政策情境与工具选择：行为助推何以促进政策创新

中国的行政体制改革不仅是一部长期秉持简政放权原则的革新历史，还是不断推动政策创新、政策工具选择的动态过程。改革开放以来，国家在健康卫生、环境保护、社会保障与教育慈善等诸多领域推进政策创新。由于不同领域的公共政策存在着具体情境的不确定性，与之相关的政府决策者、专家和研究者也都是依靠有限理性做出决策，这就使得公共政策的制定过程具有渐进性，而政策创新则成为公共政策增强自身科学性、实践性、人民性和适应性的重要发展路径。学界普遍的观点认为，当一项公共政策在实施内容、方式、特征等方面具备新特征时，该政策实施过程就被称为政策创新，具有不断演进发展的过程特征。

目前，有关政策创新的研究主要集中于府际互动、政企互动这两个视角，而基于政民互动推动政策创新的相关研究则比较少。事实上，随着我国社会经济发展水平的提高，政府在公共政策制定与创新过程中越来越重视公民意见，公民对公共政策的评价意见成为改进公共政策和提高公共服务水平的重要手段。政府与公民在高质量的公共政策创新过程中的关系具有相互依赖性，这就决定了公共政策创新不应忽视“政府—公民”互动这一政策情境。公共政策创新并不是政府主体单向度的制度安排，而是一种不断走向协同治理的制度设计过程，即政府与公民在政策创新过程中有着极为敏感的互动反应，政策创新是在政府与公民的持续互动中形成，且作为政策对象的国家公民对国家政策具有天生的敏感性，其感知体验在该过程中起着政策效果评判的重要作用。具体而言，政府作为公共政策制定者和供给者，要想制定出科学化、民主化的政策工具，实现公共治理的高效能创新，这就要求将公民的感知意愿与体验评价纳入到公共政策制定与执行的全过程中来；而公民作为公共政策的需求者和使用者，需要通过认知、理解政府并积极参与到公共政策创新的事务中来。通过构建起良好的政民互动机制，政府和公民都能够在政策创新过程中实现各自的治理目标与价值，不仅有利于政府更好地回应公众需求，提升政府治理能力和公信力，而且还有利于公民增强自主决策能力，提高政治素养和参政能力，最终可以更好地解决公共问题和达成公共治理目的。因而，公共政策的研究制定与执行应该更多地关注到政策创新主体的心理与行为，突出公共政策的科学性、适用性，充分发挥政府与公民两大行为主体推进政策创新的积极性、主动性和创造性。

虽然关于政策创新的研究已经汗牛充栋，但学界对微观层面上国家公民在政策创新过程中的认知角色和行为作用方面的探讨研究却寥若晨星，这明显与我国的复杂治理场景极不匹配。早在20世纪40年代，行为科学中的认知局限、有限理性、负面情绪等知识助推了公共行政的实证化研究。微观层面的行为动机、个体偏好、认知偏差、行为偏差等因素在行政管理和公共服务过程中起着关键性作用。20世纪80年代，塞勒等行为科学者认识到了个体的决策行为会受到自我控制缺失、有限理性以及社会偏好等人类认知缺陷的系统性影响。因而，在公共政策的设计与制定过程之中，政策制定者会根据政策对象的心理特质、认知局限、选择偏差等个体特征，创新政策的文本设计，包括形式、语言、内容、结构、表现手法等要素，隐性地影响政策对象的选择行为以显著提升公共政策的实施效果。随着传统的公共管理、公共政策逐步被引入行为科学的知识内核，催生了行为公共管理与行为公共政策这两门新兴交叉学科，而通过选择框架构建来改变人们行为选择的助推(Nudge)，则成为行为公共政策的代表性理论。进入21世纪，助推理论在卫生健康、养老保险、环境保护等领域得到广泛应用，并且政策效果显著，极大地引起了公私部门的关注。

既有的行为助推研究主要关注于助推的心理与行为科学机制，而在行为助推政策工具方面还缺乏深度探讨，亦未对行为助推政策工具的选择与适用情境作进一步的深入研究。行为助推政策不仅要求政策制定者必须具备高复合型知识结构，还更为关注政策对象的价值观、心理特征、行为特质、问题困境、物理场景等情境变量的综合影响。因而，助推政策制定的前提条件就是解决好助推工具的情境适用性问题。政策工具是实现政策目标的策略和手段，公共政策的制定过程实际上是政策工具的选择过程，既要对每种政策工具的可行性与局限性给予充分考虑，还要能够保证政策工具选择在政治上的正确性和一致性。那么，究竟是哪些情境变量促使了行为助推政策工具的选择与创新？这些情境变量又以何种组态形式并通过何种机制发挥作用？为更好地理解和推动行为助推政策工具的合理选择与具体应用，本文将进行探索性研究，构建行为助推政策的“政策情境－助推选择”的二维分析框架，推动助推政策工具应用的微观干预与宏观社会情境变量的整合研究，以期揭示行为助推促进公共政策创新的过程。

