基层政策执行中的适应性兼容——基于华北A市案例的分析框架

大国之治，重在基层。中国的制度优势决定了链接政府与社会的关键枢纽——基层政府在政策执行中的重要地位。提高基层政府的政策执行效率是促进基层政府治理能力提升、实现国家治理能力现代化的重要理论和实践命题。

在政策过程视角下，基层政府位居政策链条末端“最后一公里”的重要环节，处于系列政策的交汇处，肩负政策的时间衔接和空间兼顾的重任。上级政府及其职能部门提出的复合型政策要求通过科层组织自上而下地传递至基层，政策执行的既定现实与当下和未来政策执行的衔接，往往使基层政府与官员陷入应接不暇、繁复低效的工作情境。“上面多条线，下面一根针”的多重任务以及历史与现实冲突的基层政策执行困境成为大国之治不容忽略的重点和难点。这一问题的核心在于，何以理解和把握政策执行行为——是继往开来的可持续、 还是仅聚焦当下的简单化执行，是对多元政策要求的系统性整合、还是碎片化的单一行动，是富有创意的主动调适，还是形式主义的消极应对？在时空双维度的要求之下的政策执行过程中，基层政府何以扩展视野、 兼容执行、不断调试、主动创新，成为实现政策目标、提升政策执行效率、解决基层政策执行压力的关键，亦为现阶段基层政策执行实践的创新之处和活力所在。

文章通过对 A 市基层治理案例为期三年（2020-2022）的追踪调查，深描 A市在多项政策执行过程中不同职能部门之间、不同层级政府之间、以及政府-企业-市民之间的互动过程及其对于多项政策产生的适应性兼容效果的影响机制，展示基层政策执行的行为特征与深层逻辑。

A 市（县级市）位处华北平原重要山脉的山脚下，东邻渤海，交通便利，地理位置优越，经济社会发展及其政府治理水平较高，乡村振兴战略系列政策的受益者为其理解并创新政策执行提供了条件。

（一）乡村振兴战略系列政策的受益者

改革开放后，A 市充分贯彻党的政策，积极改革，发展经济，取得经济社会发展的巨大成效。2017 年， 习近平总书记在党的“十九大”报告中提出了乡村振兴战略，为 A 市在新时代的发展创造了重要机遇和良好契机。A 市综合利用优势，发展以旅游业和家具加工为特色的产业，实现了以旅游业为抓手的交通运输业、服务业、住宿餐饮业、金融业、房地产业等众多产业的有机链接与整合。统计数据显示，尽管受疫情影响，A 市 2021 年第三产业增加值仍逾 500 亿元，同比增长近 7%。

（二）政策冲突导致的执行困境

1.执行生态文明政策，加速植树造林

早在本世纪伊始，为拉动旅游产业发展，A 市积极响应国家号召，大力搞好绿化。联手推进地区铁路通道建设，打造“千里绿色长廊”。十八大以后， 为了贯彻“绿水青山就是金山银山”的理念，提出了更高的绿化目标，设置了诸多行之有效的激励机制。政府环境保护和绿化的多项措施极大促进了树木种植和覆盖率。

2.执行安全生产政策，推进树木采伐

2020 年 4 月，为“贯彻落实习近平总书记关于安全生产重要论述，特别是近期作出的‘从根本消除事故隐患’的重要指示精神” ，管辖 A 市铁路的中国铁路北京局集团有限公司出台了配套实施方案，提出建立铁路外部环境安全隐患库，并要求沿线各铁路车间推进沿线隐患排查和整改，在 2022 年底前清除隐患、保证铁路行车安全。A 市铁路线路安全保护区内密集种植的枝叶繁茂且枝干较脆的速生杨成为威胁铁路行车安全的重要因素，树木砍伐成为必要。

3.政策冲突与利益博弈

生态文明政策与树木砍伐政策间的张力之下，A 市政府与各部门均着力探索其政策执行依据。环保、林业与文旅部门对砍伐树木持反对态度。A 市已凭借其极高的绿化率与生态环境保护水平而屡屡获得上级部门的嘉奖。植物种植面积“只增不减”已成为 A 市所在地级市生态环境建设和绿色发展的“底线”。为守好“底线”并配合《森林采伐更新管理办法》，A 市的上级政府制定了严格的以季度为单位的森林采伐标准、指标及其审批流程。林业部门主管相关砍伐人员和工具，各部门所辖区域出具砍伐证件，上级林业部门负责指标审批；如遇季度砍伐指标用尽的情况，则需向上级部门申请额外指标，但后者耗时耗力，常导致市容环境整治过程中的林木砍伐任务不了了之。2021 年 6 月 A 市响应上级号召开展铁路沿线清理行动时，铁路部门向林业部门寻求速生杨的砍伐帮助，却被告知：

