松散关联、组织学习与结构化的灵活性——寻找常态治理与应急治理之间的平衡

现代国家治理体系是一个有机的、协调的、动态的和整体的制度运行体系，具有制度性、规范性和程序化的特征。实践表明，中国现代国家治理体系在常态治理中运行良好，在国家的现代转型中取得了巨大的成就。有学者将“中国奇迹”的创造归因于中国制度的优越，包括“以人民为中心”的理念，绩优选拔制度，先进、无私、团结的执政党，分工制衡的纠错机制等。在应急治理中，中国模式同样优势明显。中国党政军民社高度一体的制度，具有强有力的政党组织领导和动员系统、高效的政府执行系统以及高度集中的中央协调系统，能够在短时间内实现全社会的高度动员，迅速调集全国范围内的人力、物力、财力，充分发挥集中力量办大事的优势解决关键性问题。可以说，在常态治理和应急治理两种情形中，中国治理模式都表现良好。

然而，在常态治理和应急治理之间相互切换时，现有的治理模式仍然出现了一些问题。一方面，当突发性公共事件发生时，常态治理需要向应急治理转换。此时原有的常规机制和工作节奏被打断，导致政府经常面临信息不充分、利益不平衡等问题，表现出来的往往是决策滞后、执行不力，甚至错失最佳时机，天灾变人祸，最后酿成不可挽回的重大损失。比如，1995年夏天，在美国芝加哥发生的高温热浪灾难中，由于信息渠道的不畅通，上层决策者起初对灾情的状况估计不足，没有及时决策，导致消防部门的官员没有及时启动紧急应对方案，调集周边地区的救护车和医护人员，延误了拯救生命的关键时间。另一方面，当突发性公共事件被成功控制或消除后，又需要重新回到常态治理状态。在从应急治理向常态治理的转换中，政府又面临着包括经济成本、社会承受能力、基层避责等在内的“不惜一切代价”的代价。这些问题不仅是中国公共管理面临的问题，更是世界各国公共管理面临的问题。更为重要的是，整个社会应该在什么条件、什么时间节点回到常态化，如何审时度势及时从应急治理切换到常态治理中来，又缺乏有效的衔接机制。如果这个转换机制没有很好地建立起来，势必推高行政成本、经济成本、社会成本与心理成本等等。

实践层面的困境迫切需要从理论上进行回应。因此，本文的研究问题是：政府如何能够在时间压力下迅速切换并适应外部环境？或者说，政府组织如何才能实现结构化条件下的治理灵活性，即在常态治理和应急治理之间进行无缝隙切换，实现二者之间的动态均衡？具体而言，在这个转换过程中，作为政府组织运转基本要素的信息、利益、制度和环境等因素是如何发挥作用的。从组织学的角度来看，组织常常面临着两种环境：一是技术环境要求循规运行，追求效率最大化；二是制度环境要求组织的运转按照社会共享的价值开展行动。实践表明，这两个逻辑中间在很多时候会发生冲突，这个冲突不解决就会加剧两者之间的矛盾。从这个意义上讲，可以把信息、利益、制度看成自变量，把环境看成因变量。那么，是否可以在组织结构不发生根本性变化的前提下，通过自变量的指标替换，以适应外部环境，从而实现组织在常态治理和应急治理之间的有机切换呢？本文试图从组织学的角度对这一问题加以深入讨论。

组织的效率是建立在稳定的组织机构基础上的，通常包括一个固定的制度，有相对稳定的文化和组织结构。但这种稳定的组织结构追求短期效率而缺乏弹性，无法适应变动不居的外部环境，这就需要寻求一个转换机制。既有文献对常态治理和应急治理都做了大量深入的研究，形成了卓有成效的研究成果。围绕政府如何在常态治理与应急治理之间相互转换这一问题开展文献梳理，发现已有研究主要集中在两个方面。一是当危机发生时，整个官僚系统从常态治理切换到应急治理；二是当危机得到有效处置后，整个官僚系统从应急治理转向常态治理。

