重点推荐 ‖薛 丹:殖民主义心态影响下的英国外交决策—— 中英交涉驻香港官方代表问题始末(1841—1978)
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2023-12-18 09:19
陕西
薛 丹(1983一),女，宁夏银川人，延安大学历史文化学院讲师，历史学博士。
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《殖民主义心态影响下的英国外交决策—— 中英交涉驻香港官方代表问题始末(1841—1978)》一文发表于《延安大学学报（社会科学版）》2023年第4期，欲浏览本刊最新内容，请点击文末“阅读原文”。
中国驻香港官方代表问题是中英之间曾长期进行外交博弈的历史问题，其既反映了中英关系、内地与香港关系的历史变迁，也反映了中国历届政府在香港问题上的态度和政策。目前学界虽然对这个问题有所涉及，但相关研究尚显不足。本文拟以英国政府外交档案为中心，系统梳理1841年以来历届英国政府处理中国驻香港官方代表问题的决策过程，探讨英国长期阻挠中国设立驻香港官方代表的原因及其影响。一、晚清民国时期中英关于驻香港官方代表问题的交涉历史在英国以不平等条约占据香港之后，中国政府如何在香港保护自己的利益，即中国政府与港英政府之间应以何种方式保持官方联系，成为中英关系中长期存在的现实问题。1841年，在英国对华全权代表义律和琦善私自签订(未得到中英两国政府批准)的《穿鼻草约》中，有一项内容是同意中国官员在香港征税。1869年，恭亲王奕诉正式向英国提出希望在香港征收关税。时任英国驻上海领事和驻华公使的阿礼国在《中英新修条约善后章程》中，同意授权中国在香港派驻领事保护中国的利益。但此举遭到了港英政府的激烈反对，港英政府认为中国驻香港领事会介入香港所有涉及华人的事务。时任港督麦当奴在1869年5月12日发回英国政府的信件中明确提出：香港的华人居民多数在大陆有直系亲属，90%的华人居民视两广总督为他们的最高长官，因此，授权中国官员在香港管理其居民是不明智的；一旦接受中国驻港领事，“将会在香港制造一个‘最高权力中的最高权力，政府中的政府’”,中国领事馆会成为“叛乱、阴谋和敌对活动的危险中心”。显然，港英政府担心清政府驻港领事将削弱港英当局的权力。此后，清政府在香港派驻代表问题一度搁置。随着香港成为中外贸易中的一个重要港口，通商、关税、诉讼、缉私、海防和追拿内地逃犯等涉港问题逐渐凸显，而上述问题的处理需要得到港英政府的合作。18世纪八九十年代，清政府中的有识之士，诸如郭嵩焘、曾纪泽、张之洞等人都曾建言在香港设立领事。如张之洞在1886年4月29日的一份奏折中，详细陈述了在香港开设领事馆的必要性：其一，当时沿海走私猖獗，在香港设置领事可以“就近会商港官，兼理巡私缉匪事务”;其二，香港与广东安危与共，“香港有事，我国生肘腋之忧。我若有事，香港亦无安枕之理”。设置领事方便广东省与港英政府互通消息，防卫香港和广东。1890年，薛福成出使欧洲四国时途经香港，深感香港是当时中外贸易往来之咽喉。因此，他以大使身份一面照会英国外交部协商设领问题，一面上奏清政府，请求在香港设置领事馆。1891年，英国政府同意清政府任命一名驻港领事，但附加了一个前提条件，即首任领事任期一年，“如不侵英官之权，不违华民之意，即可还给常年准照”,如果英国政府对他感到不满，则要求清政府将其召回。当年8月26日，清政府负责外交事务的总理衙门在一份奏折中表示“英于香港领事仅允试办一年，日后有无异言，尚未可定”,让薛福成回复英国政府，中国政府不接受英国的建议。这是清政府最后一次与英国交涉驻香港官方代表问题。从清政府时期中英关于驻香港官方代表问题的交涉历史来看，当时无论是总理衙门这样负责外交事务的中枢机构，还是张之洞、薛福成等熟稔洋务的官员，对于现代外交的规则和观念都还处于一知半解状态。