“本来就是按季度来的。当季采伐指标已经没了， 要不等下季度（再砍），要不跟上边再申请（额外指标）。申请过程也不短。”（访谈记录 285）

此外，持续多年的生态政策惯性及其带来的经济收益也使 A 市居民形成了坚持生态、 反对采伐的理念——二十年前， A 市响应国家号召， 打造铁路通道与“千里绿色长廊”时， 政府通过经济激励、收益分配、 乃至“种植锦标赛”的方式进行了动员。在降低种植成本、保障种植收益的基础上，为各村设置了树木种植目标。铁路沿线各村主任带领村民进行了持续多年的树木种植。同时，树木木料向当地家具企业的售出使村民持续享受着相对可观的种植收益。然而，铁路沿线安全隐患整治行动开启后，居民出现了由政策变动而产生的困惑：

“当时就是在铁路部门的要求之下，村主任领着种的，（当时） 还表扬我们奖励我们， 怎么现在就非要砍？”（访谈记录 386）

“（砍树） 也不是不行， 非得砍的话， 也得把我们的亏空补上。（访谈记录 387） ”

与之相对， 考虑其部门职责和木材对当地经济发展的推动作用， 铁路、安全生产与经济发展部门大力支持树木的砍伐。A 市铁路线路安全保护区内密集种植的速生杨的砍伐能够在一定程度上化解当地木材加工产业木材原料短缺的问题。在 A 市家具制造商的呼吁下，县发展和改革局成为推动铁路线路安全保护区内速生杨砍伐的重要力量。在安全隐患治理与经济效益动力之下，铁路部门与经济部门为“砍树”提供了重要动力。图 1 总结了 A 市政策执行困境及其作用因素。

（三）适应性兼容的政策执行与困境的化解

A 市铁路隐患治理政策因与环境绿化政策在一定程度的“互斥”而导致基层政府职能部门意见不一、基层民众诉求多样等问题，出现了长达三年的搁浅与执行迟滞。直至 2022 年下旬，新一届政府通过政策分析，主动适应，调整优化，实现了政策兼容与有效推进。

1.成立政策兼容执行研究机构，共探协同推进思路

A 市新一届政府成立以相关领域的研究专家和实践一线的领导组成的专家组，对相关政策进行研究分析，寻求最大公约数。对政策间的差异性问题进行专门分析，努力贯通不同政策内涵、协调政策要求。

政策研判专家组的工作于前期开展，先后召开 6 次政策研究分析会议，逐一阅读分析地区植被绿化与安全生产相关政策要求，建构生态文明发展与安全生产发展的共识与统一性理解，共商“互斥”政策的协同推进思路。通过研究分析，专家组取得以下共识：其一，生态文明与安全生产政策统一于乡村振兴战略、以乡村振兴战略为基础，共同服务于乡村经济社会发展；其二，植被绿化与树木采伐要求间矛盾的化解在于能否合理有序推进绿化工作；其三，安全生产的有序推进可以在生态文明政策的弹性区间内得到解决。其四，村民的利益可以通过合理方式得到补偿。

“从本质上讲， 乡村振兴战略，（使）铁路沿线的绿化和安全生产要求的深刻意涵又不是互斥的，它们在经济社会平稳运行与发展方面具有明显的一致性，理论上是可以通过寻找交集有效推进的。”（访谈记录 281）

2.融合正式与非正式沟通，实现以共识为目标的理解与遵从

政府层面正式沟通包括组建临时性治理小组、 联席会议、领导走访三种方式。由市政府出面组建了临时性的“铁路隐患治理”小组。A 市的市长担任组长， 副组长为分管副市长，成员包括人大、政协、政法委、县铁路局、发改委、生态环境局、文化旅游等部门负责人、以及下辖各街道/行政村负责人和居委/村委会主任。

该小组通过联席会议的方式商讨融合推进铁路安全隐患治理方式。自 2022年 10 月起，定期召开由全体成员参加的推进会，实现政府-社会制度性正式沟通协商。小组组长、副组长及组员在相关地区或村庄进行定期走访。村民的诉求信息也可通过此种形式直接传递给小组成员，实现信息的双向传递。

正式沟通的形式主要是联席会议，辅之以不同形式的专项会议和代表会议。会议由组长或由其委托的副组长召集，主要任务是以政策执行为前提，以安全生产和环境保护两项基本政策的推进为目标，寻求政策合理实现和兼容推进的基本方式。非正式沟通主要体现为不定期的走访和调查、访谈等，着重了解群众意见和建议，同时传达和宣讲政策内涵。

