见表2）。以观村为例，这些特征主要表现为3个方面：一是驻村干部来源多样。驻村干部由区直部门、市直部门、县直部门派驻干部以及乡派干部（主要有村警务人员、结亲干部、专项事务协理员等）四级干部组成，分为国家公职人员、企事业单位职工、地方政府聘用人员等类型。二是多种驻村形式并存。主要体现为“常驻式”与“走读式”并存。第一书记、“访惠聚”干部、驻村管寺干部是“常驻式”。这些干部需要脱离原工作单位常驻村庄，他们的组织关系也转入驻村工作所属的乡镇，平日工作和生活均在村内，按规定每年4次休假。包联干部为“走读式”，包括包村联村县乡干部、帮扶干部、结亲干部等。他们需要每季度到村入户走访，帮助村民解决实际困难和问题。三是包村驻村覆盖面大。干部下乡制度对Z自治区所有村庄（社区）实现全面覆盖，驻村干部对所有村庄（社区）村（居）民实现了包户全面覆盖，结亲干部对所有村庄（社区）村（居）民实现了“民族团结一家亲”结对认亲工作全部覆盖。以上特点说明了Z自治区干部下乡制度运行的复杂特征。

3.3观村干部下乡过程中“双轨分离”困境产生的原因分析

在下乡干部作为外部治理主体进入乡村治理场域之初，乡村公共事务治理呈现多主体、多形式共治的特点。由各级政府及其部门派驻的包村驻村干部与乡村自治主体所形成的多元主体共治格局,在一定程度上缓解了乡村治理主体缺失、治理能力较弱的问题，但同时也导致治理主体之间主次失衡、相互掣肘、内卷消耗，下乡干部并未有效嵌入乡村社会，产生了国家轨与自治轨间双轨分离的治理困境。笔者对观村的调查发现，这一困境主要缘于在2014－2016年底干部下乡初期，下乡干部与乡村自治主体间纵向合作治理失效以及下乡干部间横向协同治理失序两个方面。

（1）下乡干部与乡村自治主体间的纵向合作治理失效。在干部下乡初期，由于外来下乡干部与原有乡村自治主体代表不同的治理力量，在互嵌中存在着天然的张力，双方合作治理失效问题由此产生。主要表现为：第一，纵向治理主体连接松散问题。在干部下乡初期，他们因种种原因主动或被动地被排除在村庄治理活动之外，难以直接有效介入村庄治理事务。例如，起初下乡干部对工作任务认识不足，加之原有乡村自治主体干劲不足、组织动员群众能力较弱，抑或不配合甚至抵制下乡干部介入，导致部分下乡干部在组织建设、村级事务处理等日常工作方面出现“每天就是走走看看、打打电脑、填填表格”的“走马观花”“下来镀金”等问题（受访者：XL-01）。调研中观村村民也讲道：“一开始村里来了好多领导，他们就主要和村干部打交道，我们接触的比较少。”（受访者：CV-01）由此带来的结果便是下乡干部虽然在村，但与村民互动甚少，村民向上表达诉求的通道也未有效打通。

第二，纵向治理权力关系失衡问题。下乡干部是一种嵌入乡村社会的外部治理主体，易与原有乡村自治主体产生冲突。在干部下乡实践中，第一书记是村庄的总负责人与领导核心，需要统筹协调所有驻村干部、乡村自治主体处理村级事务。加之干部下乡初期纵向治理主体间合作机制不明确、下乡干部对原有乡村自治主体信任度不够，第一书记事实上“接管”了村庄的治理权力。访谈中观村村主任讲道：“我年纪大了，也不太懂电脑。驻村干部毕竟是上级单位下来的，见过世面，有权力有资源。他们来了以后，村里的事大多也会让他们来拿主意。”（受访者：CL-01）这就造成了村干部与下乡干部主次关系发生了逆转，外部治理主体处于支配地位，而乡村自治主体处于从属地位。村民对村庄公共事务参与缺乏主动性和积极性，表现出对集体生活的疏离。