从常态治理到应急治理的转换通常表现为官僚体系从按部就班的运行状态转为紧急状态。为应对危机，整个官僚系统往往通过紧急动员开启运动式治理。运动式治理通常是指国家为防范统治风险而采取的对地方行为偏离中央意图的治理机制。但突发性事件具有偶发性、破坏性特点，如果处置失当，将严重损害政府的公信力，也将导致政府的合法性危机。尽管运动式治理并不是应急治理的专用工具，但应急治理往往都以运动式治理方式开展，特别是政治动员在应急治理中发挥了重要作用。运动式治理通过暂时打断、叫停科层组织中各就其位、按部就班的常规运作过程，意在替代、突破或整治原有的常规机制，代以自上而下、政治动员的方式来调动资源，集中各方力量和注意力来完成某一特定任务，特别是通过强激励的小组治理机制来应对突发事件是非常有效的。运动式治理之所以能够成为从常态治理转向应急治理的重要选项，关键是运动式治理能够降低交易费用，即在外部环境发生剧烈变化的情况下，常态治理面临着交易成本的急剧上升，进而诱发组织寻找其他组织形式的努力。作为常态治理的替代性政策工具，运动式治理往往通过组织动员的方式迅速聚集治理资源，进而发挥集中力量办大事的制度优势来处置突发性事件。

危机过后，外部环境要么恢复到原初的稳定态，要么转变成新的稳定态。因而，政府治理也必然面临着从应急治理回到常态治理的状态。为了防止同类危机事件的重复发生，政府部门往往在完成应急治理任务之后，通过建立一套长效机制来巩固运动式治理的成果，进而回归到常态治理的状态。在应急治理中运动式治理得以启动的原因主要是治理目标与治理能力的不匹配。因此，从应急治理走向常态治理关键是调整治理目标。应急治理中运动式治理的驱动力主要来自上级，实现从应急治理到常态治理转变的前提是上级改变治理目标及其管理责任制考核指标。在此基础上，通过制度创新推动“政策之治”转向“制度之治”，并进行科层再造，最终实现从应急治理到常态治理的转换。在这一过程中，主要是采取“加挂牌子”的方式，自上而下地对工作的内容、程序、方法进行制度化设计，以及通过专业化、职业化的官僚队伍建立起自身的科层体系来巩固运动式治理的成果，甚至将其嵌入未来长期发展战略中，通过长时段的制度化、法治化来实现运动式治理的常规化。比如2003年抗击非典之后，中国就着手建立以“一案三制”（应急预案，应急体制、机制、法制）为特征的应急管理体系，确立了“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的应急管理体制，在各级政府办公厅（室）内加挂“应急办”的牌子，形成了以各级党政领导和应急办为枢纽的应急指挥系统。2007年颁布实施的《中华人民共和国突发事件应对法》明确规定，国家应建立统一的应急管理体制。此外，用项目制取代运动式治理也是从应急治理到常态治理的重要方式。

正如既有研究所指出的那样，虽然运动式治理屡试不爽，但其最大的不足是治标不治本。一旦叫停科层组织，整个经济社会活动基本陷于停滞，并且容易失控，进而付出高昂的代价。更为严重的是，运动式治理常常面临着“决策经验主义”和“结果不确定性”的悖论。总之，运动式治理虽然短期效果明显，但长期治理绩效差、治理成本高。而从运动式治理走向常态治理的制度固化，又导致了政府规模的扩大和人员的增加，极大推高了从常态治理到应急治理之间转换的行政成本。因此，如何在不增加额外成本的情况下，实现政府在常态治理与应急治理两种状态之间的灵活切换就成为一个重要的课题。

事实上，人们已经关注到常态治理与应急治理之间的转换问题。有学者认为，风险社会的国家治理体系需要建立两套不同的子系统，即处理日常社会事务的常态治理体系与应对各种突发事件的应急管理体系。当社会没有遭遇突发事件的侵袭时，日常的经济社会发展事务没有受到干扰，常态治理体系能够正常地运转，国家治理主要表现为常态治理；在发生突发事件时，常态治理体系无法有效地应对，就需要应急管理体系迅速介入，常态治理体系可能因此暂时搁置局部的运行。因此，提高国家治理体系应对突发事件的能力，不仅需要建构一套独立于常态治理任务的应急管理体系，而且还需要解决两套治理子系统之间如何及时地相互转换问题，为了实现这一相互转换，需要建立统一的决策中心和组织制度。遗憾的是，目前尚未有对两种治理的转换机制进行系统而深入的探讨。为此，本文尝试从组织学的角度，深入探讨常态治理与应急治理状态下组织要素的内在张力，进而建构一个结构化的灵活性的理论框架，从松散关联的组织结构与有限理性的组织学习两个方面提出一个建设性方案，以期在常态治理和应急治理之间找到平衡。