（一）行为助推：基于层级论的分类框架重构违规行为

在面对公共领域的复杂决策情境时，由于人类个体的主观能动性受限以及人类大脑认知系统中具有有限理性、有限控制力、有限自利等特征，人们往往会关注眼前利益而作出非理性的错误决策，进而导致行为市场失灵。为应对行为市场化失灵，助推理论被引入到公共治理和公共决策之中，推动政府公共政策的创新与改良。政策设计者承认人类认知思维的局限性，洞察出人们的行为选择偏好，通过选择框架的构建来隐性地引导人们达成特定选项，促使政策对象的行为发生预期改变以达成政策目标。相比于命令控制型的“家长式管理”和放任自流型的“无政府主义”，行为助推可以通过对政策制定者的决策情境进行精妙设计和对影响政策对象的行为要素进行细微干预，以高效率、低成本、易实施且情境适应性强的选择框架来助推人们作出增进个体利益和社会福祉的选择，具有典型的“自由主义家长制”色彩。目前，助推的有效性已得到很多国家和地区的认可，例如英国、美国、德国、荷兰等西方发达国家政府都已成立相关行为科学部门以尝试将行为助推纳入政策实践。

作为一种新的政策工具集，行为助推基于人类多样化的认知偏差，形成了不同的助推策略。较为典型的有Dolan等提出的MINDSPACE策略框架，包括信息支持、激励、规范参考、默认选项、凸显、启发、情感、承诺和自我形象。不少学者也利用各自的分类标准，尝试对这些助推策略进行类型化。比如，Wilson等在MINDSPACE框架基础上，提出启发型助推、凸显型助推和启发与凸显合并型助推三大类助推策略；周延风和张婷又进一步细分出启动型助推、显著型助推、默认型助推和社会型助推等四类助推策略。同时，有学者将行为助推纳入政策工具的分类研究中，依据政府干预力度的大小和政府享有的资源类型，将行为助推视为自愿性的信息类工具，并将具体的助推策略划分为增加型策略、减少型策略以及转换型策略。还有学者基于决策者视角，对英国行为洞察力小组所实施的85个实验项目进行梳理，按照政策目标“增量—减量”双向标准划分出包括“简化”“增加吸引力”“社会规范”“默认设置”四个维度的助推策略框架，提出了简化内容、简化程序、突出关键信息、优化信息传递方式、横向比较、纵向比较、默认进入、自由退出八种助推策略。

助推工具繁杂多样，但既有的分类莫衷一是、标准多样，甚至出现了一些分类名称不同但内涵重叠的情况。因而有必要根据助推本质以寻求普遍性的分类标准，将不同种类的助推政策工具纳入到同一框架体系之中，构建一个助推政策工具箱。本研究根据既有助推类型研究，借鉴英国政治经济学者Baldwin关于助推的“层级论”以及张书维等、高恩新和汪昕炜等学者关于助推策略的具体内容，依据助推强度将助推工具划分为四个层级：第一层级为默认型助推，该层级的助推政策推动性最强，政策决策者按照默认框架将施策对象的预期行为设置为默认选项，施策对象无需进行任何操作，即可获得最满意的结果，实现政策目标；第二层级为显著型助推，主要指政策制定者通过显著性标识来增强政策对象的吸引力、注意力和政策可信度，从而达到政策制定者的预期目标，如“突出关键信息”“优化信息传递方式”等，该层级的助推政策推动性仅次于默认型助推，能够促使政策对象将关注焦点放在不遵循政策导向就会导致负面影响上；第三层级为社会型助推，主要指政策设计者利用政策对象的行为选择局限，采用群体规范对政策对象行为进行干预以达到预期目标，如“与周围邻居比较”“强调个体过去表现”等；第四层级为简化型助推，该层级的助推政策推动性最弱，主要指政策设计者按照“简化”框架，借助于简化语言信息以增强政策对象的决策反思，精准把握政策目标和政策要求，以作出预期选择，如“简化语言”。虽然在实践运用过程中，上述助推政策工具分类仍存在交叉重叠的可能性，但为本研究的助推策略展开实证分析提供了理论支撑。四个层级的助推类型所包含的政策工具与助推程度见表1。

（二）政民互动对助推政策工具选择的影响

作为一种政策创新，大量学者研究了助推或行为公共政策的有效性，但少有学者探索触发助推的关键机制。既有关于助推的研究大多数偏好采用行为实验等研究方法，检验某项助推工具的有效性，研究诸如政策叙事框架对亲社会行为的影响效果以及社会规范对公众政策遵从行为的影响效果等。然而，在面对各种复杂的政策情境时，政策设计者更需要思考的是如何选择合适的助推策略来促进政策创新，尤其是思考如何运用助推原理，从具体实践中的人类行为出发来重构政策文本及其传播形式，进而增强政策工具及其应用情境间的协调适应性，提升政策效能。

