耦合与超越：党建引领基层治理的机制创新与效能提升

党的二十大报告明确提出，要推进以党建引领基层治理，持续整顿软弱涣散基层党组织，把基层党组织建设成有效实现党的领导的坚强战斗堡垒。善于把党的领导制度优势转化为基层治理效能，推进基层党建与社会治理紧密结合，构建党组织统一领导、各类组织积极协同、广大群众广泛参与的基层治理体系，是新时代党建创新与基层治理能力提升的核心要义。围绕党的领导、党建创新引领与社会治理效能提升问题，学界有着较为丰富的论述。研究者的普遍共识是，党的领导体制优化与党建引领机制创新，有助于改革与完善基层社会治理体制机制，推动社会治理效能的提升。但对于党的领导与党建创新引领如何重构基层社会治理体制机制，及塑造出何种优势治理体系，相关论述还较为片面化与碎片化。本研究基于Ｓ市三个街镇的调研经验，从耦合视角探讨党建引领城市基层社会治理的内在机理与逻辑，以期进一步优化党对基层社会的领导制度与运行机制，提升治理效能，为中国式现代化实践夯实基层治理的根基。

既有研究在讨论党的全面领导与党的建设同基层社会治理之间的关系时，主要遵循的是阐释主义与经验主义路径。在阐释主义分析路径下，研究者主要通过对执政党政治话语和文件精神的理论阐述，探讨党的领导体制制度与基层社会治理之间的正向关系。经验主义分析则侧重从实证调研中，提炼与总结执政党领导与党建创新引领社会治理的现实逻辑，并进行相关机制论述与理论演绎。在经验研究路径下，研究者对党的领导体制制度优势与社会治理效能之间关系的分析，又存在两种不同研究视角：一是以政党为中心的分析，讨论党的领导方式、组织形式、制度安排与机制创新等，如何重塑了基层社会治理体制与制度，并推动社会治理效能的提升；二是以社会为中心的分析，思考社会结构、文化与价值变迁等，对执政党价值理念、制度设计与组织安排等的影响，并倒逼执政党作出适应性调整，以提升自身执政水平与治理能力。前者可归于政党改造或塑造社会研究，后者则属于政党适应或反映社会研究。

在政党改造或塑造社会视角下，研究者预设执政党是高度自主且能动的权威主体，能够依凭党的丰富革命经验、政治话语、领导体制、组织体系与制度安排等，巩固或打破既有治理体制、制度与结构安排，构建各种集约化的治理模式，动员政治、行政与社会力量参与治理，推动基层社会治理效能提升。有研究认为，基层党组织推动基层社会有效治理的逻辑在于，政党能够依托意识形态与价值整合，改变科层政府双重管理体制的传统治理模式，创造出政治导向和目标导向的统合治理模式。在政党政治统合与目标统合下，地方党委及党组织的领导核心地位得以强化，基层形成超越科层体制的资源整合与政治动员体系，推动着基层治理效能的提升。特别是在各种跨层级、跨部门和跨区域治理中，基层党组织依靠党建创新引领对科层组织力量的整合，弥补了科层体制僵化、分立与低效缺陷，支撑着基层社会的有效治理。而在中心工作与重点事务处理中，基层党组织打破科层结构束缚进行的政治统合、组织动员和任务包干等，更是成为政策任务高效落地的体制机制保障。

在政党适应或反映社会视角下，研究者将社会经济、政治与文化等变迁作为政党展开社会治理的前提预设，认为政党有效治理社会，首先需适应社会变迁总体现实，通过意识形态调整、制度安排调适与组织形式创新等，融入社会并领导社会治理行动。而政党对社会的适应，也意味着其能够凭借党在社会各层次各行业各领域的政治影响和组织触角，对社会实施整合治理，推动基层社会治理效能的提升。具体如，政党通过政治吸纳、组织嵌入与工作覆盖等机制，激活社会组织观念与规则体系，推动基层社会有效治理。同时，社会多元主体亦利用党的基层组织、党员和积极分子等，对上表达利益诉求，以满足各自治理需求。而政党在社会适应基础上，也积极发挥基层党组织和党员的桥梁纽带作用，通过党建形式、制度与机制创新等，搭建各种协商治理平台，动员多元主体参与社会共治。基层党组织发挥社会治理动员作用的核心在于，能够依托党支部和党员反映社会多元主体的共性及个性需求，并通过资源互补与利益共融机制，激励多元主体实现合作共治。在政党权力与组织网络引领下，基层利益表达与协商合作格局得以构建，基层社会迈向提能赋权的总体性有效治理。