他们完全没有意识到，派驻领事作为一种国际外交行为，根本不应该用来处理中国驻香港官方代表问题。民国时期，国民政府曾尝试在香港派驻一名专职官员，负责处理与港英政府之间的事务以及签发签证。1937年，国民政府设立“外交部两广专员公署驻香港办事处”,负责人的身份为“外交部两广特派员”,专门处理涉港外交事务。虽然“外交部两广特派员”的办公地点在香港，但并未得到港英政府的承认。1940年，国民政府再次提出在香港派驻中国官方代表。港英政府表示，可以将国民政府“外交部两广特派员”的身份改为总领事，并提出两项条件：其一，“在涉及殖民地内政时，双方必须明确该代表的职责不包括代表英属华人公民的观点，也不能代表定居于香港的华人”;其二，该代表“不能参加任何企图入侵英国在这块殖民地领土的团体”。港英政府提出的条件遭到国民政府的质疑，因为派驻领事是外交行为，一旦同意在香港设置领事，就意味着承认英国对香港的所谓“主权”。因此，国民政府坚持使用“香港特派员”的头衔而非“领事”头衔，“‘香港特派员’这个头衔，表明了国民党对香港的主权要求”。随后，日本入侵香港打断了这件事的进展，中英双方未再继续交涉。1945年，港英政府从战败的日本手中重新夺回对香港的控制权，再次提议中国任命驻港总领事。遭到国民政府婉拒后，港英政府进而又提出，邀请中国政府在香港派驻一名“联络官”。国民政府表示“同意在香港派驻一名官员，以便保持政治和经济领域的联系”,并任命“外交部两广特派员”郭德华为香港特派员。为避免因交涉驻港代表身份问题而引发“主权争论”,当郭德华抵达香港时，港英政府刻意没有下达对他的任何官方任命通知或文件。因此，郭德华作为“联络官"而非“代表”的微妙身份实际上一直被模糊化处理，其“代表身份”没有得到港英政府公开的官方认可。其后，在1947年末至1948年初的香港民众反抗港英当局的“九龙城寨事件”中，郭德华与港督葛量洪发生冲突。郭德华申明中国对九龙城寨拥有主权，并要求将中华民国“外交部两广专员公署驻香港办公室”设在城寨内。而港英政府则认为郭德华态度强硬、负有“煽动民众”之责。可见，郭德华作为“联络官”与港英政府当局关系并不融洽。总结晚清、民国时期中英就中国驻香港官方代表问题的交涉历史，我们可以看到，中英双方在中国驻香港官方代表的身份、职能等问题上，存在巨大分歧。在二战刚刚结束的特定背景下，英国虽然主动邀请国民政府在香港派驻“联络官”,但“联络官”郭德华驻港期间与港英政府的冲突和矛盾，恰恰又加剧了英国政府长期以来的所谓“担心”和不信任。英国阻挠中国政府在香港设置官方代表机构、派驻官员，归根结底在于担心中方派驻的机构和人员的存在，可能对其在香港实施的殖民统治秩序和现实利益产生威胁。二、中华人民共和国成立后英国对中方要求派驻香港官方代表的反应中华人民共和国成立后，香港作为自由港在中国对外联系中的作用日益重要。鉴于当时中国政府在香港没有官方代表机构，1956年2月25日，中国外交部通知英国驻华代办，首次向英国政府提出在香港派驻中国政府官方代表的要求，“考虑到香港与内地之间持续增加的商业关系，为了便于协商共同利益，讨论贸易问题，中国政府希望在香港设立‘中华人民共和国外交部特派员办公室”。在此之前，中国政府主要通过新华社香港分社与港英政府交涉相关事务。新华社香港分社成立于1947年5月，以新闻通讯机构的名义向港英当局登记注册，“主要负责处理解放区与港英当局的各种交往和有关事务”,是当时解放区唯一的对外窗口，也是港英政府在历史上第一次与中国共产党建立关系。面对中国政府派驻香港官方代表的要求，英国方面迅速展开讨论，寻找对策。英国驻华代办欧念儒倾向于接受中国政府的要求，理由是“这实际上是中国政府在短期内承认香港现状的一个迹象”,设立专门的驻香港官方代表可以承担新华社香港分社等非官方机构目前所承担的功能。