助推政策工具的选择是在特定政策情境中作出的抉择行为。政策创新强调政策情境变化对不同政策工具选择的影响，尤其是行动者认知、行动者利益以及行动者互动的影响。一般而言，政策制定者的偏好与政策对象的反馈共同决定了政策工具的选择。既有研究表明，政府内部的府际互动或是政府之外的政企互动会形成不同形式的政策创新，但鲜有研究关注政府与公民的互动对政策创新的影响。然而，现代公民在政策制定中的作用越来越突出。公共治理变革中的绝大部分问题都始终存在于政府与公民之间的关系中，而政策工具的创新与选择则成为解决公共问题、改善公民体验、增强公共服务和提高治理效能的有效干预措施。政府与公民作为政策创新活动中的主要行动者，对助推工具的选择影响可在“政府行为－公民体验”的双向互动过程中实现。

对政府行为而言，上级政府态度、关键领导动员、政府创新行为、政府行政伦理以及公共服务动机都可能影响决策者对助推政策工具的选择。

（1）上级政府态度影响政策设计者的选择主要源于中国单一的科层制结构。在强问责压力下，地方政府为了避责会积极回应上级意图。纵向机制在地方政府的创新行为中起着主导作用，上级政府指令、支持与认可都会显著影响地方政府的政策创新行为。因而，这种科层互动也会直接影响地方决策者对不同政策工具的选择。

（2）关键领导动员也会影响政策工具的选择。在政府的决策过程中，“关键少数”领导干部通常处于核心地位，拥有更为重要的公权力和影响力，其在不同环境下作出的决策行为往往对整个事件的变化发展起着决定性作用。其中，当领导依托其学历、经验、能力对某一事件作出“领导高度重视”的决策体现时，其本质就是领导注意力的差异化配置对政策问题形成一种筛选机制，通过“信号过滤”和“信号排斥”的方式对政策行为形成较强的约束力。同时，“关键少数”领导干部对政民互动情境的高度重视会提高政府回应力，这对政府政策工具的选择具有极大的影响力。

（3）政府创新行为既是一种政府组织行为，又是一个政策变迁过程。目前，按照地方政府创新的本质和内容划分，地方政府创新可划分成目标创新与工具创新。目标创新会遵循以“风险－绩效”为框架的行动逻辑：一是政府会选择可控性和认可性较高的创新要素以规避风险；二是政府还会提高创新要素的规模性和组合度来取得较高的行政绩效。同时，政府创新行为离不开政策工具的有效选择和创新，其有效性的判断标准为是否满足地方政府治理的需要。因而，无论是从地方政府创新行为的自主性、动力性，还是从政府创新行为的本质和内容来看，政府的创新行为都极大地影响着政策工具的选择与创新。

（4）政府行政伦理。“助推”本质上蕴含着浓重的家长主义色彩和伦理特征，其主要表现为政府通常以家长式的姿态和伦理采取相应措施以干预人们日常选择的现象。这种干预利用了人们的有限理性和认知缺陷的特点，妨碍了人们的自由选择权，具有人为操纵性的负面伦理效应。因而，虽说助推政策工具有明显的工具性特征，并不自带邪恶性质，但仍需要对其可能被“滥用”的伦理风险予以检视。这一检视的标准为：助推政策的制定要坚持以维护公共利益为根本遵循，将公众利益和公共价值作为政府行为的伦理指向。因而，政府行政伦理的高低也可能影响助推工具的选择。

（5）公共服务动机从一诞生起就具有“政策制定”的价值意蕴。Perry和Wise在大量访谈调研的基础上，将公共服务动机的内涵分为渴望参与政策制定、对公共利益的承诺、同情心和自我牺牲精神四个部分。“公共政策制定”成为公共服务动机的核心要素之一。在中国语境下，公共服务动机被定义为“激发、指导和维持个体从事公共服务的力量”，基层公务员的公共服务动机可以显著正向影响其变革担当行为，是构成驱动政策制定与执行趋于有效的正向动力，这表明公共服务动机本身蕴含着一种政策创新的激发因子。

就公民体验而言，政策工具的创新与选择是为了解决公共问题、改善公民体验、增强公共服务和提高治理效能。作为助推政策工具的直接对象，公民的政策满意度、政府信任度、合法合理性感知以及关键性人物的斡旋也可能会影响政策设计者对助推工具的选择。

（1）公民的政策满意度。公共政策的制定会受到政策对象的需求偏好和情绪特征的影响，这就需要政策制定者关注公共政策的价值性和应用性问题。政府的工作和政策一切都要有利于人民。邓小平同志曾说，“把人民满意不满意，人民答应不答应，作为衡量一切工作的标准”。以“人民满不满意”为核心标准的理论叙事已经成为具有中国特色的行政体制话语，兼具满足群众利益诉求的价值性和提升人民的安全感、获得感和幸福感的应用性，价值性和应用性共同构成了公共政策制定的内外环境。公共政策的价值取向是否为了回应人民群众的现实需要，一定程度上影响着政策过程的质量与政策结果的优劣，将决定政策能否取得成功。

