数字时代超大城市治理的政策创新与系统变革

城市的产生是一个人口与生产生活要素不断聚集的过程。农业人口向工业和城市转移，城市人口和产业再向城市中心区集聚。这种集聚既是人口在地理空间中的转移，也是社会阶层的流动与分化，影响着公共服务与资源的流向。

国外城市治理理论基于人口与地理空间特点、政治体制与地方自治传统，关注的问题主要是城市治理的行政体制和公共服务供给，探讨了如何促进跨域治理，如何建立协同治理、跨部门治理机制来克服分权体制下公共机构职责分割、不清导致的“政治碎片”。代表性的观点包括建立大都市治理体制、公私部门合作供给机制，强调中央政府、地方政府、企业、非营利组织与公民在城市治理中的共同参与。还有一部分研究关注了快速城市化中交织于种族、阶层、性别之间的社会、文化、政治和经济不平等现象，从哲学概念——“正义”出发来讨论如何建设城市，以及如何处理正义、责任和城市之间的关系。

中国城市化的经济社会条件、治理体制都与国外城市理论的经典模式有所不同。相比于西方发达国家，中国城镇化进程具有“多阶段共存”和“时空压缩”的特点。很多社会矛盾和问题被压缩在一起，并在快速发展的城市中反映出来。以往我国城市治理的相关研究，一方面侧重于城市规划与社会发展的分析视角，关注社会空间结构分化中的城市贫困及新社会群体的融入问题，并从社群意识来讨论城市中的经济形态与人文精神；另一方面侧重从治理体制机制角度，分析讨论条块关系对城市治理的影响、街道办事处的若干改革类型。还有很多研究者聚焦于超大城市，讨论了超大城市公共体系现代化中公共权力、公共政策供给与公共服务三部分的关系，归纳了精细化管理、数字界面治理、平台治理、敏捷治理、人感城市等理论范式的逻辑及基层治理重心下沉的实践路径。

上述研究借鉴国外城市治理理论，从不同角度讨论了我国城市治理体制、政策机制以及新技术条件下社群参与的特点，在原创理论概念提炼方面做了很大努力。近年来，我国城市治理体制改革与智慧城市建设同期并行。新技术的引入改变了传统城市治理结构的层次和链条，也改变了政策过程中的信息输入和反馈机制，向系统内部输入了社情民意的大数据。这些改变在拥有巨量人口且产业、技术、信息等要素高度集中的超大城市身上体现得最为显著。社情民意的输入与党的群众路线观点紧密相连。党组织对于科层体系内部的行政惯性、制度刚性具有调适、“纠偏”作用，在一定程度克服了科层治理的内在缺陷。党的基层组织也是组织基层社会的关键节点。因此，拓展超大城市治理的研究应将中国共产党的政治建设、城市工作经验传统与技术视角、管理视角综合在一起，下沉到城市基层单元的社会关系和治理操作面观察改革。本文拟采用政策过程的研究视角，将党政部门、企业、社会组织等多元主体纳入政策过程；结合案例既下沉到基层单元发现政策问题，也把基层问题上升、还原到整个城市治理体系以及政策运行的大系统之中来认识；说明新技术参与对超大城市治理过程中政策问题定义的主体以及政策过程机制的改变。这也是认识和理解数字时代超大城市发展与治理的政策价值，回答如何推动政策参与和基层协商，实现秩序与活力平衡的城市现代化的题中之义。

我国超大城市由于地理区位、产业集聚以及资源禀赋等因素形成虹吸效应。一些城市人口迅速膨胀且保持高度的流动性，冲击了原有的以区划和户籍为边界的城市管理体制。这种冲击还叠加了新技术应用对当前政府治理变革的复杂影响。人口与技术二重因素，正在重新定义城市治理的范畴与功能。

首先，新技术应用改变了城市基础设施运行的生态，创造了虚拟空间的治理新域。随着数字中国、智慧城市等国家战略的提出，以互联网、大数据、人工智能、区块链等数字技术为代表的新型技术革命，创建出数字社会的“新型基础设施”，形成了城市运行的虚拟空间；同时，数字技术成为基层治理的使能工具，为城市功能结构与治理水平的改进提供了必要的数据基础和技术支撑。