第三，纵向治理主体认知偏差问题。一方面，纵向治理主体间缺乏足够了解和信任。对于乡政府来说，“下乡干部素质高、能力强，希望他们更好地分担地方工作，但对他们不够熟悉。特别是这些驻村干部级别很高，乡镇对他们也不好管理。”（受访者：YL-01）对于村干部来说，有的下乡干部在传统认知上对村干部不信任、不支持，对村庄事务大包大揽，但当工作出了问题时村干部却往往要承担责任，还要处理遗留问题。对于下乡干部来说，“许多人当时选择下来驻村，是想在村里干点事的，毕竟驻村时间不短，又有各方面资源支持，”（受访者：ZL-01）但“初来乍到却发现，由于人生地不熟，一些工作会存在乡里村里干部和村民不理解、不支持、不配合的问题，驻村工作也就磕磕碰碰。”（受访者：SLL-02）另一方面，边疆地区生活风俗和思维观念等差异在很大程度上影响了普通群众对下乡干部及其治理行为的认知。在访谈中驻村干部谈道：“村民在风俗习惯上认知上有一些差异，已经深刻地影响了部分群众的一些生活习惯。我们驻村工作一个很重要的方面就是通过学习和了解这些差异，引导与说服村民理解和配合现有的治理要求。”（受访者：SL-01；XL-03）

（2）下乡干部间的横向协同治理失序。在干部下乡初期，来自不同政府部门的干部大量涌入乡村，彼此间缺乏制度性的统筹协调，导致下乡干部间横向协同治理失序的问题产生。主要表现为：第一，治理职责不明问题。为完成干部下乡的政治任务，自治区、地（州、市）、县（市、区）、乡（镇）等各级政府部门依托中国特有的政治优势，层层动员，迅速整合政府部门资源投入乡村治理。数量众多的治理组织、治理主体、治理资源在短时间内扎堆进入观村，但又缺乏合理的职责分工、明确的治理目标和合适的治理工具，乡（镇）政府又无法统筹、难以整合，导致观村下乡干部“大量在场却经常闲置”。例如，来自不同部门的下乡干部一开始“只各管一摊”，管寺干部只抓宗教、扶贫第一书记只抓深度贫困户，但对一些交叉任务彼此间的职责不够明确，要么缺乏沟通“大家都撒手不管”，要么缺乏统筹“大家都掺和一下”。（受访者：XL-04）

第二，治理机制零碎问题。在干部下乡初期，多元主体各自为政，相互间壁垒严重、“条块”分割，人、财、物等治理资源缺乏协商配合机制，分散了治理力量和资源，造成治理的无序化和低效率。访谈中驻村工作队员H干事说道：“每天都有不同的下乡干部进驻，有结亲的、扶贫帮扶的、政法服务的，到村入户也不跟村委会或驻村工作队打招呼，来到村里，完成入户任务就离开了。给村民做了哪些宣讲，给了哪些帮助，说了什么事、说得对不对，我们也不掌握。”（受访者：XA-01）观村村民也表示：“干部来帮扶是好事，但刚开始那段时间你刚送走一个干部，过一会又来一个，有时候问的问题是一样的。”（受访者：CV-02）同时，“访惠聚”驻村、第一书记驻村和干部包联驻村等不同下乡干部的治理职责和考核要求不一。不同的职责要求和心理期许导致乡村治理呈现无序且零碎的治理状态，甚至带来治理主体间的冲突内耗、效应对冲，严重影响驻村包村工作成效。例如，笔者调查发现，一些下乡干部级别较高、后盾单位实力较强，容易出现彼此之间互相不服气的问题，往往是“你选择种果树，那我就决定发展养殖”（受访者：XL-05），大家各自为战或者竞争内卷，导致村民无所适从，也影响了村民对干部下乡制度的评价与认可。

第三，治理资源过密问题。作为国家权力代表的下乡干部大量嵌入乡村社会，向村庄注入了远超以往的诸如国家项目资金、社会帮扶捐助等治理资源，但起初他们所带来的治理资源并未被有效激活并支撑村庄发展，反而出现了不同程度的供给过剩、边际效用递减等现象。笔者调查发现，2016年底之前，观村所在县的干部下乡制度还处在摸索阶段，乡党委书记提及其在走访时发现，“很多村不是没人干活，其实是干部不少但没用好”（受访者：YL-02）。再如，在美丽乡村建设中，县、乡、村三级都在投入人力物力建设乡村美化工程。在这种高数额的资金投入和高强度的行政动员模式下，大量资源缺乏统筹，一些项目陷入了“高投入、低效率”的运转局面，并没有取得预期的经济社会效益。

