重点推荐 ‖张雪梅，杨千琦:全过程人民民主视阈下的延安时期党外人士座谈会

延安时期党外人士座谈会，在保障广泛民众代表性的基础上，注重“对于边区政权工作中各种缺点的揭发和批评，以及改善工作的积极提议”。民主协商、民主决策、民主管理和民主监督几乎贯穿于民主政治实践的全过程，从而成为中国共产党实践全过程人民民主的重要探索期。党外人士座谈会具有广泛的人民民主性，构成了特殊历史环境中对选举民主的必要补充形式，成为民主协商的重要载体，推动了决策和管理的民主化，构成了延安时期党外人士参政议政和民主监督的重要渠道。

（一）坚持民众当家作主，体现广泛的人民参与性

全过程人民民主的显著特征，就是最广大的人民能够参与到民主过程中来，行使当家作主的权利。民主的主体要“全”，必须实现广大人民的广泛持续参与，才能保证民主的广泛与真实。延安时期党外人士座谈会参与人员由民主选举而来，且是各阶层的代表，从而确保了代表意志表达真实、权利维护充分。

保证党的力量在政权中领导地位是抗日民主根据地政权建设的重要原则。党政系统的党内工作人员作为听取党外意见的主体，必须积极主动领导并广泛参与到党外人士座谈会中来，同时要以“党的正确政策和自己的模范工作，说服和教育党外人士”。早在1942年6月29日，中共中央在延安交际处就曾邀请晋西北士绅参观团举行过党外人士座谈会，中共中央代表王若飞、杨尚昆以及晋西北区党委书记林枫等参加会议。会议征集了代表团诸先生对陕甘宁边区党、政、军等方面的意见与建议，士绅们尤其认可边区政府“三三制”的实施和热烈的整风学习，他们深信“在延安看到新中国的曙光”。西北局两次召开的党外人士座谈会，分别为西北局与西北局办公厅借冬闲之际，邀请政府及参议会中的党外人士举行座谈。西北局主要领导人均参加了会议，会议还邀请了边区政府主席林伯渠、边区参议会副议长谢觉哉等重要人物出席。

延安时期，党外人士座谈会受邀人选具有广泛代表性与基层民主性。1944年八九月间，延属分区、绥德分区、三边分区分别召开多达四十人以上的党外人士座谈会。延属分区党外人士座谈会上，贺连城、毕光斗列席会议，在专署的积极号召下，“鄜县任学彦，延川李世发、高东泉，固临郝显德，甘泉惠光弟，子长魏明选、雷云亭，延安县苗云亭、安塞白宜彩等人集中对政府工作展开批评监督”。绥德分区专署党外人士座谈会上，在绥德的边区参议员、各县政府委员、县常驻议员和党外人士都被邀请参加，“除安文钦、柳湜外，姬伯雄、高云卿、马醒民、杜嗣尧、王瑞麟、蔡幼轩、王德安、赵亚农等党外人士在会上也相继发言”。三边分区专署党外人士座谈会包括定边、靖边、吴旗、盐池四县参议员、政府委员，出席者有边区政府委员高崇珊、盐池县议长靳体元、靖边县议长郭子范、吴旗县议长蔡丰、回民参议员杨彪等。“会上，李尔植、高崇珊、高桂林、崔岳瑞、郭子范、何建元、武绍文、武丕基、赵炳日等人均有建议发言。”之后，边区各县区十几、二十多人的党外人士座谈会也相继召开。

由于陕北特殊的社会文化环境，士绅成为参与党外人士座谈会发表意见的重要群体。与会士绅纷纷对地方政府工作建言献策、监督批评。基层民主被兼容到地方治理当中，这是延安时期党外人士座谈会的一个明显特征。除此之外，参与党外人士座谈会的人士还涉及社会各阶层，如“官宦世家李丹生，地主安文钦，富农郝显德，教育工作者马醒民，从医者毕光斗，学生教徒刘好成，商人白宝山等”。党外人士座谈会甚至邀请一些少数民族人员，如“回民参议员杨彪参加了三边分区参议员、政府委员就改革基层传统习俗举行的座谈会”。座谈会后，杨彪等5名边区参议员“向陕甘宁边区第二届第二次参议会提交了《在定边回民乡建筑清真寺案》等提案”。