此外，欧念儒还认为“中国政府不可能无限期接受英国拥有香港”,如果拒绝中国政府的要求，中国政府则可能采取措施提前开始收回香港的计划，并且“让香港目前的地位变得不堪一击”。与此相对，时任港督葛量洪强烈反对英国政府接受中国政府在香港派驻官方代表的要求，理由是：中国驻香港官方代表会介入港英政府和香港华人之间的摩擦，成为香港华人居民与港英政府之间的“上诉法院”;中国政府会通过中国驻香港官方代表向香港输入“中国意识”,干涉港英政府对粤港边界管控等活动；香港左派活动家会将中国驻香港官方代表视为“祖国”的代表，而“中国驻港官方代表也会袒护他们”。基于上述理由，葛量洪认为不应该接受中国驻香港官方代表的要求，而是应该维持现状，保持与中国政府驻香港各类机构之间的非正式和低层次的接触。衡量各方争论意见之后，英国政府最终决定拒绝中国政府的要求。其一，担心中国扩大对香港的政治影响力，削弱英国在香港的权威，认为一旦接受中国在香港派驻官方代表的要求，中国政府势必会坚持中国驻香港官方代表“有权就影响中国国民的任何事情与港府磋商。他将坚持出席所有影响华人的庭审，他可能要求对九龙城寨行使司法权”。而中国驻香港官方代表也会把自己“看作香港的‘地方长官’——准备当香港回归中国时从港督手中接管香港”。其二，英国政府将美国在亚太地区的军事实力作为维持其对香港殖民统治的重要保障，而在当时的冷战背景下，英国政府不愿意被舆论认为无力抵制来自中国政府的压力。因此，英国决心“明确表示对于共产党逐渐侵蚀香港的行为不会让步”,认为只要国民党在美国的保护下固守台湾地区，中国将无暇关注香港，而且驻台美军也会为英治香港提供足够的军事保护，中国“将谨慎对待强行解决香港问题需要面临的风险”。此外，英国政府担心一旦对中国作出让步，会引发香港本地的殖民统治既得利益群体——“压力团体”向港英政府施压。为了避免直接拒绝中国政府的要求而导致双边关系紧张，英国政府采取拖延手段，“如果实质性的答复无限期拖延，中国会明白我们已经拒绝了他们的要求”,如果“中国政府追问遭到拒绝的原因，那么就推辞说该问题会引发许多更加复杂的问题，需要进一步考虑”。在拖延两年后，英国政府于1958年正式拒绝了中国的要求。值得注意的是，中英两国关于中国驻香港官方代表问题的交涉并未就此画上终止符。在英国内部就中国驻香港官方代表问题展开讨论的过程中，港督葛量洪向英国政府提出建议，如果英国政府决定接受中国政府在香港派驻官方代表，那么必须以中英两国互换大使为前提，“如果在中英交换大使之后提出这个要求，港府是可以接受的，这将被视为以英国和(中国)香港为一方，中国政府为另一方，双方关系正常化的符合逻辑的一个步骤”。这意味着，中英关系正常化成为中英继续交涉该问题的一个契机。三、中英建交后英国政府再次搁置中国驻香港官方代表问题1972年3月13日，中英两国建立大使级外交关系，双方再次就中国驻香港官方代表问题展开交涉。当年6月和10月，周恩来、乔冠华和姬鹏飞先后会见来华访问的英国外交部政务次官安东尼·罗伊尔和外交大臣道格拉斯·霍姆，明确提出在香港派驻官方代表的要求。周恩来表示，“一旦设立驻港官方代表，将不会干涉香港政府”,“中国不打算设立一个‘二元政权’”罗伊尔和霍姆一开始都表示不能接受中国政府的要求。在中方的坚持下，英国方面表示愿意作进一步考虑，并在次年2月外交部长姬鹏飞访英时作出答复。英国政府内部在关于是否接受中国设立驻港官方代表问题的讨论中，时任港督麦里浩持坚决反对意见。麦里浩将中国任命驻香港官方代表定义为“是中国恢复控制香港的前奏”,在其眼中，“一个强大邻国的代表迟早会打破香港目前的权力平衡”。首先，对中英关系的影响，麦里浩认为中国与英国的政治经济关系的全面发展，并不取决于英国是否接受中国任命驻香港官方代表的要求。