3.利益结构与分配机制完善，实现多元利益的兼容并蓄

对于利益补偿问题，经多方沟通， A 市采取如下措施：将需要砍伐的树木进行编号，按照其成长年限、高度、木质密度、繁茂度等维度分为成熟型、近成熟型与生长型三类。第一类，成熟型树木可直接进行木材生产，同家具企业进行协商定价并出售，收益全部直接交还百姓。第二类，近成熟型为尚需至多两年才能成长为“成熟型”的树木。这类树木尚不受家具商青睐， 但已耗费村民诸多成本，伐之可惜，但在总量中却占比最多。对此，经与当地木材加工商协商，低价售出给后者，参与木材产品产业链下游商品生产，收益全部直接交还百姓；此外，对相关村民采取工作“置换”措施——同市规划设计中心合作， 在 J 河流域开辟商业休闲区，划分地块，以相对低的价格出租给近成熟型树木种植者（租金与种植者收益损失直接挂钩）。第三类， 生长型为树龄较低的“幼苗期”树木， 该树木尚未有机嵌入土层，具备可移植性，同样采取与市规划设计中心合作的方式，重新选定种植区进行移植，以绿化树木价格向相关市民进行购买。物价和林业部门通过成本计算， 在征求村民意见的基础上， 合理确定各类树木价格。至此， 市民对于“补偿”的诉求基本得到了满足。

4.分工协作整体推进，实现适应性兼容政策执行

兼容性政策方案的实施和推进是 A 市对多元政策的适应性兼容执行过程的最后环节。A 市立足系列政策的共同点，统筹运用系列政策工具及其组合方式实施重点突破。经济社会发展框架下的安全生产、 环境绿化、生态保护、产业发展等政策内容，由市政府牵头协调，并分别由安全生产部门、生态保护部门、文化旅游部门协同推进；对于存在冲突的政策内容，由不同部门制定对策、沟通协商、分别推进——例如，安全生产政策树木限期砍伐的要求与绿化政策树木砍伐指标要求的矛盾，由安全生产部门与林业部门在市政府主导下相互协商，并由市政府统筹协调， 主动向上级部门报告并申请指标（及补偿方式） 共同推进治理方案的实施。经过整体推进， A 市的铁路沿线树木砍伐、生态保护与绿化、文化旅游、产业发展等各项政策目标均得以实现，并取得了良好效果。

（四）案例总结

A 市对于安全生产政策与生态文明政策的适应性兼容政策执行方式大致体现为递进的两个环节：其一，全景描绘并把握政策在时间维度的动态变化过程，以及不同政策在空间维度的目标差异。其二， 在对政策体系及其动态变化过程把握的基础上，创新政策执行视角，实现机制创新。

1.案例提出的问题

A 市政策执行案例体现了现实情境中基层政府政策执行的复杂背景和创新要求，提出的问题值得深思。一是如何理解政策、 把握与执行政策， 应视政策要求与政策执行为为分立的过程还是有效衔接的统一过程？政策之间应为能够得以兼容的整体亦或碎片化的孤立？二是如何进行制度设计与机制构建，在时间上可持续的、在空间上能够兼容的整体性政策执行需要怎样的制度安排与运行机制？三是如何定位基层政策执行主体行为，是主动创新还是被动应对，是持续调整还是固守成规？

2.对政策体系演变过程与政策目标差异的全景式、立体化描绘

对时间维度政策体系演变过程与空间维度政策目标差异的全景式、立体化描绘，分析政策异同，识别能够得以兼容之处。政策差异体现于时间维度下此前环境保护与绿化政策与当下安全生产政策的目标差异，以及内涵维度中环境保护与绿化政策同安全生产政策的目标差异。对此，全景展示其差异与作用关系（图 2）。

3.适应性兼容视角下的机制创新

面对政策体系在时空双维度下的张力，基层政府需主动调适，理顺不同政策执行主体间关系，再造工作流程，重构政策执行机制。基于战略架构与理念、收益补偿与调整、协商沟通、市政府统筹领导下的分工协作，实现理念兼容、利益兼容、部门间标准与要求兼容、行为兼容，以兼容性、整体性视野把握宏观政策体系，规避职能部门分立与政策要求碎片化问题（图 3）。

A 市政策执行案例体现了基层政府政策执行的适应性兼容内涵：一方面，其执行行为是对既有政策及其惯性作用下的现实情境、以及未来政策走向的适应和调适；另一方面， 其执行行为是对多政策环境的兼顾和融合。对政策过程的动态化演进与多元政策内涵的整体化、立体式把握体现基层政府对多重任务情境的主动适应与兼容执行。由此，提出基层政府政策执行的适应性兼容分析框架（图4）。

政策执行的适应性是政策执行者依客观环境要求而作出的持续发展、 主动适应、动态调整、不断创新行为，是寻求政策内涵与现实情境的平衡、实现政策目标的主动的创造性过程。政策执行的适应性实现了政策要求—现实情境—实施效果的贯通。

