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公共服务生态系统是解析多元主体协同生产公共服务、共创公共价值的有力框架。其中，服务提供者和服务使用者之间的互动至关重要。然而，系统地检验这些互动及不同主体在合作生产中的角色的研究尚显不足。本期海外栏目带来一篇发表于Public Administration 的文章《合作生产中各主体的角色—引入中介者：基于系统文献综述的研究发现》以探讨这个议题。该文章通过系统文献综述填补了这一空白，并揭示了三个主要发现：首先，公共服务提供者发挥了重要作用：他们不仅通过微观管理或促进合作来引导进程，还赋能服务使用者，并将合作结果转化反馈至组织中，来推动合作生产。其次，服务使用者通过提供自身资源，为合作生产作出贡献。第三，该文章提出了一类新的参与者——合作生产中介者，他们是以增强服务提供者的能力并为服务用户提供支持为主要职能的专业组织。通过全面分析不同主体之间的角色分配和权力结构，文章描绘出公共服务合作生产现有理论和实践的概述图景，不仅指引了未来的研究方向，也为深入理解公共服务的合作生产机制提供了宝贵洞见。文章标题：《合作生产中各主体的角色—引入中介者：基于系统文献综述的研究发现》（Actor roles in co-production—Introducing intermediaries: Findings from a systematic literature review.）
来源期刊：Public Administration
发表时间：2024年第3期
作者简介：
Nathalie Haug，德国康斯坦茨大学政治与公共管理系博士
本期编译：
林森（埃克塞特大学博士研究生）
黄思雅（复旦大学硕士研究生）
在过去几十年中，由于“新公共管理”（New Public Management）改革的推动，公共服务的供给日益受到非政府主体参与的影响。以协作治理（collaborative governance）与合作生产（co-production）为理论框架，研究者们分析了多方协作的公共服务供给模式。近年来，作为分析合作生产过程中（包括公共服务的规划、设计、供给和评估）多方合作共创公共价值的整体框架，公共服务生态系统（public service ecosystems）开始受到关注。Dudau等人（2019）将合作生产的发展分为四个阶段，反映在合作生产中所纳入的不同类型使用者和目标的变化。第一和第二阶段从一种较为简单的理解出发，将合作生产视为公民与公共服务提供者之间的自愿合作，强调组织在价值创造中的作用；随后逐步发展为一种更为复杂的理解，突出了公民在服务设计和共同创造公共价值中的作用（第三和第四阶段）。通过引入“公共服务逻辑”，研究认为公共服务提供者与服务使用者之间的互动质量直接影响到合作生产中公共价值的创造。
该文章提出了一种新的分析视角，通过系统性地回顾现有文献，深入探讨合作生产中不同主体在不同服务情境中的角色及其互动方式，其目的在于填补关于合作生产研究中主体互动及角色分工的理论空白，从而为将合作生产视为一个由不同主体组成的生态系统的理论理解作出贡献。为此，该文章的研究问题如下：在合作生产中，公共服务提供者、服务使用者和中介者的角色是什么？公共服务提供者、服务使用者和中介者之间如何互动？通过回答这些研究问题，该文章主要有三个突出贡献。首先，通过对主体之间互动的实证分析，对中介者提供一个更为精确的定义：中介者是具有正式组织结构的组织，它们在服务供给中支持服务使用者或公共服务提供者，并赋能服务使用者参与合作生产。其次，分析显示，公共服务提供者要么对合作生产过程进行微观管理，要么起到促进作用。这些角色可以通过公共服务提供者施加的控制程度或分享权力的意愿大小来区分。第三，主体之间的权力关系被识别为协作过程的一个附加主题，这会影响到主体之间的角色和关系。公共服务提供者是最具权力的主体，他们决定了合作生产的可能性和范围。但中介者也具有相当的权力，因为它们通过提供额外资源增强了公共服务提供者的能力。本研究采用系统文献综述方法，遵循了系统文献综述和元分析的PRISMA指南，旨在系统性总结和合成现有关于合作生产的实证研究与理论结论，以便为未来的实证研究方向提供参考并推进理论理解。文献选择基于关键词检索，输入具体指令“((co-production OR co-creation OR co-design OR co-assessment OR co-evaluation OR co-initiation OR co-planning OR co-commissioning OR co-delivery OR co-destruction OR co-contamina- tion) AND “public sector” OR “public administration”)”，并应用于社科引文索引和EBSCO商业资源库等数据库，共检索到12,039篇参考文献。