其次，新技术应用削弱了政府信息垄断的权力，使城市治理主体与对象之间的关系趋向扁平化。数字技术使社会系统中的信息通道多元化，增强了信息的共享能力，从而削弱了组织与个体信息能力的等级分化，极大地拓展了个体表达的方式和空间。数字时代，每一个人都成为信息数据的生产者，汇聚成为现代城市中的信息流。以往城市中容易被遗忘的角落和人群，在新技术之下也渐渐平行地呈现在互联网之上。由此，数字技术挑战传统治理体制的本质是：新的技术手段改变了政府相对于社会公众的信息优势，削弱了政府的信息能力，增加了政策过程中公共参与的可能。公众对于城市的感知在网络上可以形成社群共享议题乃至社会舆论，政府则更加需要主动去捕获、应对、管理城市中的信息流。

最后，新技术应用增加了城市政策过程的交互性和复杂性，考验着公共部门管理数据和应用数据决策的能力。超大城市的人口规模无疑意味着城市中巨量的、潜在的、流动的数据。一方面，这些信息涵盖了城市基础设施运行的全景数据，构成了公共政策制定的基础；另一方面，这些信息也夹带着城市中个体的认知情绪、利益表达和期望，对政府的治理活动和回应能力提出了更高的要求。随着智慧城市建设的推进，很多超大城市政府都建立了城市大脑系统等数据平台来全面敏捷地监测城市基础设施的运行，整合了数字政府各领域各方面的政务服务系统，实现了数据共享下的协同高效管理与服务。同时还有一些城市将原有的市长热线，从电话端发展为融合电话、网络客户端、社交媒体等多方面渠道的市民意见建议平台，吸纳城市中的群众诉求。智慧城市、数字政府侧重获取客观数据来预测社会需求，以党政主导、自上而下的政策过程为主；大量政策任务往往由政府职能部门设定，再层层传导到基层，由基层政府落地实施。吸纳群众诉求的政策过程侧重让更多社会公众的主观诉求进入政策议程，政策议题与政策方案的选择由社会公众自下而上提出，并经过多方面的协商最终确定。当新技术应用使获取以上主客观数据更加便捷后，无论是从党的宗旨、群众路线的要求，还是出于对行政效能的追求，党政主导与吸纳群众诉求两方面的政策过程共融于城市治理体系成为必然。这将在范围广度上、议题深度上极大地增强党和政府群众工作的意见建议整合功能。

面对基于群众诉求的政策过程，如何从城市大数据中提取正确的政策问题是实现有效治理的前提。除了分散的个体意见之外，应尤其关注的是一些共性的、代表性的诉求如何进入政策过程、如何在决策集体内部进行协商、如何实现政府与社会主体间的协商。在下文城市基层治理典型案例中，这类群体性诉求被大数据技术类别化、可视化，并被吸纳到政策议题选择的环节。这些个案比较集中地展现了当前超大城市治理的复杂问题及政策创新的特点，还原了基层治理中的社会需求。

当前，超大城市通过技术赋能治理体系，形成了党政主导与群众诉求驱动、自上而下与自下而上双向互动的政策过程。理解这一过程，要还原到城市最基本的治理单元。党政主导的政策层层传导之后落地在基层界面；基于技术平台，自下而上发起的政策问题也来源于基层单元的社区和社群。这两方面的政策问题相互联系，结合起来撬动了城市治理体系的变革。因此，还原到城市问题源头、回到政策过程的起点来明确改革定义的政策问题，才能分析技术如何改变了政策系统，这也是理解技术与治理、技术与人本身关系的前提。

超大城市治理的矛盾来源于城市功能结构运行中的阻滞。一般而言，城市功能结构主要包括生产、生活、生态三大方面，而交通、市政系统作为线状网络化的要素串联了这三大功能空间。我国超大城市发展中的“三生”（生产、生活、生态）功能结构往往是不平衡的，并且还存在很多城市功能和需求与基层治理体制和能力不适配的现象。如超大城市人口规模总量大，基层社区户数和人口规模也普遍偏大，存在很多超大型社区，这些社区的管理人员配比和服务水平难以满足群众需求。