政策执行的兼容性包含两个维度：一是现有政策与既有政策的兼容。政策执行是既有政策的延续、补充和完善，是新旧政策的有机兼容和共同推进。在此意义上，政策的兼容执行实现了历史—现在—未来的贯通。二是现有政策与当下其他政策的兼容。政策的兼容执行是对不同政策领域、多重政策要求、相异政策目标、多元实施路径的统揽、兼顾与融合。条块分割式的治理结构引发的政策体系潜在碎片化状态往往使政策过程体系呈现制定与实施的分离，不同领域政策出现不易兼容、乃至“互斥”状态，以及单一实施主体承接多领域、多重政策要求的行为困境。此过程中，立足宏观战略， 明确治理理念，通过收益调整、信息流通、分工协作等路径，贯通多方利益，实现理念、收益、要求、行为与目标的兼容，实现了政策—政策—共同目标的贯通。

总体上说，基层政策执行中的适应性兼容是指基层政府从政策在时间上的持续性和空间上的兼容性发展出发， 面对政策要求与地方实际的差异和多元政策任务情境而主动寻求执行与治理之间、单项政策执行与多重政策效果之间的平衡的政策执行行为。适应性兼容政策执行突破了单一政策执行的困境，从持续性和兼容性视角出发看待政策执行，主张通过科学规划、沟通和调适实现政策目标，强调政策主体之间的协同共识和主动创新。适应性兼容的政策执行包含如下特点：对政策理解和把握的持续性和相容性，对政策目标的兼顾与认知的统一性，政策执行主体的协同与合作，以及政策执行行为的主动与创新。基层政策执行中的适应性兼容包含时间和空间维度下政策的动态发展与政策多元化共进，其内在逻辑过程包含了视角的选择、政策的理解与建构、制度安排和机制创新四个基本环节。

1.单一政策向立体政策束的视角转换

政策执行中的适应性兼容视角选择具有更为全面的整体性色彩——时间维度上，视公共政策为延续、动态的过程，赋予既有政策、当下实践、未来走向以同等重视程度， 促进当下政策对以往政策的传承与延续（而非全然间断或终止），奠定后续政策发展的前奏。空间维度上——视不同政策为统一于宏观战略之下的政策捆绑而成的政策束，为统合性的整体，是与地方实践相融合的行政指令。

基层政策执行的适应性兼容视角实现了由对当下单一政策执行向立体政策束的视角转换，重视政策在时间序列上的动态传承和空间上的多元兼容。这一转换是政策实践的延续性和整体性相统一的体现。首先，政策实践是统合现实情境、既有惯性、当下目标而贯彻政策内容、设计实施步骤的过程，是对以往政策实践的完善、补充与发展，并成为后续政策的基础与前提。政策实践的连续性决定了政策执行的路径适应或依赖性，新的政策与以往政策实践有机衔接与贯通适应方能成效显著。其次，政策执行是一个多元并进的整体性体系，此间，不同政策承载不同职能部门在宏观战略指导下的目标与要求，并非全然孤立，而是统一于宏观战略的政策体系。立体式政策束视角视政策为开放的、相互兼容的、不断调试的对象。

2.延续性与兼容性相统一的内涵解读

基层政策执行的适应性兼容是建立在对政策内涵的延续性和兼容性相统一的理解的基础之上的。基层政府在政策执行中对多重政策要求的主动适应、主动调适、有机整合与融合性推进过程，体现基层政府对政策连续性与整体性内涵的把握。一方面，政策内涵具有内在连续性。既有经济社会发展形态与民众的政策需求是以往政策作用的结果，是当下政策实践的基础，对承接上级政策、通融现实情境提供基础。基层政府通过主动调适、通融统合的方式适应既有实践传统、现实情境与政策要求，是政策有效执行的基本前提。另一方面，政策内涵具有相关性和交融性。公共政策体系是对实践中的经济社会各领域整体需求的回应。经济社会领域的整体性特征构成了不同领域政策的结构性基础，亦为政策目标的统一性及其兼容性执行提供了条件。

对政策内涵的适应性兼容执行首先在于基层政府对政策的理解应纳入历史的过程进行审视，或是对既往政策的修正，或是对既往政策的补充和完善，在内容上具有前后关联、逐渐递进的丰富性。其次在于对政策内涵与现实实践的契合。这一视角表现为对政策的统一性、一般性要求与当下实践情境的特殊性的适应，体现执行者对政策内涵的理解和对政策实践的把握。再次，对政策内涵的适应性兼容旨在对不同政策的兼顾与协同推进。这一视角表现为对国家战略的统一性、宏观性要求与各领域单项政策的结构性内涵的兼容性理解，体现执行者对宏观国家战略的理解和对不同领域政策实践的把握。政策执行的适应性兼容体现出政策执行者由被动应对向主动推进、由照章办事向主动创新、由单一执行向复合协同执行思维与方式的转变。