综上所述，下乡干部因未能有效嵌入乡村社会而带来一系列治理问题，呈现双轨分离的乡村治理结构形态。虽然问题表征不同，但可以将其归结为下乡干部与乡村自治主体间的纵向合作治理失效和下乡干部间的横向协同治理失序，抑或是二者交互作用导致的实践困境。一方面，以下乡干部为代表的外部治理力量与乡村内部治理力量本身便存在天然的张力，不同治理主体由于行动逻辑的差异，在尚未建立有效的统合机制前相互之间必然会出现“嵌入”与“反嵌”冲突，产生合作治理失效的问题。另一方面，干部下乡打破了乡村原有治理结构，下乡干部来自不同组织和单位，行政级别不同，治理能力也有高低之分，互不熟悉、缺少交集。这种下乡干部间的横向协同治理失序，并未实现乡村的有效治理，反而在不同程度上激化了不同治理主体间的冲突和矛盾，影响了干部下乡纵向嵌入的治理成效，也削弱了国家与乡土的连接，使乡村治理陷入结构性困境。

干部下乡所产生的种种治理问题，本质上是其嵌入复杂性场域和事务解决过程中产生的副产品，即“情景－主体－制度”不匹配的结果。新时代的干部下乡肇始于脱贫攻坚的历史时期，全国一些农村地区面临基层党组织弱化、组织动员能力不足、农村公共服务短缺、农民自主发展能力有限、村庄治理碎片化等问题，其实质是在乡村社会结构深刻转型以及农村体制急剧变迁的背景下，乡村集体行动能力全面衰落，乡村公共事务治理面临多重危机。这一现实必然要求下乡干部承担更多发展与治理责任，实现乡村治理体系的完善与治理能力的提升。

对观村的调查研究显示，自2014年“访惠聚”制度为起点的干部下乡对乡村治理结构的影响，可从静态和动态两个视角分析：从静态视角看，干部下乡使乡村治理结构由单轨治理转向双轨治理，外来的多元主体与多方资源激发、赋能原有的村庄治理结构优化；从动态视角看，以2016年底前后来划分，干部下乡制度可分为初期（或摸索期）和后期（或成熟期），初期的影响表现为前文所呈现的横向间与纵向间治理主体互动紊乱带来的双轨分离困境，后期的影响则表现为针对具体治理情景，在操作层面利用嵌入式统合的实践路径来破解双轨分离困境（见图2）。

4.1政治性嵌入：党建引领的统合路径

在政治性嵌入层面，观村通过党建引领的制度建构和党员作用发挥来统合各类治理主体，重构乡村权威基础和组织网络，实现政治力量的有效下沉和深度嵌入。一方面，通过制度构建统合治理主体，重塑乡村治理的权威载体。笔者调查发现，面对加强基层党组织建设、增强基层党组织政治功能和组织力等政治情景的变化，为更好地统合内外治理主体形成治理合力，观村建立了村级党总支统领制度,以党的建设作为驻村核心工作，把党总支作为村级治理运转核心，统合扶贫书记、“访惠聚”干部、联村包户干部、村庄自治组织、普通村民等多元治理主体，实现党对乡村治理的全面覆盖、组织领导和政治统合。换言之，党建引领的重点在于通过“大党委”制将各类治理组织和治理主体纳入党总支，在组织扩容的同时破除治理组织和主体间的隔阂，以党总支统合各类治理资源，协调内外治理主体间的关系，带动其他治理组织建设并形成组织互嵌态势。由此，观村通过党建引领的制度建构提升村级党总支统合、驾驭“条块”的能力，协调内外治理主体间的权力与利益关系，吸纳各方意见制定村庄发展规划，统筹推进村庄发展治理任务，为回应各类治理问题提供权威组织基础。

另一方面，通过党员密切联系群众，传递党和国家的施政理念。笔者调查发现，观村村民对国家治理政策和所在乡村的治理措施的认知程度较高，但受空间距离和关注程度等因素限制，他们对自治区、地、县政府等中间层级的政策认知不足，特别是对脱贫攻坚、社会稳定、宗教管理等地方性政策措施的认知较少，导致政策执行时有阻滞。观村党总支通过“访惠聚”等党建引领制度加强党员密切联系群众，在党员与群众密切互动中强化党组织的思想引领和组织动员能力，促进政党价值理念的有效传递。调研中当地组织和宣传部门负责人讲道：“群众把下乡干部统称为‘卡德尔’‘巴希勒克’（领导和干部的意思），在他们眼里下乡干部就是共产党、就是政府。”（受访者：SL-02；SL-03）下乡干部用“包谷馕”式语言将地方政策进行具象化的乡土转换，既便于乡村民众理解和接受，也能让下乡干部更加清晰地掌握村情民情。