（2）公民的政府信任度。公共政策满意是公民评价政府工作绩效的关键指标，而政府信任度则是公民对政府合法性和政府公信力进行确认的心理体现。大量的实证研究表明，政策受众者的公共政策满意度正向作用于公民对政府的信任度，进而直接影响公民对政策效能的认知以及公民对公共政策的响应与参与的力度。因而，政府信任本质上是政府与公民间的一种双向互动关系，在治国理政的过程中，公共政策能否实现公共利益最大化，关系到政府能否赢得公民的信任与支持。

（3）合法合理性感知。公共政策能否得到顺利的制定与执行，政策本身的合法性与合理性是关键。尤尔根·哈贝马斯认为“合法性意味着某种政治秩序被认可的价值”，即政策价值被群众认同才是合法性的权威来源。政策制定者要使公共政策具有合法性，就得使公众既接受和认同该政策符合某些特定规则，又要感知到其政策本身应体现的伦理价值。从功利主义的角度讲，只有根据政策效果来评价政策好坏才具有科学性和合理性，而政策效果评估则主要表现为是否符合公共利益的要求，进而以此判断是否符合政策伦理的合理性要求，即政策的合法性就是要符合公共利益这一基本准则，以及政策的合理性要以政策效果的好坏作为评判基础。此外，合法合理性感知也可以有效地回应当前助推政策在学术界所遭受的伦理质疑。

（4）关键性人物的斡旋。关键性人物的行动出现和意见表达对公共政策的制定与执行会产生重要影响，关键性人物通常被称为“政策活动家”“意见领袖”“中继人”或“斡旋者”，主要包括政社领导、专家学者、企业领导、志愿者以及具有广泛社会影响力和号召力的离退休干部和民间个体。关键性人物在政策制定与政策执行过程中发挥着关键性作用，通过其话语影响力对政策信息成倍放大呈现，进而触达更多的政策受众者，表现出更高的政策参与活跃度以及交互性强的特点。这一影响公众行为的表现有助于政策形象的树立与扩散，同时也能够宣传政策主张、达成个人诉求和发挥自身应有的社会影响力。

此外，政府行为与公民体验并不能单独地对政策工具施加影响，而是通过两者的互动形成具体的政策情境以实现对政策工具选择的约束。基于以上考虑，本研究试图从政民互动视角搭建不同的政策情境，考察不同政策情境中的助推政策工具的选择路径。在图1中，我们以助推工具类型为X轴，以政民互动的政策情境为Y轴，呈现助推工具选择与搭配现状。

本文的主要研究思路是，从政民互动视角确定条件变量，将可能影响助推政策工具选择的关键性变量纳入到“政策情境－工具选择”的二维分析框架中，然后使用多案例的模糊集定性比较分析(fsQCA)，寻求影响助推政策工具选择的关键因素组合路径，以期揭示行为助推促进公共政策创新的过程。

（一）研究方法

根据上文的二维分析框架，助推政策工具的选择受到政府和公民两个层面多重因素组合的制约；同时，助推政策工具选择案例中的因果关系并非呈线性或相关性，而是复杂和多因的。定性比较分析方法(QCA)基于组态视角，注重探究案例中产生结果的充分性和必要性原因以解释多重诱因所造成的复杂现象，并识别出导致相同结果的多种等效的组态形式。考虑到本研究中助推政策工具的选择涉及相对复杂的政府与公民两个层面要素的组合分析，并且条件变量自身也带有一定程度的模糊性和主观性，需要对某些条件变量进行更精细的测量，因此，本文采用模糊集定性比较分析方法作为主要研究方法。

（二）案例选择

本文通过查阅期刊文献、媒体报道以及政务公开平台等数据库，选取了2004—2021年共25个采取助推政策的公共事件作为分析案例(见表2)。这些案例的选择遵循以下三个标准：一是案例的多样化和同质化。所选案例应具备相似或共同的背景特征，且在事件类别、主体条件和政策领域等方面具有多样性。根据已有关于助推政策应用的研究，本文所选案例均以助推政策为主要政策工具，且主要分布在健康医疗、环境保护、社会保障、政治经济、教育慈善等五大领域。二是案例的可获取性和结果的确定性。本研究通过多渠道获取翔实的案例文本，例如公开的新闻报道或学术研究成果；并且，所选案例均已完成了一个决策周期，案例结果不会出现变化。三是案例的典型性和数量的适中性。本研究所选案例具有一定的代表性、社会关注度和影响力，同时案例数量也与前因条件数量相匹配，避免出现大面积逻辑余项。QCA是面向中小规模样本的研究方法，根据惯例，4~9个前因条件匹配的案例数量以10~50个案例为宜。

（三）研究变量的操作化定义与赋值

根据前面对各个研究变量的选择设定和内容阐释，结合fsQCA的方法特性，作者通过查阅助推政策工具选择之前的新闻、政府公开文件等文献资料，将政府与公民两个层面的具体条件变量设定为有和无、高和低两种二分类变量，并进行相应的编码；然后，根据行为助推这一结果变量的工具特征差异，按助推强度从高到低分别对默认型助推、显著型助推、社会型助推和简化型助推进行编码。各具体研究变量的操作化定义及赋值如表3所示。