3.取向一致、分工明晰、协商共治的制度安排

基层政府在政策执行中实现适应性兼容的制度安排，是政府创新性政策执行视角下的制度设置，是政策执行中的宏观取向一致，职责分工中的明确精细，执行过程中的协商共治的制度安排。

首先，适应性兼容的政策执行制度安排是有为政府的规范性要求。这一制度规范立足于中央政府的集中统一领导的基础之上，坚持中央政府和上级政府政策指导下的基层治理与履责。基层政府在政策执行中的适应性兼容，是主动适应的政策执行行为规范要求，是坚持高效率目标下对多元政策目标兼容并济的创新性行为标准。适应性兼容的政策执行制度安排旨在激发基层政府政策执行的创造性和活力，在政策执行中促进对整体政策目标与效果的实现。

其次，适应性兼容的政策执行制度安排是责任型政府的规范要求。职能部门在纵向政策要求下领域政策执行中，明确职能与要求，履行职责与义务；着力增加对整体性政策体系的认知，培育协同理念，规避本位主义，强调整体效益。同时，从制度上强化历史责任，主动追求政策的前后过程动态衔接，由单一目标完成的制度标准转变为对历史负责的制度标准。

第三，适应性兼容的政策执行坚持协商共治的制度原则。适应性兼容的政策执行主张把政策执行纳入历史与整体的宏观视野中进行，力图实现政策制定与政策执行在时空双维度的统一，规避由时间演化与条块分割带来的政策冲突。在此意义上，适应性兼容的政策执行是政策执行主体向多元性参与与扁平化结构的制度转变，以此达成共识，实现目标。

4.政府主导、科学创新、协同推进的实现机制

基层政府在政策执行中的适应性兼容是政策执行过程的逻辑顺序与逻辑过程的体现。适应性兼容的政策执行机制的首要问题是适应性兼容的政策执行的主体定位。基层政府是基层政策执行的主导者，基层政府职能部门是具体领域政策执行的责任者，基层民众是参与者、 并能够深度参与政策过程，政策专家起到智库式建言献策作用。适应性兼容的政策执行的主体定位决定了多元主体间的作用过程与机制——政府主导、部门牵头、民众参与、智库规划，协同推进。

在传统的基层政府政策执行过程中，上级政策的纵向传递由职能部门予以承接，后上报同级政府分管领导，由政府主导、部门牵头组成执行机构，负责具体实施。适应性兼容的政策执行逻辑过程相对复杂，首先为职能部门承接上级政策，分析政策内容，并就相关事宜上报政府分管领导；随后由地方政府主导成立政策（临时性）研判/执行机构，融合政策内容与利益相关者的多元诉求， 达成共识，制定兼容性执行方案；第三，分解政策任务，协调部门关系，协同推进实施；第四，不同部门有序开展工作，推进政策实施。在适应性兼容政策执行的过程中，往往会出现三种政策兼容情况：一项政策与其他政策相契合时，由政府统一行动、 共同推进；部分契合时， 在政府主导下协同推进；不契合或相互冲突时，在政府主导下， 由职能部门协商、调整利益划分，予以分别推进。由此，适应性兼容政策执行机制的特点在于：①职能部门主动承接与提前研判规划；②政府统筹主导；③职能部门协同性参与与统筹性政策关联研究；④多元主体参与与信息流通；⑤创新性收益划分与激励机制设定；⑥政策执行中的调适与完善。

学术界对于政策执行问题的研究伴随中国政策实践发展而来，理论发展体现了政策实践的客观逻辑。已有基层政府政策执行研究大致经历了三个阶段，一是聚焦上级政府政策指令的有效贯彻执行研究（目标性研究视角）；二是聚焦基层执行者在政策执行过程中的裁量权与自主性对政策执行的影响研究（规避性研究视角）；三是基于基层政策执行主体行为选择的综合性研究（整合性研究视角）。

目标性研究视角聚焦宏观视野、“完美的政策执行”所必须具备的行政机构与互动策略因素，专注于通过对上级政府及其政策要求的强调而解释下级政府政策执行行为。史密斯、萨巴蒂尔、普雷泽曼等早期政策执行研究者提出了实现完美的政策执行所必需的因素——有效的程序、驱动目标的制定、资源的调配、组织间的沟通、经济社会条件等。随后的政策执行研究进一步突出了政府组织中的激励制度设计与纵向府际关系对于政策执行的影响。政治制度聚焦激励下级执行者的制度安排，探索有效的激励制度设计。例如，由于中国存在放权改革、条块分割下的碎片化治理结构、以及“晋升锦标赛”等激励制度，在相当长的时间之内，基层执行者普遍赋予经济增长以极高的政策优先级，粗放式经济发展模式成为多数地方政府的选择。这导致了基层执行者在公共服务政策（如社会保障政策、教育政策、环境政策）执行中的问题。研究指出，在政治制度中调整经济发展水平的考核比重、以绿色 GDP 为考核内容等制度的设计，将有效避免公共服务领域的政策执行问题。组织理论类别的研究专注于讨论促进上—下级政府间激励相容的制度设计，“压力型体制”、“目标责任制”、“政治承包制”、“行政发包制”等理论均可被视为此类研究的典型代表。