4.2结构性嵌入：机制重建的统合路径

在结构性嵌入层面，观村通过统合重建乡村治理机制，打破了原有条块结构和组织壁垒，实现治理组织互嵌、力量统合，确保政治性嵌入有效落地。一方面，通过创新“党总支+”机制，发挥“两站一中心”（扶贫工作站、群众工作站和综治维稳中心）的统合协调作用，将各类治理组织和治理主体打散混编，划清职责、权力和角色。在村党总支和第一书记的统筹下,依据工作领域的专业性分工，在村党总支下设专项工作组、工作站（如维稳、宗教事务管理等工作的专业性较强，需要专业化干部进行专门管理），由下乡干部出任专项工作组、工作站的负责人，以此建构层级式与扁平化共存的治理结构，并辅之以民主集中制原则，实现驻村各支力量的“集体讨论、分工负责”，完成对下乡干部的组织统合。调研中，乡党委副书记介绍道：“全县每个村都成立了‘两站一中心’，各自安排了一套人马，负责相应工作。这些组织是在党总支的引领下对主要村务活动进行了职责划分，实现包村驻村制度落地。”（受访者：YL-01）换言之，观村破解双轨分离困境的关键在于，通过“党总支+‘两站一中心’”的机制，实现了对村级事务的层层分解、责任共担，加强各类主体协同联动和合作治理，使各项包村驻村工作能够认真落实。

另一方面，通过机制重建，发挥会议会商机制的统筹动员作用。会议会商机制有助于各类治理组织和主体实现无障碍沟通和紧密协调互动，在平衡利益关系的同时确保治理主体有序参与，减少对村民日常生活的影响。其中，最典型的就是“早晨会+晚会商+定期通报”工作机制。这种机制有利于下乡干部融入地方生活工作共同体、掌握民生民情，有利于化解权力游离等问题，从而能够更加有效地吸纳与动员村民参与村庄事务，不断增强村民的参与感和主体性。在关于村民对下乡干部治理评价问卷调查中，绝大多数村民对“晨会”“会商”等工作机制有正面评价，选择“非常好”的人数占97.3%。他们认为，会议会商机制能够让他们了解国家政策、法律法规，能够知晓政府的工作要求、村务情况等，也感受到了下乡干部对他们的重视，激发了他们的主人翁意识。

4.3关系性嵌入：互动协作的统合路径

在关系性嵌入层面，观村通过内外主体间的紧密互动塑造乡村新的关系网络，统合与拓展内外部发展资源，优化各类资源配置，提高资源利用效率。一方面，通过资源统合，推动工作型治理互动。干部下乡的多主体嵌入意味着多种治理资源的嵌入，有助于打破原有资源边界，将国家科层制赋予的体制内资源和个人社会资本嵌入并构建村庄新的社会关系网络；同时，也有助于优化原有村庄资源分配机制，纠正“精英俘获”所引发的治理目标偏离。在实践中，观村第一书记需要统合各类资源，纾解资源闲置和资源过密问题，实现国家与社会之间、治理主体之间的工作型治理互动。一是积极争取单位资源，促使下乡干部派出单位融入村庄治理，并对驻村工作给予相应的资金、技术等资源支持。

例如，观村第一书记等下乡干部派出单位曾在扶贫、基层党组织建设、社会综合治理等方面给予支持。观村多个项目因此受益落地，例如村级扶贫“巴扎”、千亩扶贫果园、农田水利设施维修、奶牛养殖场等项目。“这些项目不仅在脱贫攻坚中发挥了大作用，对乡村长远发展也大有好处，是村里连接各方面的重要纽带。”（受访者：ZL-02）二是挖掘多种社会资源，拓展村庄内外资源关系网络。例如，运用地缘、亲缘等社会关系和自身政治待遇等政治资源，统筹和争取治理资源支持。三是统合村庄社会资本，实现村庄内部精英的治理互动。即通过整合和激活社会关系网络，激励先富村民开展一对一帮扶困难户，捐资捐物支持村庄建设，如该村的村民文化广场便是由第一书记动员首府M市“老乡会”捐助建成。