针对治理体制与能力方面的问题，一些超大城市逐渐开始调整功能设计，有计划地疏解城市功能和人口，分解超大型社区，对部分街区基础设施进行更新和补充，改善城市环境、交通系统，通过这些举措来破解大城市病。除此之外，还有很多城市运用新技术平台的数据能力来支撑城市运行，吸纳群众诉求，提高基层管理的精细化水平。在交通、市政系统基础上，新技术支撑的数据平台成为串联、织密城市三生结构的新的要素系统，以动态的、交互的、复杂的网络化形态链接了城市的三生功能空间。一些城市治理体制的改革也突出向基层赋权，逐步建立上下互动的政策过程，增强政策的回应性。由此，超大城市治理的导向开始从注重经济增长速度向更加聚焦群众急难愁盼的民生福祉转变，从提升系统内部的行政效率逐渐转向公共服务质量与回应性的改善（见图1）。

笔者参与了北京接诉即办改革的相关调研，搜集了超大城市基层治理的一些典型案例。这些案例来自一些群众诉求量大、基层治理矛盾突出、潜在风险较高的城市点位。这些个案中既包括了群体性的民意，也综合反映了城市发展与治理中的政策导向，能够兼顾一般规律与个案的典型性、代表性，有助于分析超大城市治理中政策问题的性质及类型（见表1）。

首先，这些典型个案有三个共性特点：其一，治理对象产权关系复杂，清晰界定产权归属难度较大；其二，治理对象是公共设施与服务，具有公共性或公益性，受益人与出资人分离，供给与需求难以匹配；其三，治理机制具有广泛的协商性，协商机制贯通体制内外之间和政府条块之间，涉及不同层级党政机关、国有或者民营企业、自治组织、社会组织等各方行动主体。

其次，这些个案集中在超大城市基层街乡镇这一单元，治理主体主要涉及区级和街乡镇两级组织机构；同时市级职能部门、基层自治组织、驻区企业、社会组织也参与到了政策网络之中。技术平台与治理体制的层级结构相一致，贯穿市、区与街乡镇三个层次，通过信息系统的及时交换把社会需求收集上来，再把治理要求和行动下沉到基层。

再次，绝大部分个案中的政策议题来自群众诉求。办理自下而上的群众诉求为超大城市治理范畴增添了新的、具体的内容。一般而言，群众首先关注的问题是基础民生性质的水、电、气和供暖问题，其次是社区环境、物业管理和垃圾处理，再次是吃、穿、用、行、医疗、教育、休闲等问题。群众对城市管理与服务的诉求有着明显的社区导向，也有着跨域、跨界、跨层级的特点，是对整个城市功能结构的反馈。这些群众诉求是新技术应用后政策系统新的输入信息，在归集政策问题时，有必要首先对这部分新的变化展开具体分析，以更全面地概括新技术参与条件下超大城市治理的问题。

最后，这些个案充分体现了基层政府的职能。这部分职能主要是针对辖区内常住人口的管理服务，侧重于社会管理、公共服务两方面。案例中这些职能体现在城市疏解、城市更新与城乡融合等方面的政策干预，政策目标是供给秩序与服务。在秩序维度，治理活动以实现社区为中心一定半径范围内的空间秩序、环境秩序、安全秩序、市场秩序为主；同时，在深层次上，城市秩序不仅是这些物理秩序，也是一种社会秩序和道德秩序。大城市容纳了复杂的社会关系及不同经济社会地位的阶层和人群，因此在秩序维度还包括建立干预、协调利益冲突的法律法规、社会规则与协商机制。在服务维度，城市治理活动主要是完善城市生产与生活功能的市政基础设施与社区公共空间，具体项目如管线修复、房屋修缮、疏解腾退、违建拆除后的空间修补、路面修复、闲置地块更新利用、停车设施改造、文体设施更新、补齐应急救助设施等基层治理民生事项。