（一）必要条件分析

必要条件的选择阈值：一致性(consistency)为0.9，覆盖度(coverage)为0.5；同时，必要条件的紧要度(RoN)作为辅助条件，判定条件必要性的紧要程度。

单个前因条件的必要性分析结果(见表4)显示，上级政府态度、核心领导动员、政府创新行为、公共服务动机、政府信任度5个条件是强助推政策工具的必要条件，它们的一致性和覆盖度均高于必要条件的判定标准(一致性为0.9，覆盖度为0.5)。同时，从这些必要条件的紧要程度看，政府创新行为的必要性更重要，因为其RoN值高于了0.5的阈值，其他4个前因条件必要性的紧要程度略低，其RoN值均低于0.2。而对于弱助推工具而言，虽然上级政府态度、核心领导动员、公共服务动机、关键人物斡旋这4个前因条件的必要一致性高于0.9，但其覆盖度和RoN均未达到0.5的判定标准，因而这些条件尚不是选择弱助推工具的必要条件。

必要性分析同时也强调可能存在结果发生(或不发生)的必要条件组合。因而，利用SUIN方法，本文分别对强助推工具与弱助推工具的必要条件组合进行了分析，结果发现：一方面，对于强助推工具而言，存在四种必要条件的组合，分别是政府创新行为、上级政府态度*政府创新行为、核心领导动员*政府创新行为、上级政府态度*核心领导动员*政府创新行为。从集合论看，这四种组合都是政府创新行为的子集，结合单个条件必要性分析结果说明，政府创新行为对于强助推工具的选择是非常必要的，也就意味着所有的强助推工具的选择都是政府创新行为的一种表现。另一方面，弱助推工具的必要条件组合结果显示，～政府创新行为＋～政府行政伦理＋～公共服务动机＋～政策满意度的组合对于弱助推工具的选择是必要的。

（二）条件组态分析

为讨论这些前因条件组合如何影响助推工具的选择，本文进行了组态分析。真值表的阈值设定为一致性为0.67，案例数为1。同时，采用增强标准分析以排除相互矛盾的逻辑余项，中间解的理论预期设定为强助推工具为所有前因条件均出现，弱助推工具为所有前因条件均不出现。表5报告了增强标准分析的中间解。

表5分别显示了助推政策工具选择的10种组态，其中强助推工具选择有5种组态，组态解的总体一致性为0.811，总体覆盖度为0.831，表明能解释强助推工具选择的83.1%的案例。弱助推工具选择也有5种组态，总体一致性为0.790，总体覆盖度为0.767，能解释弱助推工具选择的76.7%的案例。根据政府层面和公民层面多个条件的组合结果，本研究可以得出，S1.1、S1.2、S1.4三条组态解释的案例所对应的助推工具不明显，而S1.3、S1.5、S2.1、S2.2四条组态解释的案例所对应的组态工具较为明显，可分别解释默认型助推工具、显著型助推工具、社会型助推工具以及简化型助推工具，可分别将其命名为权威主导型、民主主导型、中庸主导型、贫乏主导型。

（1）权威主导型。组态S1.3：上级政府态度*核心领导动员*政府创新行为*政府行政伦理*公共服务动机*政策满意度*政府信任度*合法合理性感知，该组态中政府层面的核心条件占主导，对应助推力度最为强劲的默认型助推工具。该组态表明，当政府层面满足了以下条件：拥有上级政府的肯定、关键领导的支持、创新行为经验的加持以及具备较高的行政伦理感知水平和公共服务动机水平，再加上公民对政府有足够强的满意度和信任度，在上述合法合理的基本条件下，决策者就会选择默认型助推工具。此组态的典型案例是C13和C20。例如，C20案例中的“忻州随手拍”是由山西省忻州市委市政府主导、市委宣传部主办的基于移动互联网打造的新型宣传平台。该平台政策的出现是遵循国家倡导的“共建共治共享”理念，是忻州市政府领导运用移动互联网思维，积极践行网上群众路线和“我为群众办实事”的治理创新实践活动，其本质上是行为助推在市域社会治理现代化中的政策试点创新，主打通过“随手拍”平台将群众在网络问政、舆论监督、信息公开等领域的预期行为以框架设置的方式作为默认选项，群众不需要复杂的操作，降低群众参政议政门槛，以激发出强大的社会参与和自主能动力量，确保群众身边的问题能够得到及时有效地化解，营造和谐的社会治理氛围。

（2）民主主导型。组态S1.5：～上级政府态度*核心领导动员*～政府创新行为*政府行政伦理*公共服务动机*政策满意度*政府信任度*合法合理性感知*关键性人物斡旋。该组态中公民层面的核心条件占主导，对应显著型助推工具。该组态表明，当公民层面满足了以下条件：民众对政府有较高的信任度和满意度、民众能强烈感知到政策的合法合理性以及社会活动家的积极动员等，再加上政府层面拥有关键领导的支持，以及其有较高的行政伦理感知水平和公共服务动机水平，决策者就会选择显著型助推工具。此组态的典型案例是C7，该案例是指香港特区政府规定卷烟包装警示图文面积要扩大至85%。这一控烟规章的出台表明，政策制定者希望通过扩大卷烟包装警示图文面积来显著增强吸烟者的注意力，让吸烟者认识到吸烟有害身体健康，进而达到减少烟草消费、保护公民健康和提高公共卫生水平的目的。