上述双重视角是当前基层党组织领导与党建引领基层治理创新与效能提升研究的普遍分析框架。研究者对党的领导制度优势与社会治理效能提升之间的逻辑关系论述，也是本文的立论基础。但这种单向度的分析，仅从结构层面厘清了党的权威领导与党建创新引领如何改变或重塑了基层治理体系与结构，并推动社会治理效能的提升，而未能关照结构调整的体制制度遵循及其连带影响。这从研究者普遍将政党整合、组织嵌入与党建引领等视作是一种“去科层化”的治理模式建构可以看出。如果关注政党改造或适应基层社会治理总体事实能够发现：基层党组织的权威统领与创新引领，虽表现出破解“科层化漩涡”的努力，但其实践过程并非完全背反于科层体制，而是在对科层体制完善与适应基础上的超越科层化治理。最明显的是，基层党组织的结构与行动创新，并未脱离科层结构与制度规制，反而是参照科层制治理层级与单元进行制度创建和组织设置，以求党的组织体系融入科层治理体系，实现科层治理体系的对下延伸和对外扩展。在此基础上寻求超越科层限制的政治、社会与组织动员，推动基层社会的有效治理。

由此，本研究提出基层党组织领导与党建创新引领下，社会治理效能提升的内在逻辑是，在党的组织体系与科层治理体系耦合及行动耦合基础上的超越科层治理。本文经验材料来自笔者2022年10月至2023年6月在Ｓ市三个街镇的调研，出于学术伦理，行文涉及的具体地名、人名皆为化名。

党建引领基层社会治理创新的关键在于政党与基层治理主体的价值契合、结构耦合与功能行动联动。“组织耦合”是政党政治学与政党社会学研究的重要理论视角，它关注的是在多元文化、价值与利益格局下，政党如何通过意识形态渗透、话语体系建构与政策议题设置等，实现对不同文化、利益团体进行组织化与一体化构建，其实质是政党社会化的过程及其表征。研究者认为，在分散分化的政治与社会结构下，政党耦合的过程主要包括“去耦合”与“再耦合”两个阶段。其中，“去耦合”是政党价值、话语和政策等对社会团体进行渗透与解构的过程，“再耦合”则是社会团体的价值理念与利益目标等遵从并融入政党价值体系的过程。在西方政党政治研究中，政党耦合被视作是意识形态与价值层面的政治过程。而在国内研究者看来，中国共产党的对外耦合除了意识形态渗透与组织调适外，更主要的是党的政治目标、组织形式、运行过程等，如何有机地渗透并融入科层政府部门及社会组织，形成组织化、一体化的政治认同和政策认同，即价值目标耦合与结构耦合。尤其是在政党引领社会分析范式下，研究者更加注重从结构层面讨论政党的权威输入、组织建构与功能扩展等，怎样推动了政党、政府和社会“三元”治理体系之间的结构耦合。

但从党建引领基层社会治理实践看，中国共产党在基层治理场域与多元治理主体的耦合，不仅有意识形态调适与话语体系建构下的价值耦合与目标耦合，以及组织形态调整下的结构耦合，同时还包括领导与引领基层社会治理全过程的行动耦合，即基层党组织如何通过制度设计、机制创新，动员与激励多元主体展开联合治理行动的过程。譬如，党的建设制度和治理制度，怎样融入基层治理体系，基层党组织建设与治理机制创新，如何搭建有机融合的治理体系等，具体指向的是组织动员机制的耦合。党建引领基层治理中多元主体耦合的复杂性、实践性与治理取向等，要求研究者在政党与社会联动耦合的宏观视域下，提出具有中观实践特征的解释框架。研究基于基层党组织理念、结构与行动耦合的动力机制，尝试提出党建引领基层治理的耦合分析视角。

所谓党建引领基层治理的耦合，是指基层党组织通过党建创新引领下的理念调适、话语建构、结构调整和行动适配等，引领基层多元主体展开联合共治的过程。理念调适与话语建构属于意识形态、组织原则与政策（政治）目标层面的耦合，在基层治理场域主要表现为“党的集中统一领导”“党建引领基层社会治理”等理念和话语的确立。研究主要探讨党建引领下基层党组织的结构耦合与行动耦合如何影响并塑造着基层治理体系或格局，进而推动社会治理效能的提升。

