本期编译简介
编者按
在公共行政和治理领域，网络在促进各机构之间的协作和资源共享方面发挥着关键作用。在行政机构网络的设计中，机构撤并是有效分配资源和保持网络先进性的方式之一。尽管存在大量关于机构撤并的驱动因素的文献，但很少有研究关注机构在设计网络中的位置对其撤并风险的影响。由此，本期海外栏目推荐2024年8月发表于Public Administration的文章：Where you are matters: Network position, designed network, and central government agency termination（《重要的是你在哪：网络位置、设计网络和中央政府机构撤并》）。这篇文章探讨了中央部委在合作网络中的位置如何影响其生存概率。文章使用2005年至2020年间中国中央部委的机构变迁数据, 以及由国务院安排的1243个联合政策任务所衍生的设计型网络，进行事件史分析。研究结果表明，部委机构越靠近设计网络的中心位置，被撤并的概率越低，而机构越位于网络边缘，生存率越低。此外，研究还发现，较强势的机构（比如规模较大、具有经济职能或者由法定程序创建的机构）,更能从中心位置中受益。因此，从机构角度看，部委机构应战略性地改善它们在国务院任务安排网络中的位置，以降低其被撤并的风险。
文章简介
文章标题：《重要的是你在哪：网络位置、设计网络和中央政府机构撤并》（Where you are matters: Network position, designed network, and central government agency termination）
来源期刊：Public Administration
发表时间：2024年8月线上发表
作者简介：
马亮，中国人民大学公共管理学院教授
刘卫星，对外经贸大学政府管理学院讲师
陈思丞，清华大学公共管理学院副教授
Tom Christensen，挪威奥斯陆大学政治学系教授
编译速览
01 引言
公共行政和治理事务错综复杂，网络在促进机构间合作和资源共享中发挥着关键作用。这些网络以明确的目标、自上而下的管理和明确的成员边界为特征，对优化资源配置和实现期望的协作成果至关重要。在网络中，机构的战略位置至关重要，尤其是在设计型网络中。机构在网络中的位置塑造了系统层面和节点层面的结果。在节点层面，结构属性会促进或限制个体行为者获取信息和资源的途径，影响着他们的态度、行为、学习和表现。设计型网络是网络研究中重要主题之一，但少有研究探讨设计型网络中节点的结构属性对特定网络效应的影响。
组织变革，无论是大规模改革还是连续的小调整，对实现社会或政府目标至关重要。像任何其他实体一样，公共机构可能会变得过时、效率低下或与社会需求不一致，这就需要撤并它们以改善公共利益。实际上，机构的撤并对资源分配、公共服务提供和政府运作的整体效率有直接影响。撤并机构是有效治理的关键组成部分，能够将资源重新分配给更紧迫的需求，以消除冗余并简化政府服务。同时，机构撤并可以提高公共部门的效率和响应性，还可以被视作一种促进问责制和透明度的机制。
基于此，本文的主要研究问题是：
•政府机构在设计型网络中的位置如何影响机构存废？
•对于哪些机构来说，网络位置对机构存废的影响更强（弱）？
02 研究背景
2.1 中国中央政府机构及其自治权
在中国，中央政府机构的建立、巩固、拆分和重组是反复出现的现象，主要是为了转变政府职能，提高行政效率，并适应经济和社会发展时不断变化的需求。中国的行政体系以正式结构、非正式关系和不同程度的自主性的复杂相互作用为特征。这种复杂性意味着即使在一个中央主导的系统中，各机构也可以具备不同的参与度和独立性。
这可以从机构的正式自主性和实际自主性方面来理解。机构具备的正式自主性由政府统一构建，但它们的实际自主性可能会因各种因素而有所不同。一个机构的实际自主性可能受到许多特征的影响，比如它的规模和资源。拥有更多资源的较大机构可能具有更大的自主潜力。同时，经历过重大重组，一些中央政府机构随着时间推移获得了更突出的地位和更多资源，从而使其实际自主性增加，能够以更高独立性运作。
2.2 中国中央政府机构的设计型网络
机构的建立旨在促进专业化和劳动分工，专注于具有明确边界的特定职能。机构通常通过合作来完成无法通过孤立运作实现的任务，促进合作的机制包括如小型领导小组、联合特别工作组和合同。本文关注机构间最突出的合作类型之一，即由国务院授权的合作。