另一方面，通过帮扶或结亲，激发情感型治理互动。观村下乡干部针对不同群体采取不同的互动方式，通过非正式化的接触和正式权力在地化运用，构建良好情感互动关系，助推工作顺利开展。一是与其他治理主体建立情感互动关系，对村庄社会关系进行在地化融入。在由第一书记、“访惠聚”下乡干部、联村包户干部、帮扶或结亲干部、驻村管寺干部、村干部、村警务室等力量所形成的“七位一体、编组工作”机制的运作中，驻村工作组、村两委以及帮扶或结亲单位等围绕村庄中心工作各司其职，互相支持、协同工作，共同推进村庄发展。二是与村民建立情感互动关系。在持续推进治理互动、做好驻村帮扶工作中，观村各级下乡干部积极尝试以“接地气”的方式在当地广交朋友，争取村干部和村民的认可与接纳。在具体实践中，下乡干部按照“七位一体”工作机制和密切联系群众的制度要求，定期入户走访农户，面对面答疑解难，最大程度地满足村民需求。此外，观村通过举办农民实用技能培训等讲座，探索应用现代农业经营与营销方式，提升村民的创新创业能力，逐渐激发村民参与社会事务、维护社会稳定的主动性。

4.4认知性嵌入：价值共塑的统合路径

在认知性嵌入层面，观村统合发挥下乡干部示范和村规民约约束等价值塑造的作用，引导培养村民的公共价值理念和国家认同，进而形成有序参与、治理高效的乡村治理集体行动。一方面，通过言传身教，发挥下乡干部的“传帮带”效应。下乡干部等外部力量嵌入农村场域，在充实和完善村级治理体系的同时，通过言传身教、帮带教导提升乡村自治主体的治理能力，以此建立彼此的信任连接，形成共同治理价值。在实践中，观村实行“一对一、一对多”帮扶机制，使内外治理主体互动协作、共商共促，实现认知互嵌。下乡干部在长期传帮带过程中，通过树立榜样和工作示范，用耳濡目染和言传身教提升基层干部工作能力；而村干部利用自身乡土优势，帮助下乡干部掌握基层实际情况，以快速融入角色、开展工作。“访惠聚”等下乡工作实践，使村民对党的执政理念和价值体系、对Z自治区工作总目标、对维护基层社会稳定形成了统一的认知与理解，促进了民族之间的交往交流交融，形成了村庄场域内共同的治理价值，村民对村庄公共事务从“漠不关心转而主动配合，对党和国家也更加认同”（受访者：YL-02）。

另一方面，通过乡土催化，发挥村规民约的“软约束”效应。下乡干部通过内部的村规民约和外部的教育引导“与村民打成一片”，激发群众创造活力。一是设置村规民约。乡村治理根植于乡土伦理之中，村规民约作为法律之外的富含契约性和自律性的道德准则，有助于凝聚村庄集体共识。尤其是Z自治区民族结构的特殊性和乡村“情理治理”的重要性，决定了乡村治理更需要村规民约的约束作用。而制定村规民约要从各村的实际出发，不能千篇一律，也不能生搬硬套，更不能“一刀切”。在实践中，观村下乡干部以解决问题为导向，采取“顺口溜”“打油诗”“卡通漫画”等通俗易懂的形式，编写接地气的村规民约。二是搭建宣传教育引导的活动平台。在观村，对村民的宣传教育引导包括“五下乡”活动、周一“三结合”活动、“三进两联一交友”机制、“两个全覆盖”机制、“三支队伍”机制、村级文化“三个全覆盖”等，让村民在喜闻乐见的文化活动中增进情感，形成了全民维护社会稳定的公共价值认知，引导村民解放思想、激活内生发展动力、破除“等靠要”思想。

在现实层面呈现嵌入式统合破解双轨分离实践路径的基础上，本文尝试在理论层面进一步阐释新时代干部下乡优化乡村治理结构的实践逻辑。一般而言，治理结构是围绕治理内容形成的权力关系及蕴含的特定动力机制。从这个意义上说，干部下乡优化乡村治理结构的实践逻辑可以化约为：干部下乡在嵌入乡村社会过程中，通过嵌入式统合的制度调适，促使乡村治理结构从双轨分离到双轨耦合的动态演进过程（见图3）。具体而言，应对乡村衰落以及实现脱贫攻坚等政策目标构成了干部下乡的治理情景，下乡干部开始嵌入乡村社会，原有的乡村治理结构开始从单轨治理向双轨治理转变。但在干部下乡初始探索期，横向与纵向治理主体之间互动关系的紊乱，造成了双轨分离的困境。在干部下乡发展成熟期，经过嵌入式统合的正式制度与非正式制度调适，下乡干部逐渐有效嵌入乡村社会，以基层党组织统领为核心的“一核多元、协同参与”的乡村治理结构总体框架开始成熟定型，能够为乡村持续发展和有效治理提供稳固的秩序基础。这一过程中蕴含的动力机制是：城乡中国转型时期的问题回应与实现农业农村现代化的政党使命的双重驱动，促使乡村治理结构不断进行适应性调整，以实现国家有效治理与乡村有序发展的双重目标。