（二）发扬民主政治精神，民主协商与民主决策内容广泛

毛泽东曾指出：“对于共产党以外的人员，不问他们是否有党派关系和属于何种党派，只要是抗日的并且是愿意和共产党合作的，我们便应以合作的态度对待他们。”从延安时期党外人士座谈会召开情况来看，所涉议题极为广泛。1943年山东滨海区党外人士座谈会，举凡国际国内局势、粮食筹支、群众负担、拥军优抗、减租减息、交租交息均在座谈之列，可以说“囊括了政治、经济、军事、边区发展等各个领域的问题”。1944年西北局党外人士座谈会主动向党外人士通报1944年各项工作计划，尤其在财政金融问题上就整顿税收、消除浪费、发展生产和增强贸易等内容征求意见，其次还有国民教育、司法问题等民众关注点。与会党外人士发表看法后，纷纷认可“今年政府工作任务是一定能够完成的”。三边分区专署党外人士座谈会，一致讨论通过“生产建设、文化教育、卫生医药、民主团结、婚丧礼节等方案”。鄜县县府及县参议会党外人士座谈会上，讨论通过“改进鄜县政治、经济、文化教育及军事等各方面之意见和办法”。延安市政府党外人士座谈会上，则“讨论具体的医药、运输合作社、植树、民办小学等问题”。总之，座谈会上气氛热烈，党外人士不分彼此，毫无拘束，畅所欲言，可谓“知无不言，言无不尽”，体现了中国共产党谦虚谨慎、广开言路、海纳百川、有容乃大的博大胸怀。

边区政府也在决策启动与研究环节，通过座谈会征求党外人士意见。如就事关重大的农业统一累进税改革事宜，陕甘宁边区政府在1943年2月底召开了3次座谈会讨论税额固定、土地征税、累进税改革等问题，之后还在7月又召开座谈会再次讨论试验后修正的土地税额。民主协商也不是“议而不决”，党外人士座谈会也会就一些重要议题作出决定，从而影响到政府政策的制定。针对边区“狼豹很多，对于人畜之伤害，确很严重”的情况，1944年延属分区党外人士座谈会决定发动打狼打豹运动，“此急不容缓之事，经座谈会讨论后，曹专员提议即行拟一消灭狼豹的方案，并呈请边区政府，做出具体决定，通令各县迅速实行，当场一致通过”。1946年4月陕甘宁边区第三届参议会上，就有“《积极提倡奖励打狼，以免伤害人畜案》提案通过”。陕甘宁边区政府根据该提案的要求，“通令各县拟定奖励办法，并督促各乡切实提出执行，以免对人畜之损害”。

（三）坚持实事求是，不断开拓创新民主管理模式

延安时期党外人士座谈会，探索了党外人士参与管理边区建设事宜的新路径。1941年11月，毛泽东在第二届参议会上强调指出：“国事是国家的公事，不是一党一派的私事。因此共产党员只有对党外人士实行民主合作的义务，而无排斥别人、垄断一切的权利。”边区全面贯彻“三三制”后，对各级政府与参议会还适时进行过改选。“三三制”政权本身就是一种由“中国共产党主导”和“非党人士参与”的政权形式，党外人士座谈会亦具有此种政权合作模式特质，成为我国多党合作制度的雏形。党外人士座谈会的召开，体现了党与党外人士真诚的合作态度，并成功争取了一批民主人士参与到边区政权建设中来，民盟西北组织可视为其间最为典型的代表。1946年，民盟西北总支部青工委员李敷仁来到延安，任西北局、边区政府直属的延安大学校长。不久之后，民盟西北总支部组织委员杨明轩来到延安，担任边区政府副主席。解放战争时期，西北民盟总支共有30余位盟员来到延安，在西北局、边区政府、延安大学、西北野战军等处任职并参与到政权建设中，促进了解放大西北的进程。1949年5月，中国民主同盟西北解放区盟员大会在延安召开，杨明轩担任民盟西北总支主任委员。这次会议是新中国成立前民主党派在延安召开的唯一一次大会，它标志着民主党派在延安建立组织，“以民主党派的身份参加中国共产党领导的边区民主政权建设，成为中国共产党与民主党派肝胆相照、荣辱与共、亲密合作的典范”。总之，民盟在中共中央统战拉力与国民党独裁高压推力下，最终转向中国共产党，并在陕甘宁边区率先实践了政治参与的尝试，“为新中国的政党合作模式提供了一定的历史经验与参考蓝本”。