“中国人已经证明他们在同西方资本主义国家打交道时是非常务实的”,如果中国希望借助与英国的关系联合欧洲遏制苏联，或者通过香港的外汇购买英美国家的先进设备，“他们会放弃将梁威林的头衔从新华社香港分社社长改为中国驻香港官方代表的要求”;“决定中国是否购买产品的主导因素是价格、运输，而不是我们是否接受中国驻港代表”。按照麦里浩的评估，能够对中英关系产生不利影响的，是英国在联合国的投票行为、英国驻台湾领事问题和英国对台湾地位问题的立场，而非英国对驻香港官方代表问题的决定。其次，对于中国驻香港官方代表的必要性，麦里浩指出：“多种情报显示中国干部在私下里对是否需要任命中国驻香港代表的态度是不确定的，许多官员与英国来访者讨论时也没表现出这种愿望。”而且，麦里浩认为中国政府在香港已经拥有众多派出机构，这些机构足以处理诸如签发签证、与港英政府沟通、处理商贸问题等实际事务。中国政府一再要求任命驻香港官方代表，目的是“增强中国的威望和影响力，使她可以在港人中进行政治和文化工作，对港府进行更多政治干涉”,同时“谋取最大的经济利益，使其在殖民地的政治活动受到最低程度的限制”。出于上述考虑，麦里浩建议英国政府应尽量拒绝中国的要求，至少在中英两国准备好谈判解决香港问题之前，应尽力推迟中国驻香港官方代表抵达香港。麦里浩甚至以恐吓的口吻提出，一旦接受中国的要求不仅会“严重动摇港人和商业界的信心”,迫使中国驻香港官方代表被迫卷入香港的大众运动，令港英政府处境艰难，而且一旦任命了中国驻香港官方代表，港英政府就无法驱逐或对其职权范围做出限制。“除非中国已经作出逐步改变香港地位的决定，否则是不会竭力要求设立官方代表的。”显然，麦里浩是将设立中国驻香港官方代表看作是“改变香港地位”的举动。而这一点恰恰是英国政府最担心的。在1997年新界租约到期在即的情况下，英国希望延续对香港的殖民统治，但自1971年中华人民共和国恢复联合国合法席位后，便通过联合国对英国在香港进行殖民统治的所谓“合法性”发起了挑战。1972年3月8日，中国驻联合国代表黄华致函联合国非殖民化委员会，声明“香港、澳门是历史上遗留下来的帝国主义国家强加于中国的一系列不平等条约的结果。香港和澳门是英国和葡萄牙当局占领的中国领土的一部分，解决香港、澳门问题完全是属于中国主权范围内的问题，根本不属于通常的所谓‘殖民地’范畴。中国政府主张在条件成熟时，用适当的方式和平解决香港、澳门问题……联合国无权讨论这一问题”。20世纪70年代初，“日不落帝国”辉煌早已不再，英国在世界各地的殖民地纷纷走上了争取民族独立的道路，此时的英国尤其看重香港的经济价值和战略地位，“英国作为国际性的贸易国家，香港可以保证我们通透亚洲地区的事态，同时对英联邦的组织亦有重要作用，香港的位置可以加强同澳大利亚、新西兰及太平洋岛屿等英联邦国家的联系”。因此，在1972年11月，联合国大会通过决议将香港从联合国的殖民地名单中删除后，英国政府立即发表公开声明，表示“联合国大会的行动绝不影响香港的法理地位”,“英国政府对香港法理地位的观点是人所共知的，英国政府不能接受其他政府所发表的或此后可能发表的任何不同意见”。这表明，固守其在香港殖民统治的藩篱，为了维护并寻求“英国利益最大化”不惜采取一意孤行的单边行动，已经成为当时英国政府处理香港问题的外交底牌。1973年1月末，英国外交与联邦事务部远东司起草了一份关于中国驻香港官方代表问题的文件，提出应对中国驻香港官方代表要求的六个选项，供相关部门讨论，为最终的决策提供参考。文件建议的六条选项包括：(a)拒绝考虑中国的要求；(b)告诉中国经过认真考虑，认为(中国派驻香港官方代表的)时间不成熟；(c)建议中国派出的官方代表头衔应该是总领事；(d)通过双边秘密讨论处理中国的提议；(e)接受中国的提议；(f)需要更多时间考虑中国的提议。