基于此，图3所示的嵌入式统合具有以下双重实践逻辑内涵：

第一，嵌入性维度及其系统性关系。基于“情景－主体－制度”的分析框架，在干部下乡初期，下乡干部与乡村自治主体间纵向合作治理失效以及下乡干部间横向协同治理失序导致了双轨分离的种种问题。随后，政党力量的有效介入从四个嵌入性维度对所出现的问题予以针对性解决，从而促使双轨从“分离”走向“耦合”，形成双轨有序运行的治理合力。这里要特别指出的是，四个维度的嵌入式统合逻辑并非一一对应解决双轨分离的具体问题，而是某一维度蕴含多个问题的解决路径。因此，嵌入式统合强调以政治性统合为核心，四个嵌入性维度相互联系、相互赋能所产生的系统性“合力”消弭了双轨分离的“张力”。四个嵌入性维度也是干部下乡在正式制度（政治性嵌入、结构性嵌入）与非正式制度（关系性嵌入、认知性嵌入）有机结合实践下的具体体现。

第二，嵌入式统合的治理体系重构与治理能力提升之间的耦合作用。驻村第一书记、“访惠聚”干部、包村联户干部等多种类别的下乡干部，使解决双轨分离问题的过程也涵盖外部治理主体间横向统合的过程。在此基础上，纵向治理主体的有效统合便有了更多可能性。只有治理互动协作高效，才能凝聚多元治理主体形成治理合力，产生“1+1>2”的效果。因此，以党组织统领各方治理主体，首先要对干部下乡过程中多元主体进行统合，进而通过激活外部治理主体与赋能内部治理主体，形成内外有序互动的治理体系。与此同时，干部下乡又把体制内资源、个人社会资源带入村庄治理场域，重塑了国家－社会、单位－村庄、个人－村庄的互动秩序，形成“主体－资源”的内外联动，在赋能各类资源效应释放的同时提升各类主体的治理能力。概言之，干部下乡不仅涉及乡村治理能力的提升问题，更牵涉国家治理体系与乡村治理体系的有效衔接问题，通过不断的制度调适弥合双轨治理的体系张力，奠定乡村治理结构持续优化的实践基础。

综上所述，双轨治理的嵌入式统合形成了以党组织统领为核心，通过组织网络扩展与党员作用发挥，统合各方治理主体与治理资源的“一核多元、协同参与”乡村治理结构。这一乡村治理结构并非现有研究所述的国家与社会的“二元合一”，而是通过赋权增能培育一个代表公共价值的“中间群体”，在突破科层体制限制的同时更加强调政党力量的统合作用，发挥乡村政治权威的作用来凝聚各方共识、协调各方利益，建立起国家与社会之间更强有力的双向连接，充分激活不同治理主体的自主性与适应性，以应对城乡中国转型时期乡村治理主体供给不足与组织衰败的困境，形成乡村有效治理的稳固秩序。

据此，本文可以尝试回应文初提及的关于干部下乡对乡村治理结构影响的争论。现有研究批评的焦点在于：下乡干部“他治”与村民“自治”之间的关系失衡，导致农民自治能力弱化和内生动力不足的问题；不同主体间的利益和价值冲突，弱化了制度的有效性和可持续性。从制度分析的视角看，完备的乡村治理体系仅仅是为治理有效提供了制度选项，如何在乡村治理实践中运用这些治理制度和资源，才是实现有效治理、获得农民认可的关键。正如本文案例所示，干部下乡对乡村治理的影响是一个动态演化的过程，并不存在截然分立的利弊之别，关键在于如何面对不同治理情景和治理主体需求进行有效的制度设计与调适，形成有序互嵌的治理合力和相对均衡的权力格局，从而不断优化乡村治理结构。