此外，延安时期党外人士座谈会还进一步拓展了中国共产党的基层社会治理与民主管理经验。抗战时期，党外人士座谈会的受邀主体多为各县区的士绅。士绅阶层作为乡村社会的代表人物具有稳定社会秩序的重要功用。他们因拥有优于普通农民的现代观念，又对当地传统社会政治、经济、文化、习俗及人际关系谙知，在基层社会治理及民主管理等方面发挥着重要功用。如1944年鄜县党外人士座谈会中，就触及解放陕北妇女与颠覆传统封建习俗的问题，士绅主动提议“坚决废除买卖婚姻，取消二层礼，免除早婚，女子应该有继承权等，大会意见趋于一致，议定了红白喜事的节约办法”。1944年12月，延安市政府党外人士座谈会，议题涉及“运输合作社股金管理、对区乡干部进行监督”等内容。座谈会后，党外人士毕光斗等人向边区第二届第二次参议会提交“《加强革命秩序，贯彻政府维护群众利益政策案》《提高延安市职权，统一筹划延市建设工程，以便整饬市容案》等有关社会治理、管理的议案”。诸如此类社会治理议题，中国共产党组织群众代表表达自己利益诉求，体现了人民的权利主体地位；民主能否真正成功实践，也恰恰体现在人民在常态与既定治理中能否真正参与到管理各种事务中来。

（四）坚持批评与自我批评，扎实推进民主监督

延安时期，中国共产党十分重视人民监督的主体地位，“让人民来监督政府”是中国共产党一以贯之的民主监督思想。毛泽东尤其重视发挥党外监督的作用，强调：“任何愿与我党合作的党外人员，对我党和我党党员及干部都有批评的权利……正确的批评，应加接受，即使其批评有不确当者，亦只可在其批评完毕，并经过慎重考虑之后，加以公平的与善意的解释。”党把召开党外人士座谈会发挥批评监督作用，形象比喻为“脸要天天洗，地要天天扫，我们的缺点也要天天努力去改正”。在延安整风式的批评与自我批评作风影响下，针对工作方法与干部作风的批评与自我批评，在党外人士座谈会中被持续强化。

党政系统作为座谈会中听取意见的主体，欢迎党外人士对公权力的批评，以解除他们对“三三制”的观望怀疑。一方面，党政系统以自我批评的勇气激起党外人士踊跃发言的热情。在1944夏秋之交召开的绥德分区党外人士座谈会上，分区专署袁专员报告半年来的政府工作，以自我批评的精神，特别提出民主政治中还有一些缺点，会议制度还不健全，尊重党外人士的意见还不够，进而“希望大家有什么说什么话，向政府建议，提出批评，我们一定虚心接受大家的意见”。此举无疑进一步拉近了党政系统与党外人士的距离。另一方面，体现在党外人士集中对基层干部工作作风及政府工作方法的批评与监督。同样是在此次绥德分区党外人士座谈会上，党外人士的批评建议主要集中于：希望政府特别注意检查工作，应了解清楚基层的实际情况；上边的法令在基层执行时，切忌走样；希望政府注意植树护树；个别区乡干部存在打骂人现象；干部犯了错误，应有处分，不能仅以调走了事；合作社股金不应平均负担，应按公粮负担轻重摊派。党外人士发表意见后，袁专员表示接受大家意见，承诺“加强对合作社的领导，由村民大会订出护树公约，并合理照顾各阶层的减租负担等问题”。此外，1944年8月召开的延属分区党外人士座谈会集中于干部作风问题，指出“有些干部有‘私情观念’，官僚主义倾向，执行上级决定指示‘走样子’”等问题。此类问题具体表现在：牛武区区长布置征粮工作时，对与自身关系密切的行政村分配较少的征购量；太乐区个别干部报复与自己有仇的行政村，而分配较多征购量；政府征粮时不事先调查各家情况，只凭政府或评议会的一纸决定；个别基层干部惧怕群众发表意见；政府工作形式主义严重，只知布置完成数字，不知经常检查，工作质量难以保障；发展国民教育过程中存在强迫动员学生学习的现象；政府对军婚保护力度不够，以至出现“抗了几年日，却把婆姨抗掉了”的现象。可见，当时党外人士座谈会的民主监督与批评，范围之广泛，批评之深刻、尖锐。