基层党组织的结构耦合过程，主要包括两方面：一是基层党组织通过组织结构与组织形式变迁，融入基层治理结构的过程。具体如将党的组织网络覆盖到新经济组织、新社会组织和新就业群体等“三新”组织领域，在商圈、办公楼、工厂、楼栋、园区和村民小组等最小经济与社会治理单元，建立党的支部和党小组等。这是基层党组织自身“科层化”建构的过程，实现了党的组织网络纵向延伸与横向扩展。二是根据基层治理结构安排，在行政区域间、政府条线间、政府与社会及经济组织间，建立层级化的综合党委（组）、联合支部和网格支部（党小组）等，推动政党组织结构与基层科层结构的耦合，实现基层治理体系的组织化建构与延伸。经过上述双重结构耦合机制，基层建立起多层次、全覆盖、组织化、一体联动的“科层化”治理结构。基层党组织的行动耦合在结构耦合基础上展开，并通过党组织引领下的组织动员机制耦合来实现，具体是发挥基层党组织政治统领、民主引导和连带动员等作用，推动党组织层级间、政府部门间、政府与社会间以及社会主体间的行动耦合等。因基层党组织行动耦合尝试建构的是扁平化、组织化、互益性与协作型的联合共治行动系统，具有超越科层结构及治理能力的特征。

在基层党组织的结构耦合与行动耦合下，基层一方面建立起横向到边、纵向到底、纵横一体的“科层化”治理结构，另一方面则依托党建创新引领下的“科层化”治理体系，推动基层治理朝向超越传统科层限制的现代化治理方向前进。由此，研究将这一过程称作超越科层化治理。所谓“超越科层化治理”，是通过党建引领在基层社会构建起党组织“科层化”的组织网络，依托党的组织网络和组织机制创新，突破传统行政科层治理限制，进行有效治理的过程。党建引领下的超越科层化治理，是基层党组织“科层化”建构与基层“去科层化”治理的双重过程，表现在两个“超越”：一是超越传统科层结构，在行政与社会领域建构起基层党组织的组织化治理体系；二是超越传统科层治理的规范制度，展开协同性、协作化与联合型的整体治理。

在组织耦合视域下，基层党组织通过权威领导与党建创新引领，形塑起结构、行动与过程三重耦合的治理体系。该治理体系与运行模式是理解党的领导优势转化为基层社会治理效能的关键，至于二者的内在逻辑关联，需要通过对超越科层化的耦合治理机制创新来解析。在结构、过程与行动耦合下的超科层化治理模式塑造主要包括：在组织结构上建立纵向到底、横向到边、纵横一体与分级协作的准科层治理网络；在行动上形成多元主体扁平协作、相互增益、合作共治的组织动员体系；在运行过程中形成科层与超科层体系双轨协同的治理格局。也就是说，超越科层化的治理实践实现了结构上的科层化建构、行动上的耦合式动员、过程上的“双轨”化协作三大机制创新。

（一）科层化建构

如上文所述，基层党组织引领社会治理创新的重要目标是发挥政党的权威统合与政治动员功能，弥补传统科层治理的不足。但党的权威领导与创新引领并非是对行政科层制的抛弃，而是在治理结构耦合基础上，通过准科层化的治理体系建构，支撑起基层社会超越科层局限的治理。从结构耦合实践看，基层党组织的准科层化建构包括三个方面：

其一，适应社会变迁的科层化建构，即通过组织结构与形式调整，将党的组织网络拓展到社会治理的各层次各行业各领域，建立层级化与组织化的政党治理网络。最明显地体现在，基层党组织根据经济社会结构变化，将党的组织和党建工作拓展到“三新”组织，在新兴空白地带建立起党支部、党小组、联合支部或临时支部等。在Ｓ市，这些新经济领域、新社会领域和新就业群体的党组织和党员，统一划归街镇层面的综合党委领导，作为综合党委的下属支部，接受其监督与考核。其二，适配治理结构的科层化建构，亦即基层党组织遵照政府行政与社会自治结构安排，将组织网络延伸到最小治理单元。Ｓ市各街镇的主要做法是：一方面根据地缘相近、产权相连与利益相关原则，将社区党组织建设延伸到小区、楼栋、自然村或埭头，建立小区（自然村）党支部和楼栋（埭头）党小组，推动党建单元与治理单元的耦合。另一方面结合网格化治理结构设计，将各党支部、党小组融入治理网格，并成立专门化网格党小组，推动党建网格与治理网格“二网合一”。如Ｊ区Ｇ镇，在自然村一级建立的由党支部书记或委员、村民小组长和妇女小组长组成的治理网格党小组。社区党总支、党支部、治理网格党小组和楼栋（埭头）党小组等，具有层级关系和领导与被领导关系，其专门领导机构是街镇的居民区党委，须接受居民区党委及其下属党群服务中心的监督与考核。其三，满足治理需求的科层化建构，主要是根据权力互补、职责相关与专业治理原则，建立起超越传统科层结构的层级化、专业化与综合性的准科层组织。如领导“三新”组织的综合党委，领导村庄（社区）的居民区党委，还有“条线”部门集中决策、联合治理的行政组织党组，三者各有权责分工，接受街镇党（工）委的直接领导。