时任港督麦里浩赞成(a)选项，但驻华大使艾惕思认为不应该直接拒绝中国政府的要求。艾惕思提醒英国政府，“目前中国在香港没有官方代表是一个冷战遗留问题。考虑到本世纪末香港地位必然发生改变，我们需要中国政府的合作。如果我们予以拒绝，那么最终他们也会按他们的方式行事而不考虑我们”。综合各方意见后，英国政府倾向于，既要让中国政府不再提出派驻香港官方代表的要求，同时尽量避免伤及当时中英关系的良好发展势头。因此，英国政府最终决定，以时机不成熟为由搁置了中方的要求。1973年3月30日，外交部副部长乔冠华在北京接受英国《金融时报》记者查尔斯·史密斯和阿兰·黑尔的采访。乔冠华跟他们透露：中英关系发展得非常顺利，但是还存在一个尚未解决的问题，那就是“中国政府任命一名驻港代表的问题”。乔冠华指出，在香港派驻一名官方代表的要求很久以前就提出了，现在解决这个问题的时机已经成熟。这个问题的解决将对实际事务提供便利，包括建立香港与广东之间的联系以及在香港签发中国签证等问题。乔冠华还特意向媒体提到，英国似乎对中国的要求感到“有点困难”。英国《金融时报》对乔冠华的采访结束后，史密斯首先将谈话记录秘密转交给英国外交部。外交大臣霍姆答复他，该问题已经存在一段时间，英国政府需要认真考虑此事，并且他认为这个问题不会影响中英之间的贸易关系。随后，1973年4月13日，英国《金融时报》以“中国施压要在香港设立使节”为题，报道了中国政府要求在香港派驻官方代表的新闻。报道称：“中英两国对香港的地位存在争执。英国视香港为其殖民地，而中国视香港为其领土的一部分，只是被外国政府利用不平等条约夺走了。”英国《金融时报》对乔冠华的采访一经发表便引起香港和英国本土媒体的关注。1973年4月15日，《香港虎报》刊发新闻“北京试图在香港设立办公室：官方尚未采取行动”,称“自1958年中国首次提出这个问题以来，英国政府一直犹疑不决”,因为“担心中国政府的代表可能干涉殖民地政府的工作”,即便英国政府最终同意，也会对中方代表的职责范围做出清晰的界定。同年4月23日，《远东经济观察》以“我们在香港的自己人”为题发表社论，认为"对于中国重提在香港设立政府代表办公室一事，必须放在中国正在清除会妨碍其对外关系和对外贸易的任何障碍的总体战略中来观察"。在香港设立中国的官方代表"使香港在未来更好地发挥中国购买外国技术的‘商品窗口’的作用”。4月30日，《南华早报》刊登了以“我们的首要关注点必须是信心”为题的文章，探讨中国驻香港官方代表可能对香港社会的信心所造成的“消极”影响。文章认为，中国驻香港官方代表"不得卷入香港内部事务，香港内政仍属于香港政府管辖”,否则“将迅速损害香港的社会和经济结构”,动摇港人信心。英国政府注意到此时英国本土和港岛媒体舆论似乎正朝着有利于其决策的方向发展。时任港督麦里浩在给英国外交部的电报中，预测“随着人们越来越意识到中国代表会成为(香港左派群体的)一个效忠对象，也会成为不满分子的依靠，人们的反对意见将日趋强硬”。英国外交部据此判断，鉴于周恩来和姬鹏飞之前都曾在不同场合表示过中国不急于收回香港，因此，乔冠华在媒体采访中的表态，仅仅是中国政府对驻香港官方代表问题进行试探，“短期来看，中国政府和我们一样关心保持香港的商业信心和稳定，这将加强我们面对任何压力时的立场”。在英国政府看来，中国政府希望英国给予中国驻港机构官方地位，是“希望驱逐旧势力，输入新鲜血液，对香港施加直接的影响”。1973年6月6日至6月10日，中国外交部长姬鹏飞访英。7日，两国外长会谈时，英国外交大臣霍姆主动提出中国驻香港官方代表问题，并向姬鹏飞提供2月份即准备好的关于该问题的备忘录。备忘录指出，中英两国对香港地位的立场存在差异，但保持香港的繁荣和稳定、保持两国关系的发展是两国共同的利益。而香港的繁荣和稳定依赖于香港的信心在于保持现状，“因为经济繁荣取决于保持对商业的信心。