如何在常态治理与应急治理之间进行切换意味着作为治理主体的政府组织必须能够随时应对变动不居的外部环境。这就要求政府组织必须在结构化的基础上保持灵活性，即结构化的灵活性，其中，结构化是指组织结构的相对稳定性，而灵活性则强调组织对瞬息万变的外部环境的适应性。因此，常态治理与应急治理之间的转换问题在本质上是组织如何才能有效回应外部环境的问题。从组织学的角度来看，组织不仅是一个理性的系统，更是自然的系统和开放的系统。确切地讲，对内，组织是偏好、信息、利益或知识相异的个体或群体之间协调行动的系统；对外，组织需要不断回应并适应外部环境以求生存和发展。因此，任何组织的运转都离不开四个基本的要素：第一是信息要素，包括信息的生产、收集、储存、传递与使用等；第二是利益要素，包括公共利益、组织利益、个人利益及其之间的平衡等；第三是制度要素，包括决策、激励与约束等制度；第四是环境要素，组织的生存与发展依赖于外部资源的支持。只有那些对外部环境保持敏感，并能迅速适应外部环境的组织才能继续生存下去。反之，那些不能被外部环境所接受或认同的组织则难以为继。换言之，组织行为必须符合广为接受的共享观念和社会价值。从这个意义讲，外部环境是因变量，信息、利益与制度是自变量，而常态治理与应急治理之间的张力也主要集中体现在这四个方面。

（一）信息张力

信息问题是公共管理研究的核心问题。在科层组织中，及时、有效、精准的信息传递机制是政府有效运行的基础。常态治理的信息机制主要基于正式制度，以文书为载体，严格遵循层级路径自上而下或自下而上地传递信息。而应急治理的信息机制更多源于非正式制度，甚至是正式制度和非正式制度的交互影响。许多突发性事件往往都是“吹哨人”披露才引起政府的关注。因此，常态治理和应急治理在信息的产生、汇集、加工与传递过程中有着截然不同的机制。在应急治理中，政府并不拥有信息和知识的绝对优势，特别是在应对危机的信息传递时，官员“不管遭遇的情形多么急迫，都必须通过规定的渠道层层传递”。可见，在应急治理情况下，信息的获取需要依赖更多的“吹哨人”，尤其是技术专家的大胆假设和小心求证。换言之，应急治理中信息的获取周期与论证过程都需要较长时间。不难发现，技术专家对信息的处理依据的是科学研究的机制，即基础信息收集与数据推论，强调的是科学精神和专业主义。科学面前人人平等，而不存在绝对的权威。相反，在常态治理中，政府及其职能部门更多的是遵循自上而下的信息汇集和传递机制。在“向上负责”的制度安排下，政府官员不仅需要向公众负责，更需要向上级政府与领导负责。更为严重的是，出于避责的考虑，地方政府及其官员的信息传递更多的是从一个治理层级过滤或被阻塞到另一个治理层级。此外，他们也不能像技术专家一样只考虑技术至上，而是要全面、均衡和非常审慎发布信息，以免因决策失误引起社会的焦虑和恐慌。可见，常态治理与应急治理的信息收集和产生机制、传递渠道是相互隔离的，不仅各自追求的目标不一样，而且其背后的激励机制也不相容，因而在信息机制上也容易产生脱节。