经过基层党组织的三重科层化建构，基层社会治理场域内建立起了一张耦合科层治理体系，又超脱科层结构限制的准科层治理网络。该治理网络具有层级性、综合性与权威性等特征，弥补了政府治理与社会自治横向难以到边、纵向无法到底的缺陷，有助于推动基层社会治理资源的集中配置和有序安排。而为保障科层化治理网络的有效运作，Ｓ市各街镇更是建立了各种专业化部门和规范性制度。如专门负责“三新”组织党建的综合党委办公室，专事社区党建的党群服务中心，以及各种确保党建融于社会治理的包干责任制度、党建项目制度和综合考评制度等。

（二）耦合式动员

基层党组织通过组织结构与形式调适，推动了政党结构同政府与社会治理结构的耦合，实现了对基层社会治理的科层化建构。但基层党组织重塑社会治理结构的目的不在于强化行政科层治理体系本身，而是尝试通过党的权威与组织网络延伸，将多元治理主体有效组织与动员起来，推动基层社会的协同共治。这种组织动员逻辑，不同于行政科层制以层级节制、权责分工、程序约制和目标管理等为基础的规范化动员，也不同于政党政治加压和“一票否决”下的政治化动员，是基于多元主体意愿、能力与需求等考量的耦合式动员。这里的耦合主要体现在过程层面，即基层党组织如何通过建立符合主体权责定位、资源能力与利益需求的耦合机制，确保多元主体一致行动和协作共治。

从基层党组织引领社会治理创新实践看，党组织推动多元主体联合行动的耦合形式主要有：其一，政治统领机制，即通过突出街镇党（工）委的领导核心地位，加强基层党组织自上而下的政治统领与行动统合，强化各层次各行业各领域党组织和党员在社会治理中的一致行动。这从党建制度化、党员管理规范化和组织生活标准化等党建创新中可以看出。Ｓ市各街镇同时还成立了专门监督、管理与考核各支部和党员的二级单位（综合党委办公室、党群服务中心），以“部门”统合形式规制支部建设和党员行动。其二，民主协商机制，即通过党内民主激活政府决策民主和社会民主自治，推动多元主体之间在基层社会治理行动中的民主协商，确保各主体能够在自身权能范围内参与协作共治。这种民主协商机制实践，在Ｓ市依托的各种党建联建平台与综合治理平台，如体制层面的行政组织党组、综合党委和居民区党委，联结政府部门、驻区单位、居民区委员会和“三新”组织的党建联席会议平台，联系居民区、辖区“三新”组织和个体户的网格化党建平台，以及居民区内部的党建阵地和居民议事会平台等。这些平台的重要功能是，以联席会议制度和议事会议制度等形式，了解各主体的利益诉求、治理意愿和治理能力，激发各主体参与治理的意识及规制其治理行动。其三，责任连带机制，主要是通过强化组织化、部门化或属地化的责任包干，将治理责任包干到各党建联建平台或综合治理平台，由平台内各主体共同承担治理任务，街镇党（工）委和政府不过多干预主体间责任分配形式，但若出现政策执行不力和治理效果不佳等情况，包联主体需要承担连带责任。如网格化治理中，治理网格内的结对单位、包联领导、党（总）支部、“三新”组织和党员等构成一个责任共同体，对网格内所有治理事务承担连带责任，任一主体履责不力，其它主体（特别是包联领导和支部书记）都要被问责，有时甚至会牵连到片区领导和政府分管领导。其四，关系动员机制，即利用主体间的正式与非正式关系资源，强化动员力度和扩大动员网络，推动多元主体的一致行动。在Ｓ市表现为，广泛推行的居委会、业委会和物业公司党员干部之间的“交叉任职”，通过将物业公司领导和业委会成员吸纳到社区党（总）支部担任兼职委员，并将社区“两委”干部推选为业委会成员，实现“外部关系内部化”，保证多元主体一致行动的稳定性。关系动员的另一表现是，以嵌入“三新”组织、社会团体和延伸至楼栋、自然村与埭头的党支部、党小组等为基础，发挥党员、积极分子的社会关系优势，动员职工、群众和志愿者等参与治理。其五，资源互补机制，即通过多元主体之间的资源交换，满足其各自资源需求，达到组织动员和协作共治目的。Ｓ市各街镇借助党建联席会议平台和制度，建立区域各单位（组织）愿意共享资源的“项目清单”和各职能部门可提供服务的“资源清单”，再集合各单位（组织）和群众的资源诉求，形成“需求清单”，最后进行项目资源供给与需求匹配，推动主体间的资源置换与互补，使得各主体都能从中获益，从而达到有效动员目的。其六，正向激励机制，主要是通过满足各主体的心理或利益需求，激励其参与合作共治。这种激励方式不同于体制层面的政治激励或行政激励，实施奖惩结合；而是以正向鼓励为主，侧重通过授予荣誉称号、给予利益奖励或政策关照等，激发各主体参与共治的积极性。在正向激励引导下，基层社会治理场域形成一种示范引领和参与竞争氛围，能够有效激发多元主体参与治理的积极性。