如果香港的繁荣不再，那么香港的稳定也将受到影响”。因此，外交大臣霍姆表示，在香港的情况还没有发生改变之前，“改变贵国驻港代表的形式的时机还不成熟”,并希望中国政府不要再推进该问题。对此，姬鹏飞重申“中国的意图不是试图设立一个二元政权”,并明确表示，虽然现在不是讨论香港地位的时候，但如果驻港代表问题得不到解决，“可能对其他方面带来不利影响，如亟待解决的航空服务等问题”。中方的驻港代表可以由广东省派驻，也可以由外交部派出，而且代表的职责范围也可限定在中英双方都满意的范围内。由于会谈中霍姆始终坚持让中国政府放弃设立驻香港官方代表的要求，这次会谈并没有达成一致意见。在英国搁置中国的要求后，中国政府并未放弃推进此事。1974年5月，英国前首相希思访华。毛泽东会见了希思并向他承诺：“香港作为英国管理下的亚洲贸易和金融中心，其地位是安全的。”邓小平也对希思表示，中国认为有必要在香港派驻中国官方代表，中国不会利用官方代表的地位实现其他目标。6月28日，中国驻英国大使宋之光要求新任驻华大使尤德(Edward Youde)敦促英国政府重新考虑中国驻香港官方代表问题，指出“就目前中英关系的状况来说，中国在香港没有代表是不正常的。拥有这样一名代表，中国内地与香港的关系会得到改善，一系列管理问题，诸如香港和广东之间的直通列车、渡轮服务和航空服务问题的解决都将有利于香港”。此后，受国内局势影响，中国政府没有继续与英国交涉驻香港官方代表问题。尤其在1974年所谓的“批林批孔运动”爆发后，周恩来主管的外交部成为被攻击的重要领域，外交工作尤其是包括中美关系、中英关系在内的中国与西方国家的外交工作趋于停滞。尽管在设立中国驻香港官方代表问题上遭遇英国一再阻挠，但通过多次交涉，英国政府和港英政府方面也开始让步。1972年中英两国建立大使级外交关系后，港英政府就开始提高与新华社香港分社社长的社会接触和半官方接触级别，“以期达到与中国政府目前要求所类似的程度”。为此，港督麦里浩打破过去港督不直接与香港的中国政府官员接触的惯例，两次与时任新华社香港分社社长梁威林会谈，并将二人握手的照片刊登在报纸上。同时，港英政府的政治顾问与新华社香港分社开始建立起直接的工作关系，在此之前一直是由港英政府新闻署负责与新华社香港分社之间的日常联系。在这个过程中，新华社香港分社作为新闻机构的身份逐渐淡化，政治身份色彩逐渐浓重。1978年，党的十一届三中全会确立了中国实行改革开放的重大决策，中国的外交工作和对外关系回归正轨。同年，港督麦理浩第一次出席新华社香港分社举办的中华人民共和国国庆招待会，并形成惯例。这表明，英国自此默认新华社香港分社为中国政府派驻香港的具有官方性质的代表机构，而新华社香港分社也从此承担起了作为中国政府在香港的派出机构的全部行政职能。尤其是在随后开启的中英关于香港回归的谈判中，新华社香港分社在中央政府授权下，负责处理了大量涉及香港回归过渡期的各项具体事务。回顾英国将殖民主义触角伸向中国香港的一百多年时间里，历经晚清、民国、中华人民共和国各个历史时期，在香港派驻官方代表，既是中国的合理诉求，也是中国内地与香港关系发展的现实需要。如何界定中国驻香港官方代表的身份头衔与职责权限，是中英交涉过程中争论的焦点。从已经公开的历史档案看，这种争论主要是英国出于固守其在香港的殖民利益、维护其在香港的殖民统治秩序的心态导致的。而英国之所以一再阻挠中国设立驻香港官方代表，其根本目的在于维持对香港殖民统治的现实利益，遏制中国内地与香港的联系，削弱中国政府对香港地区的影响力。甚至在香港回归中国之后，英国在香港问题上，俨然继续以殖民地宗主国自居，频频指手画脚，干涉中国内政。究其原因，正是其根深蒂固的殖民主义心态在作祟。![]()
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