（二）利益张力

组织是一个利益集合体，其目标具有复杂性，既有对外宣称的官方目标，也有依附于组织的参与者的自身目标。组织参与者的核心目标是如何维持或增进自身的核心利益，并在既定的激励约束中追求利益最大化。对于政府官员而言，不管是在常态治理下，还是在应急治理中，都同时面临着横向竞争（晋升激励）与纵向问责（层级约束）的双重压力。寻求正向激励与负向约束之间的动态均衡，几乎是每一个政府官员日常工作的一个基本考量。如果正向激励超过负向约束，政府官员会倾向于采取邀功行为，以期通过彰显政绩在晋升竞争中胜出；反之，当负向约束大于正向激励时，政府官员的行为则会转向以避责为主，将政治生存放在第一位。在职业路径锁定的制度约束下，绝大多数政府官员的行为选择更多的是将其仕途置于强大的晋升激励之下。因此，基于政治生存和政治晋升的需要，以及对其所在政治结构位置的考量，官僚组织的信息沟通往往存在信息歪曲的倾向。换言之，官员往往会基于自身核心利益对信息进行加工，在信息传递过程中往往倾向于扭曲信息的真实度，要么夸大对自己有利的信息，要么减少或隐匿对自己不利的信息。这一逻辑在应急治理中更为凸显。在应急治理中，官员面临信息、资源、能力和问责等方面的压力和挑战，应急治理的叠加风险加剧了官员避责行为的蔓延。因此，在既定的激励约束制度安排下，个人或组织在收集或使用信息时都有节约信息成本的冲动，而其中的作用机制源于官员对自身所关心的利益的权衡。可见，由于政府内部的权责结构无法有效抵御外部系统性风险，在处置突发性公共事件存在困难时，部分官员可能倾向于采取诸多避责策略，以减少因风险带来的直接责任和潜在责任。相较于上级政府，尽管下级政府能够较早掌握最新的信息，但在权责分立的情形下，政府官员所能做的就是通过信息传递机制层层上报，然后等待上级命令，而不是突破常规，直面危机。因此，在常态治理与应急治理之间，如何平衡政府官员的邀功和避责也是一个需要破解的悖论。此外，相对于处于复杂行政系统中权责难以有效匹配的政府官员而言，技术专家的评价机制量化程度会更高，因而正向激励机制相对较为清晰。技术研发是一个循序渐进的过程，技术专家可以渐进试错，且试错成本相对较低，因此负向约束也相对较小。可见，在利益机制上，政府官员与技术专家之间的激励相容也是一个需要平衡的问题。

（三）制度张力

任何具有广泛影响的公共危机事件的爆发，都需要充分调动中央和地方两个积极性。这就涉及权力结构的制度安排问题。从理论上讲，集体和分权是现代公共管理中两种最为基本的制度安排。集权制度主要依靠人事控制与地域控制两种手段来控制社会风险与代理风险。集权的最大优势是资源集中，决策快捷，并且层级越高，权威性就越强，效率也越高。但其不足也十分明显，资源和决策权越是向上集中，地方治理的有效性就越低。在治理资源有限的情况下，地方政府常常希望把问题上升到中央层面以求快速解决。但并不是所有的问题都能上升到中央层面，毕竟最高领导决策者的注意力和时间也是有限的。如果问题没有进入高层视野，就意味着错失最佳时机。此外，过度中心化的决策体制和过长的决策链条，往往会推高决策成本、贻误处置时机，也更容易出现职责交叉和权责脱节。相对于中央，地方政府能够快速地搜集地方性知识，而权力的高度集中使得决策权和治理资源都远离那些在问题解决中拥有更准确信息的地方政府。因此，如何平衡集权与分权，充分调动中央和地方两个积极性也是常态治理与应急治理转化机制必须考虑的问题。此外，组织的制度张力还体现在制度化的条块关系上。在常态治理中，协调部门之间的制度张力主要通过设立临时性议事机构如领导小组、建立联席会议机制促进部门合作。在高度正式化的组织结构中，政府官员习惯于按行政命令行事，而在应急治理中，却常常表现出“训练出来的无能”，反应极为迟钝。因此，需要破除这种制度张力，同时引入更多非正式的制度因素。非正式制度有其自身的秩序，其参与者制造的非正式规范和行为模式，包括地位与权力体系、沟通网络、人际结构等等都有助于增进信任和协作。

（四）环境张力

在新制度主义学派看来，组织不仅是为了完成某种特定任务而建立的特定机制，更是一个制度化的有机体。所谓制度化，是指超过了组织的具体任务和效率需求的其他社会价值渗透进组织内部的过程。如前所述，组织同时面对着两种环境，即技术环境与制度环境。其中，技术环境要求组织有效率，按照最大化原则组织生产。而制度环境则要求组织符合公认的社会规范，按照社会共享的价值开展行动。前者遵循的是效率逻辑，后者遵循的是合法性逻辑，即组织不断地接受和采纳外界公认、赞许的形式、做法的过程。如果组织或个人的行为有悖于这些社会事实，就会出现合法性危机，对组织今后的发展造成极大困难。从这个意义上讲，政府组织的运转需要遵循社会共享的价值以获得公众的支持与信任。在常态治理下，政府往往依据管理规程不断追求内部效率，但是在应急状态下，公众的需求是快速变化的，因而政府内部常规化的效率可能难以得到外部社会的认可。因为在社会高度复杂和不确定性的状态下，公众对参与公共事务与社会监督的需求也更强烈。因此，在应急治理中，可能政府组织内部追求的效率很高，但是外部的社会认可度可能会出现一些偏差，认为官方的声明和原则常常趋于掩盖真相。从这个意义上讲，应急治理不仅要高效地消除危机带来的破坏性影响，还要及时回应公众的需求。如果政府及其官员的行为有悖于社会事实，就会出现合法性危机，损害政府的公信力。