网络已成为现代治理中不可或缺的现象。行政系统面临着庞大和复杂的政策和管理挑战，没有任何一个行为者拥有解决如此广泛问题的权威或资源。其中，设计型网络，也称为目标导向型网络或管理型网络，是由网络中心行为者授权管理的网络，其具有明确的目标、自上而下的管理或授权管理，以及明确的成员边界。
03 理论和假设
3.1 机构撤并的前提条件
在组织理论领域，机构撤并的推动力主要来自两个不同的观点：工具性结构主义方法和文化制度主义方法，本文主要采用工具性结构主义视角。政治因素是工具性结构主义方法中研究机构撤并动机的核心考虑因素。在中国这样一个执政党相对稳定的背景下，核心决策层面的政治领导者的关注点变化在塑造机构撤并中具有重要的意义。同时，媒体的意见对机构的撤并具有重大影响。《人民日报》报道中所描述的组织的行为、道德、程序和声誉在机构撤并中具有同等重要性。
3.2 网络位置、设计型网络和网络效应
占据网络中心位置的机构之所以对撤并的敏感性较低，可以归因于几个因素，包括其活动的突出性、其服务的性质以及它们在网络中的连通性。处于网络核心的机构通常管理或支持对网络运作至关重要的服务，使得它们的关注度更高，并被政策制定者和公众认为是必不可少的。由于这些网络角色的高可见性和特殊性，这类机构通常被认为是不能失败的，因此必须保护它们免受撤并的影响。
同时，中心机构所承担的服务性质也可能是它们是必不可少的，不能轻易被打断。例如，负责国家安全、经济监管或公共卫生的机构可能被认为是不可或缺的，任何撤并都需要仔细考虑这些关键功能的连续性。此外，中心机构由于连接性能好，与网络中的众多其他节点有着牢固的关系和频繁的互动。这种广泛的连通性不仅增强了它们的影响力和议价能力，还增加了它们获取关键资源和信息的机会，可以用来反对针对自己的撤并。而且，对这类机构的撤并可能会导致大量的间接损害。因此，本文提出了第一个假设：
假设H1：在设计型网络中，越占据中心位置的机构越不可能被撤并。
3.3 网络位置、机构属性和机构撤并
一个机构的网络位置影响其撤并，本文认为，这种关系还取决于其在设计型网络中的属性。在网络位置相同的情况下，机构也会因属性或特征差异而获利不同。具体而言，本文假设网络位置和机构撤并之间的关系可能因机构强、弱而有所不同。
机构的“强”和“弱”是相对的概念，主要取决于机构在官僚体系内的影响力，因此没有官方的或绝对客观的概念。在本文中，机构的强、弱取决于它的规模、创建方式和职能。在机构的语境内，“规模”一词可以指人员（雇员数量）和预算（分配的财务资源），人员更多和预算更高的机构可能具有更强的执行力，从而产生一种“实力雄厚”的感觉。这些机构也可能拥有更多的内部专业知识和业务能力，从而进一步强化了它们在政府系统内的总体影响力和稳定性。由上，本文提出了如下假设:
假设H2a：在设计型网络中，机构的规模调节了网络位置与机构撤并之间的关系，机构规模越大，调节作用越强。
一个机构的创建方式从根本上决定了它的制度合法性，进而决定了它在网络中的地位。与由行政命令设立的机构相比，依法设立的机构通常享有更高程度的正式合法性。这种以法律权威为基础的正式合法性，往往使这些机构在网络中享有更安全和公认的地位。由此提出以下假设:
假设H2b：在设计型网络中，机构的产生方式调节着网络地位与机构撤并之间的关系，而在依法设立的机构中，这种调节作用更强。
机构职能是其网络中心性和整体生存前景的基本驱动力之一。自改革开放以来，经济发展始终是核心，这在中国政府内部的机构划分中也有所反映：很大一部分中央政府机构具备经济职能。在中国中央机构改革研究中，经济部门也是关键议题。由此引出以下假设:
假设H2c：在设计型网络中，机构职能调节网络位置与机构撤并之间的关系，其中，对经济机构的调节作用更强。
04 研究方法
4.1 分析单位和数据来源
本研究的分析单位为机构年。中央政府机构的网络结构相关数据来源于中央政府工作报告。关于中央政府机构的撤并、层级结构、行政级别和职能的数据来源于这些机构的官方网站。
4.2 因变量
本研究的因变量是机构存废，由机构是否被撤并衡量。本文使用2005年至2020年间，110个机构的1261个观测样本的综合数据集，仔细记录了中央政府机构的组织变革过程。