在严格的文献筛选标准下（请参见原文），最终保留了76篇文献用于深入分析。这些文献大多采用定性研究方法，尤其是个案研究来分析单一或多个合作生产案例，还有部分采用了定量方法，旨在验证合作生产理论。数据分析方面，为了确保数据分析过程具有可重复性，该文章首先创建了包含核心概念的编码手册，这些代码作为整体代码用于结构化文献。在第二步中，对第一步中提取的文本部分进行了归纳式编码，使用了描述性代码和原生代码。在归纳式编码之后，将相似的代码进行了总结，使用了所谓的模式代码。该文章的主要结果可总结为如图2（原文图4）所示的内容，且对公共服务生态系统中的合作生产具有以下四个理论意义。研究结果表明，合作生产中涉及三类主要主体：公共服务提供者、服务使用者和中介者。（1）公共服务提供者：主要扮演两类角色，即微观管理者和促进者。他们控制或支持合作生产过程，通过不同程度的共享决策权来影响过程和结果。同时，公共服务提供者还负责提升服务使用者的能力，从而使其能够更好地参与合作生产。（2）服务使用者：服务使用者的角色集中于贡献资源，特别是时间和经验，他们在合作生产中的参与为公共服务提供宝贵的用户视角。然而，服务使用者在与公共服务提供者互动中面临较大的权力不平衡，往往依赖于公共服务提供者的资源和决策。（3）中介者：中介者的主要作用是支持公共服务提供者和服务使用者的合作，增强服务提供者的能力并为服务用户提供支持。他们往往是来自第三部门（如非营利组织）或私营部门的专业组织，在合作生产中充当桥梁角色，并能代表服务使用者的利益与公共服务提供者互动。（1）权力不平衡：尽管合作生产理论强调主体之间的平等伙伴关系，但实际过程中公共服务提供者往往掌握主导权。（2）信任的维持：信任在主体之间的互动中起到重要作用，高信任度能够促进开放的关系，并提高服务质量。（3）用户需求的整合：在合作过程中，各主体需要明确并满足对方的需求，从而增强参与度和合作质量。（4）共同议程的制定：确定合作生产过程中的共同目标有助于激发创造力和信息共享。（5）资源贡献：合作生产需要各方提供资源，包括时间、专业知识和资金等。这些资源为合作生产的成功提供了重要支持。公共服务提供者与中介者的关系主要体现在两方面：一是公共服务提供者委托中介者提供服务，并在服务供给中分享权力；二是中介者通过提供专业支持（如资助、基础设施）来增强公共服务提供者的能力。这种关系表现为公共服务提供者对中介者有较大的控制力，特别是在政府资助的背景下。中介者与服务使用者之间的互动主要体现在对服务使用者的支持和赋能方面，包括为其提供信息、代表其利益等。然而，与公共服务提供者的互动相比，关于中介者与服务使用者之间的研究较少，这也是未来研究的潜在方向。
Conclusions and implications该文章为合作生产理论的发展提供了重要贡献。首先，作者引入了合作生产过程中的中介者，将其作为与公共服务提供者和服务使用者截然不同的第三类主体，其多样化的参与形式，有助于我们进一步理解多主体协作的生态系统中的复杂性。其次，该文章强调了公共服务提供者在合作生产中的主导作用，无论是作为微观管理者还是促进者，其行为都深刻影响合作生产的过程和结果。另外，该文章讨论了权力的分配与互动，指出公共服务提供者和中介者在合作生产中往往掌握更大的权力，而服务使用者的作用则相对较弱。这一现象与合作生产理论中强调用户参与的重要性存在一定矛盾。最后，在公共服务生态系统中，公共服务供给的情境起着重要作用，因为它塑造了主体之间的互动。Petrescu（2019）指出，在公共服务生态系统中，各主体间的关系是合作伙伴关系，这一观点可以通过分析不同服务供给安排背后的权力关系进一步扩展，正如本综述所展示的（见表1，原文表4）。表1（原文表4）:合作生产中主体角色和权力之间的关系（1）公共服务提供者的动机研究：研究公共服务提供者在不同情境下的权力分享意愿，以及平等合作对合作生产成效的影响。（2）中介者的作用细化：进一步分析不同类型的中介者在合作生产中的动机及其对合作过程的影响。（3）多主体协作的权力关系：未来研究应系统性地将权力关系纳入合作生产理论，以理解不同服务供给安排下的互动特征和其对公共价值创造的影响。本研究存在若干局限性。首先是文献选择的局限性。由于该文章采用了严格的文献筛选标准，仅选择了同行评审的期刊文章，可能遗漏了部分有价值的书籍、报告及非正式文献，从而影响了结论的全面性。其次该文章由于量化研究通常缺乏对互动过程的详细描述，因此在筛选过程中排除了大量量化研究，导致对量化数据的深入分析较为缺乏。最后由于该文章的文献选择过程中排除了单一主体的研究，因此可能存在样本偏差，无法全面呈现服务使用者在合作生产中的全部作用。
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编辑 | 林 森
校对 | 黄思雅
审核 | 高光涵
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