（3）中庸主导型。组态S2.2：～上级政府态度*核心领导动员*政府创新行为*～公共服务动机*～政策满意度*政府信任度*～合法合理性感知*关键性人物斡旋。该组态中政府与公民的力量不分伯仲、共同主导，对应社会型助推工具。该组态表明，当政府层面满足了以下条件：拥有核心领导的支持以及创新行为经验的加持，再加上公民对政府有较高的信任度以及有关键人物的斡旋，决策者就会选择社会型助推工具。此组态的典型案例是C16、C19、C24。如案例C19施甸县人民政府并不是直接与贫困户对接帮扶，而是通过联合第三方香港小母牛公司开展合作实施产业脱贫项目。为打破扶贫对象存在“等靠要”“搭便车”等习惯性想法和做法的困境，脱贫项目领导通过联动村支书、社会乡贤等关键人物，选取了1000户愿意参加扶贫项目的贫困居民作为脱贫项目政策的干预对象。项目开展过程中，首批农户率先实现脱贫致富，这无形中在尚未脱贫者中间产生了一种群体规范效应，成功唤醒了农户“我要脱贫”的内生动力和自主发展意识，而后政府部门通过农民互助组、合作社以及传递礼品的形式帮助更多农户脱贫，既促进了社区和谐，又扩大了扶贫效益。

（4）贫乏主导型。组态S2.1：上级政府态度*核心领导动员*~政府创新行为*政府行政伦理*公共服务动机*政府信任度*关键性人物斡旋。该组态仍以政府主导为主，但政策创新形式以简要为主，对应简化型助推工具。该组态表明，当政府层面满足了以下条件：拥有上级政府的肯定、核心领导的支持、创新行为的经验、较高的行政伦理感知水平和公共服务动机水平，再加上公民对政府有基本信任度以及有关键性人物的斡旋，决策者就会选择简化型助推工具。此组态的典型案例是C6、C8、C14、C21。如C8案例中广州市南沙区医保局通过逐一突破待遇联通、市际联调、机构联网等难点，简化了就医结算程序，采取异地就医直接结算，打通了便民服务“最后一公里”，为参保人带来极大便利，促进了大湾区民生融合。

尽管前面结果分析中详述了助推政策工具选择存在权威主导型、民主主导型、中庸主导型、贫乏主导型四种组态模式，但无论哪种组态模式皆是基于政民互动情境下的一种行为策略选择，这种策略选择本质就是政府领导者在公共治理领域的政策“微创新”，其背后隐藏着两条行为助推政策工具选择的逻辑机制：一是注重政府创新基因，以上级政府态度、核心领导动员、政府创新行为、政府行政伦理和公共服务动机充当核心要件的创新引领机制；二是重视公民感知体验，以政策满意度、政府信任度、合法合理性感知和关键性人物斡旋作为核心要件的公民遵从机制。因而，“政府创新－公民遵从”构成了地方政府在国家治理中行为助推政策工具选择的逻辑框架。该逻辑框架虽然仅对行为助推政策工具选择具有框架性指引作用，但研究者们可以按图索骥地将其内嵌于中国压力型制度背景下的政府运转系统之中，解构上述条件组合路径所诱发的助推政策工具选择的内在机理，进而探究出中国政府政策创新中的行为线索。