如果对上述各种推动多元主体联合共治的耦合动员机制进行类型划分，可以发现：政治统领与民主协商机制，属于政治化的行动耦合；责任连带和关系动员机制，属于组织化的行动耦合；资源互补和正向激励机制，属于社会化的行动耦合。三者共同构成党建引领基层社会治理创新的耦合式动员机制。该系统在运作实践中呈现的政治化、组织化与社会化特征，及表现出的平台化、网络化与联合协作等特点，使其具有超越科层结构与制度限制的治理优势。

（三）“双轨”化协作

在政党结构与行动耦合下，基层党组织的科层化建构与耦合式动员，形塑的是一种“双轨”治理的过程格局。其中，依托基层党组织的权力与组织网络建立的科层化治理体系构成一轨，在基层党组织耦合式动员过程中形成的“超科层”治理体系构成另一轨，二者共同在基层治理实践中发挥作用，支撑起“超越科层化治理”的运作实践。这种“双轨”治理逻辑，不同于传统国权与族权分治的接续性“双轨”治理，行政与自治分权的嵌合性“双轨”治理，具有协作型“双轨”治理特征。主要体现在：静态层面，科层化治理体系与“超科层”治理体系之间并非是分治与分权的，“超科层”治理实践依托党建创新建构的“科层化”治理结构发挥作用，并在行动上激活了科层化治理体系，二者属于平行与融合关系。动态层面，科层化治理体系与“超科层”治理体系之间具有分工与协作关系。科层化治理体系依托基层党组织在结构层面的科层化建构，延伸与拓展了行政科层制治理网络，使得国家的政策任务和治理事务能够凭借党在社会各层次各行业各领域的支部和党员得到贯彻落实，也保证了社会治理事务能够在最小治理单元得到处理。所以，基层党组织建构的科层化治理体系在实践中承担的是常规治理任务，是对政府科层治理的延伸；而在基层党组织行动耦合下形成的“超科层”治理体系，则是对科层化治理体系的创造性运用，其通过耦合式动员打破科层结构与制度限制，型构了扁平化、平台化与网络化的合作共治格局，能够有效整合治理资源，应对各种工作任务与突发事件等。

具体而言，党建创新引领下的基层“双轨”协作治理表现为：党组织和党员按照政治要求、行政规范和职责划分等，领导或协助政府部门、自治组织等承担常规治理任务，如政策宣传、信息收集、人口管理和治安维持等。在社会经济领域，党组织和党员承担政策宣传、纠纷调解、利益协调与诉求表达等职能。Ｓ市各街镇同时要求企业党组织以及楼栋、村民小组和埭头党组织包干区域内的环境卫生、垃圾分类和社会帮扶等工作。而对于像文明城区与卫生城镇建设、控违拆违与动迁安置等中心工作和重点工作，则需利用基层党组织的耦合式动员，重构治理体制机制、整合治理资源，实施“超科层”治理。但该治理机制并不以冲散治理秩序为代价，而是通过抽调“条线”部门力量、村（居）力量以及“三新”组织力量等组成工作队，以责任包干、关系动员和正向激励等形式组织动员党员、积极分子与群众参与治理。而普通党员和社会力量的参与，也为科层体系和自治组织腾出精力进行常规治理提供了可能。所以，科层治理体系与“超科层”治理体系的协作不仅表现在治理机制层面，更体现在治理事务上的协同共治。

基层党组织的结构耦合与行动耦合，形塑了超越科层化的社会治理模式，该治理模式在实践中内嵌着科层化建构、耦合式动员与“双轨”化协作等运行机制。对于基层党建引领下超越科层治理的运作逻辑分析，尚属于结构、过程与行动等层面的论述，研究的重要目标之一是考察党建引领基层社会治理的效能优势，因此，需要在结果层面进一步分析组织耦合视域下的超科层治理如何改进提升了治理效能。按照霍尔斯蒂（K.J.Holsti）的观点：“治理在一定意义上就是秩序加上某种意向性。”联合国开发计划署（UNDP）对治理的定义也强调，治理是使相互冲突或不同利益得以调和并采取联合行动的过程，它包括迫使人们服从的正式制度和规则，也涵盖人们一致同意的各种非正式制度安排。因此，对治理效能的分析，关键在于把握治理秩序，考察治理秩序的实践效能。本研究也聚焦分析组织耦合下的超科层治理塑造了什么样的治理秩序，包括权威秩序、权力秩序、制度规范、行动规则与行为惯性等，在具体层次划分上，可以分为治理体制层面的秩序、治理制度层面的秩序和治理机制层面的秩序等。