从这个意义上讲，虽然本文选取的案例是边疆地区，但其所揭示的乡村治理结构优化路径却具有一般性，即应该看到干部下乡与村民自治二者双轨耦合的治理价值和现实可能性。本文认为，嵌入式统合所揭示的干部下乡优化乡村治理结构的实践逻辑，蕴含着“政党培育社会”的价值指向，从而凭借制度创新将政党制度优势转化为治理效能。尽管城乡融合发展已经成为全社会共识，但中国城乡发展不平衡的局面在短时期内仍将继续存在。在新型城镇化与乡村振兴两大战略共同作用下，意味着未来的中国社会将继续沿着“城乡中国”的路径继续转型，乡村社会的人口流动、治理基础与治理方式等仍将处于变化之中。面对新时代“三农”工作的部署要求，干部下乡作为乡村治理的一个外在变量，通过统合、吸纳、动员多方主体等路径重塑乡村治理体系，在持续发生的城乡中国转型中扮演着较为稳定的引领性、支撑性和保障性的角色，将人、财、物等多种资源输入乡村社会，通过情景化的制度设计和制度调适给予自治力量足够的成长空间，不断培育和激活乡村的自治能力和内生动力，形成他治力量有序介入与自治力量有效成长的正向反馈。

脱贫攻坚以来的干部下乡历程，促使乡村治理进入向基层党组织统领下多元共治变迁的过程。本文通过对Z自治区观村干部下乡案例的研究发现：从静态分析看，干部下乡促使乡村治理结构从单轨转向双轨，客观上扩充了多元治理主体、下沉了多方治理资源，但初期下乡干部与乡村自治主体间纵向合作治理失效以及下乡干部间横向协同治理失序，共同导致双轨分离的乡村治理结构困境。对此，从动态分析看，本文研究案例——观村破解这一困境的成功经验在于通过政治性嵌入、结构性嵌入、关系性嵌入和认知性嵌入四维嵌入式统合的制度调适，统合内外主体和内外资源，促进治理主体有序互动与治理资源有效配置，实现了从“双轨分离”到“双轨耦合”的乡村治理结构优化。实现这一转变的关键在于，下乡干部通过四维嵌入式统合发挥联结“上下左右”的作用，以党组织为统领将分化且无序的治理主体纳入统一的治理体系，重构乡村治理的权威基础与互动秩序，并通过不断的制度调适提升乡村治理结构的适应性与韧性。

进一步地，本文所聚焦分析的干部下乡与乡村治理结构优化议题，也显示出新时代干部下乡在向传统“双轨政治”迭代式回归的价值指向。一是回归，不论是费孝通还是韦伯，都强调国家与社会之间一个中间群体的重要作用。下乡干部的有效嵌入可以在直接干预的行政逻辑与村民自主治理的自治逻辑间达成一定均衡，以外部力量助推乡村内生性成长，激活乡村治理的主体性与自主性，重现简约治理的理论价值。二是迭代，干部下乡并不是传统双轨政治的简单沿袭，而是结合中国国家治理转型需求与现代国家治理特征形成的迭代创制。虽然嵌入式统合所塑造的乡村治理结构依然注重多元治理主体的参与及其协作，但更加强调基层党组织的统领作用以及党员的连接作用。换言之，在国家治理现代化的背景下，面对乡村治理主体分化与治理能力弱化的现实，下乡干部所指代的国家力量发挥着治理主体、机制、资源和价值统合的功能，通过在地化地融入乡村治理过程，提升应对复杂乡村治理问题的整体能力。在嵌入式统合的实践逻辑下，国家通过下乡干部既赋能和激活乡村自治能力，也保障了国家战略能够有效转化为基层治理实践。

就此而言，新时代干部下乡进程还将持续，所塑造的“一核多元、协同参与”的乡村治理结构会在相当长的一个时期内存在并动态优化。这是因为在全面推进乡村振兴是一个系统化长期化的复杂工程，包含了一揽子的政策目标。而巩固脱贫攻坚成果是乡村振兴的前提，不发生规模性返贫是必须坚决守住的底线，欠发达地区在处理这一问题上仍面临诸多挑战。笔者在全国农村地区调查时发现，当前乡村振兴遇到的一个普遍存在的阻碍就是乡村集体行动困境，不仅表现为本文所述的下乡干部与乡村自治主体间的纵向合作治理失效和不同来源下乡干部间的横向协同治理失序，还包括农民分化带来的内部自治集体行动的困难。回顾现有研究可以发现，大多数学者从国家与社会视角出发，采用化约的方式将下乡干部与农民视为两个整体进行分析，但事实上如前文所述作为外来主体的下乡干部间存在差异，作为自治主体的农民间同样存在差异。从不同的划分标准可以将农民划分为具体的类型，例如从职业差异可以划分为村干部、集体企业管理者、农业劳动者等，从收入高低可以划分为富裕阶层、中间阶层、普通阶层、低收入阶层等。有学者认为，农民分化是工农关系、城乡关系变革中无可避免的客观事实，对涉农政策制定、农民意愿与行为等方面均产生着重要影响。