本文发现，在研究期间，1261项样本中有38项见证了机构的撤并。研究使用经典的二值指标来确定某个机构在某些年份是否被撤并，若撤并，编码为1，若存续，则编码为0。
4.3 自变量
本研究的核心自变量为机构的网络位置。鉴于我国国务院的工作安排中，并非所有任务都指定了领导部门，因此属于非定向网络，即不区分领导部门和参与部门。因此，本研究利用非定向网络的网络中心指数作为回归分析的基础框架。随后，通过UCINET软件进行社会网络分析（SNA）来识别机构之间的连接，并通过多种中心性度指标来衡量网络位置，包括度中心性、紧密中心性、间接中心性、特征向量中心性、以及中心—边缘指数和结构洞指数。
4.4 控制变量
本研究系统检查了可能对机构撤并产生影响的常规因素，包括机构职能、年龄、规模、预算上限和重要性。考虑到不同特征机构间可比性的问题，本研究遵循中国政府采用的综合分类方法，将机构职能分为四个不同的类别，包括（1）宏观经济和货币，（2）专业经济，（3）教育、科技、文化、社会保障、资源和环境，以及（4）行政和一般事务。
05 研究结果
5.1 描述性统计
表1给出了关键变量的描述性统计信息。数据集为2005年至2020年间110个机构的1261次观测样本。同时，通过社会网络分析，研究发现这些机构在网络位置方面存在很大差异，各机构在设计的网络内的职位在不同年份差别很大；随着时间推移，网络逐渐变得密集；此外，一些有影响力的机构占据了这些网络的中心位置，表明它们在执行中央政府的任务方面发挥了重要作用。另一方面，外围机构与同行的联系相对较弱。
表1 关键变量的描述性统计分析
5.2 回归模型估计
表2展示了模型1到模型6的估计结果。结果表明，机构撤并与设计型网络中机构的中心位置之间存在具有统计学意义的显著负相关关系。例如，模型1证明，机构的度中心性每增加1%，机构撤并的风险将降低2.92%。这种关联适用于网络位置的各种度量，如紧密中心性、中间中心性、特征向量中心性、中心—边缘指数和结构洞（模型2-6）。因此，假设H1得到验证。
表2 非定向网络的三次样条模型
由于度中心性、紧密中心性和间接中心性是以往研究中使用最多的三个网络中心性指标，本研究首先将这三个网络位置指标分别与机构属性进行交互，结果也与假设H2一致。分析表明，网络位置对规模较大的机构的影响更为明显，这体现在机构规模的显著负向调节作用上（表3-5中的模型2）。
同时，网络位置对机构撤并几率的影响因机构设立方式差别而不同。与通过国务院指令设立的机构相比，经全国人大批准设立的机构在网络位置和机构撤并之间表现出更强的相关性（表3-5中的模型3）。
此外，与非经济机构相比，经济机构之间的网络位置与机构撤并的相关性更强，这表明经济机构在设计型网络的存活更加依赖于中心网络位置（表3-5中的模型4）。
表3 非定向网络的三次样条模型（度中心性）
表4 非定向网络的三次样条模型（紧密中心性）
表5 非定向网络的三次样条模型（间接中心性）
5.3 稳健性检验
为了确保研究结果的可靠性，本研究进行了一系列严格的稳健性检验。首先，研究采用了Cox比例风险模型和logit模型来进行稳健性检验；其次，在回归模型中引入了指向性网络指标；此外，还采用了不同的网络位置测量方法来验证调节效应的存在。这些严谨的稳健性检验程序增强了研究结果的可信度和有效性，从而提升了研究的整体稳健性。
06 研究结论
本研究在复杂的网络理论框架下，特别是在中国行政机构体系的背景下，显著推进了学术界对机构撤并现象的理解。同时，本研究社会网络分析与机构撤并的复杂过程相结合，强调了在官方政府任务合作网络中，中心位置如何显著促进中央机构的存续。
首先，本研究证实了中央政府机构在网络中的地位对其撤并风险的重要性。
其次，本研究阐释了在设计型网络中，机构特征与网络位置之间的动态关系如何在机构撤并的背景下展开。最后，本研究提供的实证证据丰富了协作网络理论。
最后，本研究为未来关于机构撤并机制的研究铺垫了道路，包括更深入的定性分析、基于不同政治背景的研究，以及在不同网络配置中的探索。
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编辑 | 张斯涵
校对 | 曹靖婕
审核 | 贾子涵
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