首先，治理体制层面的秩序。基层党组织的科层化建构和“超科层”治理实践，形塑了基层统分结合的治理体制。所谓统分结合是指，基层治理体制既有集中领导、统筹行动的一面，又有分级负责、分类治理的一面。这不同于科层政府的分工协作与分散行动，也不同于政府与社会分野下行政事务与社会事务的分级分类治理，而是基层党组织集中统一领导下，基于治理需求的分级分类治理。具体而言，基层统分结合治理体制主要包含两个方面：一是统筹领导，即基层治理权力与资源的调配和领导权力，统一集中于街镇党（工）委及其下属各党组、党委或领导小组等。基层党组织统筹领导权力的获取，主要得益于结构耦合下的科层化建构，将党的权力与组织网络延伸及扩展到社会治理的各层次各行业各领域，使得基层党组织能够依托对党的支部和党员的集中领导，实现对行政与社会力量的统筹调配。二是分类治理，亦即根据不同治理事务的属性与治理需求，采取差异化的治理方式。分类治理的前提是基层党组织对多元治理主体的集中领导权和对治理资源的统一调配权，从而确保基层治理的决策权、监督权与考核权等得到集中。在此基础上，基层党组织才能够根据事务属性和治理需求，或是采取科层化职能分工、分级负责等形式展开社会治理行动，甚或是通过扁平协作、责任连带与关系动员等“超科层”形式实施社会治理，通过耦合联动，避免党建引领基层治理的形式化。

基层统分结合治理体制，赋予了社会治理以弹性，对推动社会治理事务分级与分类治理有着重要作用。尤为明显的是，依托党在基层各领域的党组织和党员，能够有效将社会内生矛盾化解在基层，减少其向政府行政轨道溢出。同时，依靠党的权力与组织网络，亦能够有效整合与动员基层治理资源，推动常规工作和中心工作等分类治理。以Ｍ区Ｗ镇“垃圾分类”政策执行为例，镇党委政府根据全域内219个党（总）支部的分布情况，将镇域划分为280个垃圾分类责任网格，由镇垃圾分类减量工作领导小组统一领导。在领导小组下，分别设立具有综合协调与检查指导小组办公室，以及分领域负责的专门工作组和分类督导员队伍。根据领域工作特点，专门工作组有行政组织党组牵头的机关内部垃圾分类减量工作组、综合党委牵头的新经济领域和新社会领域垃圾分类减量工作组，以及居民区党委牵头的村庄（社区）垃圾分类减量工作组，还有工商和市场监督等部门牵头组建的商圈街面垃圾分类减量工作组。各工作组对内建立由党员、干部和积极分子等组成的垃圾分类督导员队伍，负责本责任网格内的垃圾分类政策宣传、监督、指导与动员工作。在镇党委的集中统一领导下，工作组和党员干部督导员队伍进行分级与分领域负责，广泛开展动员与监督。与领导小组、工作组的政治化动员和运动化治理不同，Ｗ镇围绕垃圾分类政策执行还形成了一套常规化治理体系，分别是由组织办、宣传办、市容所、城建办、规土所和市监所等部门组成的管理、协调和督察巡查办公室，分别负责镇域保洁员队伍的管理、环卫设备更新、卫生巡查、垃圾清运与集中处理、分类投放考评等。在统分结合的管理体制下，Ｗ镇垃圾分类政策经历三个多月的推进，治理成效显著，垃圾分类达标率超过了95％。