尽管在脱贫攻坚时期，国家通过大规模的产业扶持与干部下乡，历史性地解决了绝对贫困问题，为全面推进乡村振兴建立了一定的物质基础。但这一基础并不牢固，乡村治理主体间的差异和分化不仅会带来治理理念和利益的冲突，也会制约乡村产业发展与治理效能提升。这一问题在欠发达地区表现得尤为突出，风俗、语言、认知等因素会进一步凸显这种差异和分化。面对这一现实情形，乡村治理需要一个能够连接上下、协调各方、持续发挥作用的治理载体，在结合政策要求与乡村实际的基础上，通过主体整合机制、层级连接机制、资源联享机制等途径组织起有效的乡村治理集体行动，持续提升乡村的内生发展能力，稳固脱贫人口常态化兜底保障机制，夯实全面推进乡村振兴的组织基础。这就意味着干部下乡将是一个持续较长时间的历史过程，嵌入式统合的逻辑也将持续发挥作用。下乡干部作为外来治理力量在通过党组织引领发挥统合作用的同时，能够一定程度消解乡村的分利秩序，以此来不断形成乡村有效治理与有序发展的合力。另一方面，现有研究多强调国家宏观政策对于复杂基层治理实际的不适应问题，以及由此带来的政策目标偏离甚至是落空。下乡干部作为国家与乡村连接的中间载体，能够一定程度上克服传统科层体制的弊端，以更加扁平化的组织结构进行国家意志的输入与农民诉求的回应，更好地将乡村振兴等国家战略转化为基层实践，提升乡村治理效能。

综上所述，本文可能存在以下三个方面的理论贡献。（1）本文在关注现有干部下乡议题基础上，将研究视野延伸到边疆地区的干部下乡制度实践，拓展了干部下乡议题的研究图谱，为进一步深化新时代干部下乡议题提供了经验参考。（2）本文在现有嵌入性理论研究基础上，结合嵌入性维度划分的同时进行整合，将嵌入性理论运用从结构分析拓展到了过程分析，展现了不同嵌入性维度在具体实践中的互动过程及其联系，为运用这一理论分析中国治理问题提供了有益借鉴。（3）本文除了传统干部下乡研究所强调的纵向间治理主体统合外，还特别指出了横向间治理主体统合的重要性，并讨论了干部下乡以及嵌入式统合的理论与实践意义，为新时代背景下继续完善干部下乡制度提供了政策启示。特别是要重视内外部治理主体间的差异和分化问题，结合不同区域的具体实际探索行之有效的治理机制，为乡村治理结构的不断优化创造条件。

当然，由于案例研究本身存在的缺陷也使得本文研究结论不可避免存在一定的局限性。一方面，案例研究仅仅能够提供某一方面的知识，不可能通过单一案例提供某一问题的完整认知。虽然本文遵循“统一背景条件”与“极端变量值”的原则，但个案选择难以超越地域性特征的约束。因此，要形成新时代干部下乡制度的完整图景，需要不同视角不同地域不同方法的研究成果合力推动。另一方面，由于文章篇幅的限制，本文的案例呈现不可避免地遗漏了干部下乡的部分细节，也未能涉及干部下乡影响乡村治理结构的其他维度。例如，任何制度设计与实施都会产生成本，本文并未涉及这一问题的讨论。此外，乡村治理结构形成是一个长期持续演化的过程，从现状来看，干部下乡确实优化了乡村治理结构。但是这个结构是否具有稳定性，如何提升该结构的适应性，如何将地方性的干部下乡制度经验上升为一般性的制度顶层设计，都有待后续进一步深入研究。

本期来源：《公共管理学报》2024年8月网络首发

编辑：张迪

审核：曾锋