规避性研究视角聚焦微观视野下、 政策过程末端的政策执行者， 重在分析“不完美的政策执行”的具体执行行为及其成因， 如执行者的权力、技能、理解能力等。丁煌与定明捷认为，基层执行者的自由裁量权将对政策执行效果产生直接而显著的影响；Hjern 等表明，地方执行结构中的执行者个体技能对于政策执行效果的影响高于上级政府；Lipsky 的系列研究指出，拥有自由裁量权的街头官僚对于政策内容的理解将影响其在自由裁量范围内采取的多元化政策执行行为，这将导致曲解政策意图，扭曲政策执行现象的出现。研究认为，基层政府位处政策执行链的末端， 对科层组织与社会组织产生重要的连接作用。在行为运作中， 这一链接政府组织与社会组织的关键枢纽将受到社会网络关联、非正式制度、多元利益博弈等多元因素的交互影响，产生与企业、社会等主体的“共谋”问题， 以及“伪动”、“无行动”、“象征执行”、“选择执行”、“讨价还价”、“变通执行”、“扭曲执行”等问题性政策执行现象。在改革开放与世纪交融的关键阶段，这些“命令—抵制” 意义上的被动式、抵制型政策执行策略对国家治理实践中的诸多问题产生了极高的解释效力。

整合性研究视角立足于基层政策执行主体的现实性，聚焦基层政策执行环境、执行主体、执行目标等现实问题，探讨基层政策执行困境成因与化解路径。这些研究认为，新的社会治理背景之下的宏观战略决策、 多重任务情境、动态变化的环境要求同地方实际出现“缝隙”，为资源有限的基层政府提出多元要求，促使其通过时间调整、工作交错、空间整合、过程优化等方法进行主动调整和适应，以在有限的资源和时间中提升政策执行效率。崔晶通过案例比较分析指出了不同政策情境下的执行策略和化解政策冲突的行为选择。艾云、姚东旻等研究指出， 基层政策执行者凭借其灵活性、弹性、纠错性和可伸缩性行为成为纾解基层政策执行困境、贯通政府—社会信息互动的机制和桥梁。刘鹏等、李娉等研究指出，作为将责任和治理目标分解到人的新型议事协调机构的“工作专班”，能够凭借其灵活性成为正式制度的弥补，有助于政策执行效率的提升。另有研究立足内外部驱动因素阐述了基层政府政策执行行为选择与政策执行效果的关系。整合性研究视角将研究重点聚焦于特定时代、环境、情境与目标下的基层政策执行主体行为选择， 深耕基层政府政策执行的现实要素和根本路径，在一定意义上触及到基层政策执行的动态性、创造性和政策效率等方面的问题，为基层政府适应性兼容的政策执行研究奠定了学理基础。

马特兰德等人提出的模糊—冲突模型、 针对新公共管理实践提出的整体性治理理论、以及奥斯特罗姆、朱光磊等学者提出的适应性治理思想， 对政策执行问题的研究提供了有益探索和重要启发。模糊—冲突模型重点强调了政策本身的模糊性、 单一政策的的执行问题、 执行者对政策理解的差异性、 政策的变通执行以及对冲突的化解；整体性治理针对新公共管理理论和实践的碎片化缺陷，强调了政府内部机构和部门的整体性运作；关于适应性治理的探索强调通过政府对自身治理方式的的主动调节来适应不断变化的环境，提升治理绩效。但是，无论是模糊—冲突模型， 还是整体性理论，亦或适应性治理思想都没有立足基层政府的政策执行视角审视政策过程问题，尤其是时常处于政策连续性和政策多样性情境下的基层政府如何更高效地执行政策。这也是本文从政策过程出发进行理论对话与分析的原因。

学术界对于政策执行问题、尤其是中国政策执行故事与实践的讨论已形成丰硕的研究成果，极大推进了政策执行理论的发展和演进， 并通过中国的政策执行故事阐述了大国治理之道， 在政策执行理论谱系中突显了浓厚的“中国” 意蕴。但是，纵观已有研究， 不难发现其仍然存在的以下局限：