（一）基于多重动机集的政府创新行为促进助推政策的诞生

随着政府面临的治理环境日益复杂，政府创新一直被认为是解决复杂问题的强有力措施。在中国情境下，政府创新行为受到多重性动机集合驱使而生。主要表现为：一是科层压力体制下完成任务的动机。地方政府不仅在权力和资源配置方面受到中央政府或上级政府的约束性控制，同时还要按时完成上级政府的任务考核指标，因而地方政府不得不在具体政策执行和提供公共服务过程中重新思考和寻求一些创新性的政策工具，从而促进政策创新。通常，为实现最高政策目标，上级政府需要通过对中央层面的政策任务进行具体解读来进行任务发包和设置时间约束，以解决“做什么”和“怎么做”的问题。但是，随着政策议题的复杂性增强以及资源、能力、时间等的有限约束，地方政府的具体政策过程面临着极为严峻的外部压力，主要包括源于上级政府的政治压力以及源自团体组织、媒体和公众等的社会压力，这就使得公共决策过程中非理性的偶发因素增加，地方政府很有可能采取“决策删简”的形式增强政策执行的灵活性。值得注意的是，地方政府决策删简的主要目的在于突破政策执行困境，寻求以一种“巧劲”的行为方式来实现政策目标，而这种以小拨大的行为策略则能够促使行为助推政策的产生。二是竞争锦标赛中创新政绩构建的动机。政绩是驱动中国地方政府创新的主要动力源。地方政府为获取更多的权力和资源配置，需要在同级激烈的“锦标赛”竞争中通过构建一系列的行动策略来打造亮点绩效，进而有效捕捉上级政府的注意力，实现地方公共政策的微创新。这种微创新政策更多地表现为以公民为中心的轻触式提示和吸引，进而增强政府政策的回应性、责任性和透明性，让地方政府能够以最小的行政成本获得最高的政策效益。三是政策注意力配置中偏好社会共同体情感的公共服务动机。以往关于政府创新的研究主要集中于政府组织和环境因素的作用，例如资源、能力和压力的约束性将自动导致政府创新行为策略的产生。但是根据March和Olson的观点来看，诸如资源、能力、规模和结构等前因条件虽然跟政府行为有关，但其仅能反映政府组织政策创新的准备状态，而政府是否会采取政策创新行为则受制于其有限的注意力资源。就政策议程角度而言，政府在处理各种议题时的注意力资源是有限的，尤其是在政府创新行为很有可能带来额外成本、风险和混乱的情况下，政府将会有选择性地关注各种政策议题，并且对某种议题表现出独特的议程偏好和意愿。并且，学者Durose认为政策制定者往往会浸润于政策服务对象的问题困境之中，能够对服务社区和对象产生一种共同体认同感，从而促发政策创新议题的选择偏好。换言之，地方政府在共同体认同感作用下，其政策注意力会偏好于一种亲社会公众的公共服务动机，进而通过改进公共服务模式和提升政策执行效率来践行服务社会大众的理想情怀，并在此过程中实现亲社会的政策创新。

（二）积极回应、议程思考与协商执行构建了助推政策的行为公约束机制

“理性经济人”假设下的传统公共政策制定过程往往简化甚至忽略了现实社会复杂人的心理动机与行为特征，因而政策制定者为实现政策目标，通常必须遵循“参与约束”与“激励相容约束”的政策设计机制。然而，与传统公共政策不一致的是，行为助推政策的制定与设计往往需要从心理层面考虑政策利益相关者的心理成本及收益，因而除了满足传统的“参与约束”及“激励相容约束”外，本研究认为还需要满足一种新的“行为公约束”机制。相比于传统公共政策设计而言，行为助推政策的设计更加细节化、丰富化和多样化，其设计过程本质上是决策者和公民为实现共同的政策目标而达成的一种行为公约，对政策相关者具有不同程度的行为约束功能。具体而言，行为公约束机制主要表现在以下三个方面：一是政策相关者间的积极互动与回应。传统的激励、命令、教育与控制等行为策略已逐渐式微，因而更需要一种更具灵活性和变通性的助推策略。该策略的设计必须遵循政策相关者的习惯和价值观，尊重各自的决策自主权，相互间建立起灵活变通的沟通渠道与回应机制。对政府决策者而言，他们需要接受行为科学思想来改进政府组织内部的运作方式和政策制定依据的收集程序，进而能够积极回应公民诉求并按照公民偏好行事；对公民而言，他们需要对可能影响到其自身行为的政策变化予以主动响应，积极参与政策建言与辩论。二是政策相关者对政策议程的自主性思考。助推政策不仅是给出信息提示或默认选项，还需要确保决策者与公民在互动回应、行为干预的设计与实施过程中会进行某种程度的思考。一方面，政府决策者为了让助推政策能够更好地执行，应该考虑到公民如何理解助推所隐含的更广泛的公共政策选择；另一方面，公民更需要深入了解更为广泛的政策议题，以便能够受到行为暗示或提示的助推影响。随着时间的推移，长期的行为助推及反思会形成系统性的条件反射，激活政策相关者的潜意识信念，进而提高对公共政策的满意度、认同度、响应度以及合法合理性的感知度等。三是政策相关者的协商执行保障了助推行为系统的灵活性和稳定性。在协商执行模式下，政策相关者能够获取更多的时间配置，从而逐步细化助推方案、改进政策行为线索和增强行为暗示与提示，最终获得各方相对满意的、较为透明和包容的助推方案，以保障公共治理系统的灵活性、稳定性和发展性。总而言之，在助推政策制定与执行中，政策相关者通过积极回应、议程思考与协商执行所构建的行为公约束机制，促成了一种自我监控并维持助推政策选择系统的诞生。

综上，本研究认为在行为助推促进政策创新的内在逻辑过程中嵌入着一种“政策情境－主体结构－行为策略”的系统化结构关系。其中，政策情境是将助推政策行动者的情感、认知、意志、动机等心理特质进行互构，并内嵌于助推政策过程中的根本图景；主体结构是指助推政策行动者为达成公共治理目标，基于各自的需求识别而产生的一种互动关系；行为策略则是指在政策情境与主体结构作用下为实现助推政策过程目标而需要选择的助推政策工具，主要包括默认型、显著型、社会型和简化型四种。换言之，政策情境能够激发不同政策行动者的政策表达，塑造行为策略工具的价值导向，进而影响助推政策过程和行为政策效应；与此同时，行为策略的实施和行为政策效应的实现，又会反馈到助推政策过程的初始阶段并再塑政策新情境，从而在助推过程中不断调整政策主体结构和行为策略工具组合，最终通过助推政策的再创新实现助推政策目标。因而，在助推政策过程中，政策情境、主体结构、行为策略三者共同构造了一个具有动态循环性的政策创新系统。