由此可见，常态治理与应急治理在组织的内外部存在着诸多结构性张力。常态治理下的组织呈现出来的是稳定的组织结构、稳定的规章制度、稳定的信息收集和加工渠道、稳定的管理流程、厌恶风险的官僚人格；而应急治理需要的是弹性的组织结构、临时性的规章制度、不确定的信息收集和加工渠道、灵活的管理流程、风险偏好的领导人格。对于常态治理而言，最大的挑战就是各种不确定性、各种风险的存在。因此，不应该期待正式组织同时拥有常态状况下的效率和应对突发事件的能力。从这个意义上讲，如果提高应对应急状态的能力是组织的目标，那就需要有针对性地设计新的组织结构。换言之，在组织设计上，需要考虑如何在突发事件出现时从常态到非常态，在突发事件结束后从非常态到常态的转化机制，使得政府组织能够同时兼容常态治理与应急治理两种状态，而其中最为重要的就是通过对信息、利益与制度等要素的调整来保持组织的弹性和适应性，即结构化的灵活性，进而缓解外部环境剧烈变化带来的结构性张力。

在常态治理和应急治理之间找到一个灵活的转换机制强调的是政府组织的治理韧性。一个韧性的系统假定人们理性能力的有限性，支持异质性和不同选择③。这种韧性意味着在危机时刻，政府拥有足够的备用能力、多种知识类型（如科学和经验）和信息来源，并通过试错的政策试验和社会学习将政策系统维持在一个理想的稳定区域内④。在权变理论看来，并不存在最佳的组织形式，事实上也很难寻找到适用于一切时间和一切地点的稳定通用的管理原则。但一般而言，组织的结构和形式取决于其所面临的任务环境。如前所述，组织常常面临着两种环境：一是技术环境，要求组织循规运行，追求效率最大化，以求得组织的生存；二是制度环境，要求组织的运转按照社会共享的价值开展行动，即组织行为要满足社会共享价值的期待。这就需要在组织的信息、利益和制度等方面能够兼容常态治理与应急治理两种情形。

因此，结构化的灵活性首先要求组织在信息机制上更加重视技术专家的力量和作用。研究表明，地级市卫健委领导班子成员的医药卫生专业背景与医院任职经历能在一定程度上促进公共卫生突发事件的防控。而由一个专业的官僚机构向公众提供准确和及时的信息，也被广泛认为是防治流行病的有效和基本的解决办法之一。其次，作为行政精英和职业化的政府官员，他们有着丰富的专业知识和专业精神，但其行为选择受到既定激励约束机制的影响。因此，在应急治理状态下需要赋予官员更多的自主权，更多激励而不是约束。最后，在中央与地方关系上，要充分利用地方政府接近地方性知识的优势，通过赋权增能的方式提高地方政府对外部环境的回应性。为此，本文建构了一个结构化的灵活性的理论框架来重新设计政府组织（图1）。从静态的组织结构来看，主要是建构一个松散关联的组织形态以保持政府的弹性；从动态的组织行为来看，则通过有限理性下的组织学习来提升政府的应对能力。

（一）松散关联的组织结构

如前所述，组织不仅是一个理性的系统，更是一个开放的系统。组织的开放性意味着它与外部环境之间存在交换关系。这对组织的结构提出了新的要求，即组织的有些要素与其他要素之间的联系相当松散，它们可以相对独立行动。因此，开放系统的组织内部的各个部门是一种松散耦合的关系。从这个意义讲，组织的“松散关联”被视为一种有效的平衡效率机制与合法性机制的方式。在控制权理论看来，组织是一个有着相对稳定层级结构的有机体，可以把组织分为“高度关联型”组织与“松散关联型”组织（tight-coupling vs loose-coupling）。前者类似于集权型政府，部门间联系紧密，有着极为敏感的互动反应；后者类似于分权型政府，各部门保持自己的独立性，相互之间反应迟缓，松散且不稳定。具体而言，松散关联型组织是指一个组织内部的结构关联相对松散，各个部门相对独立，甚至允许部分变异的存在，从而为组织在不同方向上进行试验提供了可能，使得每个部门或单位都可以自我调节以适应外部环境变化。比如芝加哥市把高温救助的责任放在消防部门，使各个部门之间或部门与环境之间保持一种若即若离的关系，给予下属部门更大的处理问题的权限，使它们能够更好地适应当地情况。