其一，已有研究更关注政策执行过程中的问题，对于政策执行过程中的创新（即创新性执行） 现象的关注与分析不够充分。既有研究中的目标性视角和规避性视角建立在对实践中出现的政策执行问题的观察与分析的基础上，发现政策执行中的问题、 分析问题成因、 规避问题成为促进政策执行效果的主流探索方向。整合性视角的研究开始关注基层政策执行中的主动调适的适应性问题，但仍然处于较为笼统的阶段。总体看来，有效促进政策执行合规为政策带来创新性执行效果的研究没有得到充分关注，有效的政策执行行为未能得到充分识别与挖掘。政策执行研究理论谱系的系统化建设和完善要对创新性政策执行实践进行凝练总结，需要对基层政府何以精准执行上级政策，何以可持续地执行上级政策，何以通过更少的成本与投入执行上级政策、实现多重政策目标等一系列问题进行深入挖掘。

其二，在已有研究中，执行者对单一政策执行过程叙事成为主流，对不同政策的适应性兼容过程的关注与研究滞后于政策执行实践。对于政策执行的研究路径大致分为定量与质性两类，后者数量较多， 尤以对单一政策执行案例的过程追踪与较小数量的案例比较分析研究为甚，这显然简化了现实中的政策执行实践。现实情境中， 基层政府往往同时面临多个领域的政策执行要求，对多重任务的共同执行成为基层治理常态，也往往导致陷入困境的政策执行难问题和带来多重收益的政策创新执行现象。在此情境下，对多重政策环境的主动适应与兼容实施、对多重任务的体系性执行统筹与规划、对于多种问题的协同解决与消解成为基层政策执行的重要实践。中国的政策执行过程优势与不足有待在执行主体对多重政策的共同执行案例研究中得到进一步挖掘。

其三， 立足单一政策内涵执行情况评判执行效果成为政策执行研究的核心内容，忽略了多重政策的兼容性执行及在此过程中的执行效率提升，而后者方为政策执行效果评价的更为重要的内容。在多重政策任务的现实情境中， 通过主动适应、 推进政策兼容的创新性执行机制往往会促进多重政策目标的共同实现与执行效率的提升，产生“一石二鸟”的高效执行效果，并成为政策效果评价的核心内容。然而，这一机制之下的政策执行案例尚未得到关注与讨论， 导致高效的适应性兼容执行实践尚未得到有效识别与推广。

其四， 既有研究均是从政策执行主体出发开展的政策执行问题探讨， 尚未关注政策客体及其延续性、相关性等政策体系问题。仅从主体视角出发探讨政策执行问题将导致对政策连续性、整体性以及政策效率等问题的忽视。由此，探讨政策性质和政策的整体效果，是政策执行问题深入研究的应有之义。

适应性兼容的政策执行范式与以往政策执行范式的区别在于，强调了政策执行主体的主动性、创新性和效率性（与整合性视角的研究一致），在理论上做出了进一步深化：明确了政策执行主体的能动性指向以及由此带来的范式转换——源于延续性和整体性的政策需求。基层政策执行主体的主动创造性体现在对于政策在时空上的延续性和整体性推进的理解和把握，摆脱只顾当下的、孤立的政策执行，把政策作为延续性的、系统性的执行对象加以建构。由此，适应性兼容的政策执行本质上是政策现实性与历史性、具体性与整体性、部门目标与整体目标、执行主体的主动性与政策要求的客观性的统一。

（一）研究结论

基于华北 A 市创新政策执行的单案例过程追踪研究， 虽未包含政策冲突的全部类型，但对于基层政府在多元政策（乃至“互斥”政策） 情境下的适应性兼容研究仍扩展了政策执行研究的视野和政策执行效果的评价维度。总结研究过程，得出结论如下：

首先，立体式政策束是基层政府政策执行应有的视角选择。基层政府的政策执行面对着立体式政策环境和复杂的现实情境， 既面对既往政策基础，也造就后续政策演进；既要完成单一政策目标， 又需兼顾政策协同推进。因而，基层政策执行的视角应为立体化，而非单一、孤立的。只有从立体式视角出发理解政策内容、制定实施方案、开展有效执行，方可实现科学全面、可持续的基层治理效能。

其次，适应性兼容是政策执行的有效路径。基层政策执行中多重政策情境下、政策间的不可兼容性（政策冲突）既是常态，又是导致基层政策执行困境的重要成因。基层政策执行实践中，政策体系的非整体性与碎片化、政策要求与实践情境的不匹配、执行者理解能力不一、执行行为多样化等均将带来基层政府政策执行困境。其中，政策间的不兼容性与冲突性——包括不同政策领域的目标冲突、新旧政策的要求冲突、不同职能部门的政策要求冲突、不同层级的上级政府政策要求冲突等，将导致更加严重的执行困境。应付性执行、“一刀切”、选择性执行、象征性执行、扭曲执行等政策执行问题可在一定程度上视为困境中的问题性政策执行现象。破解政策冲突成为减缓基层政策负担、提高政策执行效率、提升基层治理能力的重要路径和手段。