其次，治理制度层面的秩序。党建创新引领下的超越科层化治理模式，在基层形塑了简约主义的治理制度。在结构与行动耦合下，以基层党组织的权力与组织网络为支撑，基层社会实现了政党权威治理、政府治理与社会治理的融合，且这种融合是基于“三元”结构与行动耦合基础上的有机互动，而非强制性、事本化的机械互动。其关键在于，基层党组织的结构耦合与行动耦合是以基层社会治理制度为遵循，同时有着规范性的制度创新。基层党组织结构耦合下的科层化建构，实则以党建制度化与社会化，规范社会经济领域的治理结构和行动，推动社会治理的科层化发展，为基层社会治理提供权力支持、组织支撑和制度遵循，实现基层社会治理的制度化建构。在Ｓ市各街镇，基层党组织对社会治理的制度化建构主要是将党的建设制度嵌入各行业各领域，依托党建制度去规范党组织和党员，再通过各基层党组织和党员引领社会治理，推动党建带社建。最为典型的是“党建责任制”，通过对党（总）支部、党小组责任网格的划分，按照党员管理制度，要求党员亮身份、每季度提供志愿服务清单、包干楼层楼栋或广场的公共治理事务，如楼道整洁、纠纷调解、社区矫正人员监管和病残老人帮扶等。二是基层党组织行动耦合下的“超科层”治理，虽力图打破常规治理结构与制度束缚，但其政治化、组织化与社会化的行动耦合机制，客观上推动了政党治理制度、政府治理制度与社会治理制度的融合，构建起了简约化的基层社会治理制度体系。以Ｓ市街镇党建网格与治理网格的“二网合一”为例，无论是以村庄（社区）为单位的总网格，还是以村民小组、小区或楼栋为单位的分网格，基本融合了党建制度、政府治理制度和社会治理制度。其中，党建制度提出政治化要求，起到动员引领网格内党员干部的作用，政府治理制度做出行政化规定，规范着村（居）“两委”干部的治理行动，社会治理制度起到社会道德伦理的规制作用，约束着普通民众的行动。党建制度与政府治理制度是正式制度，社会治理制度是内生性的非正式制度，二者融合互补构建起富有弹性的治理制度体系。在政府正式治理制度难以发挥作用时，可以通过党组织的政治规范动员党员和积极分子参与治理，而党员和积极分子则可以利用村庄（社区）内的人情关系、道德话语等非正式制度，动员普通群众或抑制他们的不合作行为，进而为超科层治理聚合起丰富的治理资源与社会资本。

在超科层治理模式下，基层社会治理的制度体系是政治制度、行政制度与社会制度的融合，呈现出正式与非正式制度的互补，具有简约主义特征。所谓简约主义，核心不在于制度化治理过程的简化，而是制度运行过程的便捷高效，不局限于具体的行政程序与规范要求，甚至是超脱行政规范程序，按照制度工具合理有效原则的实体化、精准化治理。在简约主义的制度实践下，基层社会治理效能有了质的提升飞跃。以Ｊ区Ｇ镇亭东村拆违事件为例，2022年村民李某林为解决租户电动车停放问题，在主房边建了一个30多平方米的钢结构车棚，遮挡了邻居李某新家窗户，两家由此产生矛盾，李某新将李某林告到镇拆违办。此时正值Ｇ镇在深化国家卫生城镇建设的关键阶段，拆违办通知城管中队进行联合执法，但遭到李某林的暴力反抗。为避免矛盾激化，违建迟迟没有拆除，李某新也经常去镇上告状，拆违办和城管部门压力很大。村支书杨某秀通过下派政治任务的形式，要求党小组长李某国在国家“创卫”检查之前做通李某林的工作，而李某国则通过动员埭头长李某平（老党员）去劝说李某林。因为李某平有一定威望，村民家里有大事小情都会去帮忙，认同度较高，在李某平讲大局（卫生城镇建设）、讲道理（遮光）、讲关系（左右邻居）和讲情面（互帮互助）等策略下，李某林同意拆除停车棚。这一事件是对党建引领下基层简约主义治理制度运行的生动反映，正式与非正式制度融合互补产生了显著效能；没有政治制度，行政制度在处理具体矛盾冲突时往往无处着力，而缺乏非正式制度资源，正式制度又难以发挥实效。

最后，治理机制层面的秩序。组织耦合下的科层化建构与“超科层”治理，在实践层面塑造了一种“平急协作”的治理机制。所谓平急协作包含了两方面内容：一是在时序上，无中心工作、重点工作时的常规治理，中心工作或重点工作压力大时的运动式治理。二是在运作上，结合治理事务的紧急性、重要性与要求等，采取差异化的治理策略，同时进行运动式治理与常规化治理。如治理事务重要且紧急，则整合政治、行政与社会等多元治理力量，组建专门领导小组与工作组，进行运动式治理，但在开展治理运动的同时，区分职能责任，进行归口管理、属事管理、属地管理和属人管理等，由专业化或专门化责任主体，根据职责分工进行常规化治理，以满足治理事务的规范化、程序化、技术化与量化等要求。基层平急协作治理机制的形成，得益于党建引领对社会经济领域的科层化建构，也得益于党的组织网络在政治、行政与社会各领域的政治化、组织化与社会化运作。在机制特性上，平急协作是一种科层治理与“超科层”治理并行的治理机制，具有兼顾常规工作与超常规工作、治理秩序与治理效率的优势。以Ｈ区Ｎ镇文明城区建设为例，镇党委成立由区管干部领导的“工作办”，并将镇域划分为五大片区，成立由班子成员、驻区部门、企事业单位和社区书记共同组成的片区工作小组，在工作小组下，组建由党员和积极分子构成的志愿者队伍，工作小组成员和志愿者轮流执勤、负责包干区域政策宣讲、公共卫生和交通秩序维持等，形成资源整合下的运动式治理格局。在治理运动之外，将常规工作分包到具体职能部门，如宣传材料整理由党委宣传办负责，活动开展由镇文体中心负责，街面秩序维持由交管、城管等部门负责，卫生巡查和事件处置由网格化管理中心负责，党员干部监督管理由组织纪检部门负责，党员志愿者队伍考评由综合党委办、党群服务中心负责等。在平急协作治理机制下，Ｎ镇文明城区如期建成，实现平时常规治理、巩固成果，“急时”集中整治，提升治理效能。