可见，鼓励低层次组织在不同方向上的试验、允许变异阶段的充分实现、容忍甚至扶植组织内部有条件的松散结构对于增强结构化的灵活性极为重要。从这个意义上讲，松散关联的组织常常把内部运作和组织结构分离开来。一般而言，组织在结构上主要有技术、管理和制度三个层次，其中技术层负责组织的效率目标，制度层负责组织的合法性目标，而管理层则负责协调技术层和制度层之间的张力。换言之，技术层对应着组织的效率机制，制度层对应着组织的合法性机制，管理层则主要起着平衡效率机制与合法性机制的作用。

松散的组织结构在很大程度上突破了常态治理状态下刚性政府组织的结构性约束，使得信息、利益和制度要素处于一个更有韧性的组织结构中。首先是信息要素，松散关联组织的部门拥有相对的自主性，甚至允许变异情形的存在。其变异的程度越大，意味着不同方向上的试验就越充分，甚至可以从非等级网络中获得更多的知识、信息和规则，如此，官员在遭遇紧急情形时，便可规避各层次渠道的刚性约束。其次是利益要素，只有上级给了自主权，下级才有积极性。在政府组织中采用“松散关联”的组织结构，可以更好地调动人的主观能动性，从而强化其解决地方性问题的能力。最后是制度要素，在松散型组织的内部部门之间的关系上，有些部门可能是集权式的，有些可能是分权式的，有些可能注重内部管理，有些强调对外部环境的利用。对于分权式部门和利用外部环境的部门，应始终以事件解决为根本，赋予其充分的自由裁量权，进行灵活变通。既要发挥集中力量办大事的优势，也要发挥部门的信息优势。总的来讲，松散关联的政府组织能够在结构上兼容常态治理与应急治理两种状态，从而使得政府组织能够更好地适应变动不居的外部环境。

（二）有限理性的组织学习

松散关联的组织结构在很大程度上兼容了常态治理和应急治理两种治理状态。但这仅仅是从静态上对组织内部的结构进行重构。要真正突破常态治理与应急治理之间的结构性张力，还需要从动态上进行调适。从时间维度来看，几乎所有突发事件都有先例，并且政府在应对紧急状况过程中暴露出来的问题也十分雷同，即因为没有组织学习而改进。比如1986年美国“挑战号”航天飞机失事、2003年“哥伦比亚号”航天飞机失事几乎都是同样的原因造成的。因此，在一个结构化的状态下保持适当的灵活性，组织学习可能是一个有益的选项。换言之，基于对灾难的理性反思，组织通过不断学习，不断试错，可以从现有的机制中学习和积累经验，将重大灾难转化成深化改革、改造学习的机会窗口。

首先是组织学习的经验提取。组织学习的经验提取涉及需要提取的经验有哪些类型，组织如何提取经验以及有哪些提取机制。既有研究发现，组织往往采取小样本机制开展组织学习。作为一种简化机制，小样本简化了那些错综复杂的样本群，可以快速地实现组织学习。在经验提取过程中，组织学习常常会夸大某个因素对历史事件的影响，甚至人们常常从案例或经验中过度提取信息，使得所提取的学习经验远远多于事实经验。因此，组织学习要避免掉入此类陷阱。

其次是组织学习的经验解释。组织如何解释经验历史，不同组织及成员的经验解释是否存在交互作用，如何保证经验解释具有共识或一致性等等都是组织学习必须面对的问题。研究表明，大数定律（较为显著或认可较多的学习经验往往成为共享经验）、规则惯例（组织通过规则惯例，让多重解释趋于一致，从而形成可以共享的经验解释）、话语与信念建构（组织通过话语建构，淡化冲突的经验解释，集中强化组织所希望的共享知识，从而保证信念体系的一致性）、偏好调整（组织通过调整成员不一样的偏好，强化大家的共享知识）、简化机制（组织学习过程力求经验简化，最小化行动者的时空交互作用）、专门化机制（组织集中注意力，让某些部分成功适应，专注提高自己胜任的方面）等等都在组织学习的经验解释中发挥着重要的作用。