再者，适应性兼容机制构建是基层政策有效执行的关键。适应性兼容的政策执行区别于传统的政策执行行为之处在于其历史延续和多元整合的立体性视角，个体责任和整体效益的职责定位，重点突出和利益兼顾的利益关系，科学谋划和协同共治的实施方案，动态调整和有序推进的实施路径。体现上述特点的机制创新成为政策有效执行的关键。适应性兼容政策执行的机制构建需发挥政府主导的制度优势，引入科学论证的前置环节，强调协同推进的实施思路，坚持共治共享的治理方式。

最后，加强政策执行整体效果的研究成为时代要求。传统科层制基础上的政策执行是对单项政策执行的关注， 现代扁平化治理结构下的政策执行更强调的是对整体性政策执行的关注。长期以来政策执行理论的研究聚焦于单一政策的执行效果研究，导致对政策整体性执行效果研究的忽视。A 市政策执行的案例分析提出了一个重要问题，即如何提高政策执行的整体效果以适应国家治理体系和治理能力现代化的整体性要求？政策执行研究应对政策实践提出的问题作出积极回应。

（二）政策建议

基层政策执行中的适应性兼容是破解基层政府政策执行困境的重要方式，通过适应性兼容政策执行化解政策冲突、降低政策成本、提升政策执行效率。对此，本文提出政策建议如下：

第一， 加强统一于宏观战略的政策体系及其连续性、 协同性、兼容性设计。政策设计的协同性将决定政策间的兼容性，亦为基层政府政策适应性兼容执行的前提。政策设计之时，贯通政策在时间维度的连续性，通过协同化的政策制定方式推进政策要求间的兼容性，成为规避基层政府政策执行困境的必要前置条件。此外，政策设计的协同性不仅在于不同政策内容间的兼容性，亦需关注政策执行过程链条上不同执行环节间的协调、衔接与稳定， 如政策执行过程中出现的由政策冲突导致的执行困境情境能否及时对上级决策机构作出信息反馈并及时获得决策部门回应等。

李强总理在 2024 年政府工作报告中提出了“增强宏观政策取向一致性”和“强化政策统筹”的要求，在政策制定层面上对政策执行的适应性兼容提供了有利条件，也对我国政策实践作出了经验总结和方向性判断。

第二，增强基层政府对于政策内容的统一性理解。本案例中，成立政策兼容执行研究机构，共探政策的协同推进思路，以及科学的适应性兼容政策执行方案是 A 市化解政策执行困境、实现政策的适应性兼容执行的成因。统合各职能部门，对政策目标与要求形成统一性理解与共识，贯通政策内容在时间维度与空间维度的连续性和兼容性，掌握政策的整体性与动态化变动规律， 是增强基层政府对上级政策要求的统一性认识、实现适应性兼容的必要前提。在此过程中，吸纳专家参与，通过专业阐释、促进政策理解是有效之策；成立核心部门领导、多职能部门共同参与的临时性政策研习与研判机构或小组，共商方案，形成共识，亦为可行之策。

对于适应性兼容的政策执行科学方案制定，需对不同政策内容、政策目标、政策工具、实施路径进行全景式展示，随后找寻共同点、合并同类项，消除对立和矛盾，实现政策之间、政策要求与现实情境之间、以及政策体系的动态发展等多维度下的适应性兼容。

第三， 树立时间维度下的可持续性和空间维度下的系统性政策执行理念。时间维度的可持续性即为对政策间断性问题的规避、以及对政策的前后贯通与有效衔接， 是在政策演进与现实情境发展连续性和政府治理行为连续性共同要求之下的基层政府政策执行的应然效果。空间维度的系统性即对政策要求、政策目标、政策内容等方面的统筹与体系化，是在政策体系的系统性、经济社会发展的系统性、政府职能部门行为的系统性要求下的基层政府政策执行的应然效果。应加强多领域政策的统一领导与协同推进，对由官员换届、人员更替、认知变化等问题所导致的政策间断与要求的碎片化问题进行有效规避。

最后，适度调整职能部门设置， 承接数据驱动下的部门协同效应， 推进大部制构建。条块分割式治理结构导致的职能部门呈现职责分立现象， 政府部门间、层级间、地区间出现关系异化和行为困境，是不可避免又不容忽视的现象。对此，基层政府在政策执行中的的适应性兼容行为成为政策过程末端的化解机制。关注政策过程前端，设置体系化、系统化、融合性政策内容体系亦成为化解政策矛盾、冲突与张力的重要驱动因素。政府机构与职能部门的大部制改革便是重要的实现机制之一。同时，承接数据资源的流动性、动态化传递，通过数据流通与共享贯通部门职责壁垒，通融治理资源， 完善政策制定—传递—执行—评价机制，亦可有效促进政策过程中的适应性兼容效果的实现。

本期来源：《公共管理学报》2024年9月网络首发

编辑：伟芳

校对：渲琪

审核：曾锋

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