本研究从政民互动视角构建起“政策情境－工具选择”的二维分析框架，并通过实证检验对“行为助推何以促进政策创新”这一问题作出了解答。研究发现，决策者选择何种助推工具受到上级政府态度、核心领导动员、政府创新行为、政府行政伦理、公共服务动机、政策满意度、政府信任度、合法合理性感知和关键性人物斡旋之间的综合影响，主要呈现出权威主导型、民主主导型、中庸主导型、贫乏主导型四种不同的选择路径，并在此基础上构建起行为助推政策工具选择的“政府创新－公民遵从”逻辑框架。进一步地，将该逻辑框架内嵌于中国情境下的政府运转系统中，解构出助推政策工具选择的内在机理：一是助推政策的产生更多源于政府决策者多重动机集的驱动，包括完成任务的动机、政绩亮点竞争的动机以及亲社会公众的公共服务动机；二是政府和公民对政策问题的积极回应、议程思考与协商执行共同构建起行为助推政策的自动选择与遵从行为的约束系统。综上，本研究认为，在行为助推政策的选择与执行过程中，政策情境、主体结构、行为策略三者共同构造了一个具有动态循环性的政策创新系统，推动了公共治理目标的达成。

本研究具有以下方面的探索与创新：第一，不同于国内学界关于政策创新的研究主要集中于府际互动、政企互动的宏观分析视角，本研究基于当前建设社会主义民主政治、打造回应型政府以及塑造亲民众形象政府的现实需要，从政民互动的微观层面解构了行为助推促进政策创新的内在逻辑，拓展了政策创新理论研究的新视角。第二，已有研究主要关注组织、制度、经济、文化等社会结构因素对政策创新的影响，相对忽视了对政策创新过程中人的社会心理与行为的探讨。公共治理中的政策创新与治理目标最终都需要依靠人的行为来推动执行与达成，人的政策行为又是其社会心理的一种体现，因而政府决策者与公民作为具有复杂人格化的行动者，其行为认知、情感、意志、动机等心理特质构成了政策创新的价值偏好与内在动力。本研究从政民互动视角，将上级政府态度、政府创新行为、政策满意度、政府信任度、合法合理性感知等心理行为因素纳入助推政策选择的考察范围，构建起行为助推促进政策创新的内在逻辑框架，不仅深化了对我国政策创新过程的认识，而且有利于对既有政策创新理论进行本土化修正和合理补充，提高其对现实中国情境的诠释力。第三，本研究提出了“多重动机集”与“行为公约束”两个概念来阐述行为助推促进政策创新的内在逻辑机理。一方面，通过对决策者助推政策创新动机的探讨，本研究揭示了政策行动者的复杂动机是助推政策诞生的动力源泉；另一方面，考虑到助推政策设计更多涉及政策行动者的心理成本及收益，本研究在传统政策设计的“参与约束”和“激励相容约束”理论基础上提出了“行为公约束”概念，丰富了公共政策的设计理论。第四，助推政策的兴起与发展反映了当下的政治与社会生态，以及公共治理的内在逻辑。中国是权力集中特质和集体文化特质比较突出的国家，但在国家政策的具体实施过程中却又偏向实用主义，往往对政策指令、规章制度表现出积极适应的灵活性和变通性，而助推政策理论则为这一内在矛盾现象提供了有力解释，丰富了我国政策创新的实践经验，并进一步对我国政策议程设置的改善有所启益。

值得注意的是，虽然当前公共治理中使用助推政策工具有限，甚至有学者认为，由于助推政策缺失了公共政策的普遍强制性或制度框架性，仅起到对传统公共政策的补充作用，但是随着各国的理论研讨与政策实践的不断深化，助推政策工具亦日益标准化、科学化。例如，学界已经开始对“行为治理”这一全新概念展开深入研究，将赋能个体的“助力”和改变行为的“助推”纳入其行为治理框架；从政府政策实践来看，行为科学与物联网、大数据、人工智能、虚拟学习等数字技术的联系日益紧密，这或许意味着能够激发民众“行为政策觉醒”的数字化助推时代即将到来。

本研究围绕“行为助推何以促进政策创新”这一命题进行了初步探索，客观上仍具有诸多不足。首先，由于研究方法和数据获取的局限，本研究仅选取了25个具有代表性的行为助推案例作为研究样本，而小样本量的研究并不足以穷尽行为助推政策创新发展的内在逻辑和客观规律；其次，考虑到现实助推案例的复杂性，本研究对所选案例的助推性质做了简化处理，但实质上现实政策案例往往由多种助推政策工具组合而成，因而不可避免地对研究结论产生不利影响；此外，助推政策案例更具细节性和复杂性，本研究主要从宏观上关注所选样本的共性特征，如何通过对单个助推案例进行深描以佐证既有研究结论，将是后续研究理应完善之处。