最后是组织学习的结果反馈。对组织而言，什么条件下的组织学习导致好的结果，什么条件下导致不好的结果，组织学习会犯哪些错误，组织采用何种策略预防或者纠正学习的错误，如何看待组织学习的局限性等等都是组织学习结果反馈的重要内容。但也有诸多因素可能导致组织学习的陷阱，比如经验和自信互相反馈的自我强化特征将导致组织及成员停留于当前领域，越来越疏远其他领域的经验；再比如经验学习的简化机制和专门化机制使得组织不去储备新知识，而是倾向于利用旧知识，等等，都可能导致组织学习的失败。

从上述分析可以看出，组织学习虽然有助于提高组织的能力，但并未摆脱有限理性的约束。换言之，组织学习一方面有助于提高组织对环境的适应性，另一方面也有诸多因素可能导致组织学习失败。既有研究表明，以下四种机制对于组织学习的有效性以及提升组织的灵活性有着积极的意义。一是强化政府官员的激励机制。通过正向激励，赋予地方官员在自己的职务范围之内拥有更大的主动决策空间，能够基于地方性知识就常态治理与应急治理之间的转换做出果断判断，同时设定相应的容错机制。二是试点机制。在松散关联的组织形态中，试点意味着政府组织的部门或单位有着更多的自主探索方向，在常态治理与应急治理之间一旦获得成功的经验，就能够迅速推广复制，最后形成经验再推广。三是慢速学习。在充满快速变化的状态下，放慢学习步伐，有助于接触多样化的备选方案，从而避免单一思维考虑问题。慢速学习有助于冷眼旁观，收集、比较和选择可能的学习方案。通过慢速学习，收集更多的信息，有更多的对话，从而能够更深层次地掌握一些规律性的东西，并形成组织记忆，为常态治理与应急治理之间的灵活转换提供经验支持。四是信念机制。常态治理中官员是风险厌恶的，但是应急治理要求风险偏好的管理者通过调整绩效与目标的关系，激励官员从事有风险的活动，强化风险承担意愿，鼓励探索。同时在官员的内部选拔过程中，应选拔更多的成功探索者。因此，挑选那些具有坚定信念和开拓精神且敢于担责的政府官员，对实现常态治理与应急治理的相互切换极为重要。

 正式组织通常建立在常规之上，循序而行，但在重大危急关头，组织则需要在常规基础上灵活应变。随着乌卡时代的来临，人们愈发关注到一个亟需破解的问题，即政府组织如何在常态治理与应急治理之间进行灵活切换，建立一个更具弹性和回应性的政府。本文从组织学的角度出发，深入分析了组织的基本要素如信息、利益、制度和环境等在常态治理与应急治理之间的内在张力，并在此基础上建构了结构化的灵活性的理论框架。

所谓结构化的灵活性，一方面，无论内外部环境如何变化，但政府组织的基本结构保持不变，同时组织内部的各个部门或单元保持松散关联，即赋予组织内部的部门或单元一定的自主性，使之能够在信息、利益、制度等方面拥有更多的调适空间，从而有助于提升其对环境的适应性。另一方面，通过组织学习，特别是在激励机制、试点机制、慢速学习机制和信念机制的作用下，不断提高政府的应急治理能力。常态治理与应急治理并不是两种相互对立的绝对形态。如果把治理形态看作一个连续性分布的话，那么，常态治理和应急治理则分别位于这一分布的两端，中间还存在着诸多常态治理与应急治理相互嵌入的情形。这种连续的分布情形对政府的信息、利益、制度和环境等要素的兼容性提出了更高的要求。

结构化的灵活性对于增强组织对外部环境的适应性具有重要意义。在应急治理中，政府往往通过设立领导小组等议事协调机构的方式，并将其作为启动运动式治理的运作机制来处置突发性事件。从这个意义上讲，议事协调机构也是一种结构化的灵活性，但其明显的弊端就是由此带来的运动式治理及其常规化的成本都非常高昂。本文认为结构化的灵活性不仅要着眼于组织要素本身，即信息、制度、利益与环境四个核心内容，建构更加松散的组织结构，还要从强化组织学习的角度来统筹常态治理和应急治理两种情形。在数字化时代的今天，现代信息技术为组织结构化的灵活性提供了更多的可能，也更加有助于政府组织在常态治理和应急治理之间的切换，从而提升治理效能。

本期来源：《政治学研究》2024年第4期

编辑：赵潞烨

校对：徐明婧

审核：曾   锋