质言之，在党建引领科层化建构与“超科层”治理的实践中，通过组织耦合联动，基层建立起统分结合的治理体制、简约有效的治理制度与平急协作的治理机制，三者共同促成基层治理创新，也是党建引领基层超越科层化治理的优势所在。这一体制、制度与机制层面的治理创新，形构起一套矛盾统一、弹性互补的基层治理体系，为全面提升基层社会治理效能奠定了坚实基础。

城市基层社会治理现代化，一方面需要依托政府治理的法治化、专业化、协同化，另一方面离不开政党治理的政治化与社会治理的社会化。这是由于，如果简单强调政府治理体系与治理能力建设，基层治理容易陷入行政科层化的困境，若单纯突出政党治理或社会治理，又容易带来基层治理的政治属性过于突出，或是社会策略的泛滥。与既有研究将党的权威领导与党建引领社会治理创新，视作是一种单向度、结构化与“去科层化”的过程不同，本研究基于Ｓ市各街镇的调研发现，党建引领基层社会治理通过结构、行动与过程等多重耦合，构建起一核多元的耦合治理机制与协同治理体系，有效实现了治理效能的跃升。组织耦合下的超科层化治理，实现了科层化建构、耦合式动员以及“双轨”化协作，建构起了统分结合的治理体制，形塑了简约主义的治理制度，型构了平急结合的治理机制。通过治理体制、制度与机制的创新，有助于基层实现政治化、行政化与社会化治理的融合，也适应了基层常规治理与“超常规”治理弹性转换的需求，全面提升党建引领基层治理的效能。

在治理体系与治理能力现代化的目标要求下，政党改造或塑造社会视角下的政党自主性分析，以及政党适应或反映社会视角下的政党适应性分析，已难以适配基层社会治理转型实践研究。尤其在政党实现对多元社会的权力与组织建构前提下，学术界应当将研究重点转向推进政党领导体制、制度、机制与社会治理体制、制度、机制的融合分析，党建引领基层治理要抓住党的组织建设与功能建设这两个根本。研究运用组织耦合理论对党建引领基层治理机制及其效能进行深入论析，是党建研究的尝试与创新。从耦合视角切入基层党建引领社会治理创新研究，不仅有助于全面系统地理解党的领导制度优势与社会治理效能提升之间内在关联与逻辑，同时也有利于在实践中丰富和拓展政党耦合的理论内涵。从更为宏观的角度看，党建引领分析可能并不止于为研究者提供了透视基层社会治理体系现代化的窗口，还将引起学界有关政党－政府－社会关系以及国家－社会关系的再思考。至于他们之间在基层社会治理实践中具体呈现出何种关系样态，是值得深入探究的理论命题。

诚然，组织耦合视域下科层化建构与“超科层”治理如同一枚硬币的两面，二者均衡协作是实现治理效能提升的临界点，但二者也难免存在冲突张力。若过于以制度和规范强化基层党组织的治理责任，则可能造成基层治理主体陷入行政科层制的漩涡，而假若忽视制度与规范的建构，又容易导致基层治理步入运动化或策略化陷阱。因此，在党建与社会治理的耦合过程中，如何既保持党的先进性、自主性与自觉性，充分发挥党的价值引领、社会整合、利益协调功能，又实现基层党组织与其他治理主体耦合联动，形成一核多元治理格局，是值得深入探究的问题。要化解这一治理矛盾，关键还在于解决好党建引领基层治理实践中政党与社会的关系，发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，以提高党的科学执政、民主执政与依法执政水平为抓手，以组织结构与功能行动耦合实现对传统科层化治理的超越，持续加强基层党组织集中统一领导下多元主体参与基层社会治理的协作制度与机制创新，方能确保在中国式现代化进程中，基层社会治理实践在制度化简约化的轨道上高效运行。

本期来源：《南京社会科学》2024年第7期

编辑：娅楠

校对：坤在

审核：曾锋

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