基于以上的典型案例分析，超大城市治理过程中的主要政策问题，来自党政主导与群众诉求驱动、自上而下与自下而上两个方面。

（一）由决策者定义：自上而下过程中的政策问题

超大城市治理议题与城市功能和结构调整的政策相关。从相关政策的发展来看，决策者定义的中心问题，是针对超大城市发展不平衡不充分的现状，如何基于人口结构和区域资源禀赋实现有效治理，这一问题包括四个层次。首先是通过城市人口控制和功能疏解解决大城市病的弊端；其次是通过资源和服务再分配，促进区域间均衡可持续发展；第三是通过政策创新，回应民生诉求；最后是通过技术工具实现流程再造，克服官僚主义、行政体制惯性，以部门协同和下沉基层机制提高行政效能。这四个层次分别对应治理的秩序、发展、服务、系统效能四个维度。

对比而言，和群众关注身边社区不同，决策者往往是从城市功能调整的政策背景出发在基层重新配置公共资源。这种干预在本质上是超大城市内部区域之间城市化水平不一、各区域处于城市化进程中不同阶段的一种反映。城市发展不均衡以及城市内部不平等的问题，决定了超大城市治理的政策应有更鲜明的发展导向，即基于公共利益和公共价值来改进社会资源的配置效率，弥补区域发展的短板，缩小城市内部区域间的差距，实现城市的可持续发展。而实现发展和有效配置资源，取决于治理体系内部的系统性变革，尤其是完善以党的领导为中枢的基层治理体制，并提升干部治理能力。决策者乃至基层主要干部自身的检视、反思、学习能力与群众工作能力，是政策过程中很重要的反馈与内部调适环节。这种反馈与调适，确保了改革的连续性与稳定性，也打破了传统官僚制内在的保守性和自我强化趋向。

（二）源于群众诉求：自下而上过程中的政策问题

依据行政区划和城市化水平分层，超大城市治理大体上面向四类地区——老城区、新城（仍在建设）区、近郊农村、远郊农村。其中农村地区有两类，分别是近郊的城乡结合部地区与远郊的乡村。远郊乡村大体保持了农业相关的生产活动，而近郊乡村已经被带入城市开发和产业发展的进程，逐步社区化。

群众诉求有一定的区域分化与时空差异特点。远郊乡村群众的诉求主要是农村生产生活的基础设施供给不足。近郊农村往往是城中村、城边村，在经历城市开发、土地流转后，群众的诉求主要围绕着集体经济收入分红以及村庄居住环境的改善等问题。城市方面，群众诉求的主要内容因城市区域开发建设的时间而异：在一部分开发较晚的地区，群众诉求主要集中在规划的实现以及区域配套设施的完善；而在开发较早、相对成熟的区域，群众诉求主要集中在基础设施的更新以及更高层次的服务与参与需求。

群众诉求除了反映公共服务供给不充分的问题之外，还聚焦于社区周围的公共空间、公用设施以及它们可以为社会成员带来的共享服务。这些问题归结起来都属于秩序与服务的政策维度。群众诉求定义的政策问题，是在基层社会人们的居住空间范围内如何实现公共资源的有效利用和分配。从案例情况看，大量集中的诉求长期无法解决的主要原因，是公共资源复杂的产权关系。产权在政府、企业、社区及居民之间的不清晰，往往使一部分公共资源闲置和浪费。随着居民法律意识、公共服务需求及期望的提升，这部分公共资源的有效利用逐渐被关注，但缺乏有效的自治规则。形成共识乃至合作机制，需要多方参与共同制定出解决问题的规则。这说明群众诉求中也包含了秩序与服务之外的参与维度，即群众如何更好地参与基层治理，以及如何实现基层治理多方协商共治的问题。

综合上文中党政主导与群众诉求的双向政策过程，可以得出超大城市治理问题合集的五个维度，包括秩序、服务、发展、参与以及隐含其中的系统效能。这五个方面的问题是超大城市治理与政策系统改变的推动力（见图2）。

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