1944年10月，西北局在了解到各分区报告材料，特别是绥德、延属分区党外人士座谈会的意见后，专门发出了《西北局关于冬季区乡干部训练问题的指示》。该指示认为基层干部工作作风及政府工作的主要缺点在于“对政策的了解太差与工作方式的过于简单”，需要利用冬闲时节训练区乡干部，从提高和改造区乡干部的工作作风与态度入手，以便区乡工作的彻底转变与政策法令的贯彻执行。其中具体要求以座谈和交换意见的方法，达到“展开讨论，批评与修正，做出结论，使大家经过这次会议后，正确认识工作中的错误、缺点，接受经验教训，学习新的工作方法”的目的。西北局与陕甘宁边区政府经过此次区乡干部冬训，逐渐意识到作风问题“问题在区乡，责任在上级”，还具体总结为“第一，布置工作倾盆大雨，只知往下交任务，不讲政策；第二，对待下级的困难麻木不仁；第三，内战时期战争动员作风没有转变”等。为此，西北局与陕甘宁边区政府相继检查领导机关和领导干部的作风，并提出加强群众观点、克服工作中的急性病、加强调查研究等改进方法。

一言以概之，座谈会注重事前听取党外人士的不同意见，重要事情预先交换意见，“一切重要问题全靠至少主要靠会前会后经过个别协商及座谈方式决定”。延安时期党外人士座谈会，以广泛深入的民主实践，通过民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等途径，践行了完整的民主过程，从而探索和培育了全过程人民民主的内涵。

 三、延安时期党外人士座谈会的民主治理效应

延安时期党外人士座谈会体现了不同社会阶层对公共事务的认识与态度。在政务运行过程中，党外人士群体发挥作用、实施互动的政治文化效应，无不渗透于中国共产党的政党文化之中。党外人士座谈会是中国共产党在建立抗日民族统一战线的过程中应运而生的，它以民主的形式呈现出来，并在之后的历史中不断被延续与继承。

首先，延安时期党外人士座谈会丰富了中国共产党的政党文化内涵。从苏维埃时期开始，中国共产党就有建立根据地乃至局部国家政权的实践。在根据地这一独特的治理区域内实行独立的政权建设，使得中国共产党的治理模式及政治文化在探索中不断形成。抗战时期“正是中国共产党的治理模式及其关联的政治文化发生重大转型”的关键期。党外人士座谈会中党外人士“知无不言，言无不尽”，正如安塞党外人士座谈会代表张正明所言“我们是安塞的公民，对政府工作提议和批评是应尽的义务”。从政治文化维度来看，延安时期党外人士座谈会在具体政治实践环节影响了政治行为者的动机与偏好，并最终影响政治结果，丰富了中国共产党虚怀若谷的政治文化形象，形成了“与党外人士互动”到“中国共产党虚怀若谷的政党文化效应”，再到“党外人士座谈会制度运行机制”的发展逻辑。时至今日，党外人士座谈会已经深深嵌入中国共产党的国家治理模式之中。

其次，延安时期党外人士座谈会奠基了中国新型政党制度、人民政协制度以及基层群众自治制度的雏形。在政党合作模式层面，党外人士座谈会有大量的非党人士参与，其在边区政府与党外人士之间建立了一条重要的合作与沟通渠道。中国共产党本着与党外人士真诚合作的态度，争取了一大批民主人士团结在中国共产党领导之下，赢得了抗日战争以及解放战争的伟大胜利。1948年4月30日，中共中央发布“五一口号”，号召各民主党派、人民团体、社会贤达等共商国是以组建民主联合政府。各民主党派、无党派人士积极响应、接受“五一口号”，克服种种困难，辗转北上解放区，与中国共产党一道共商建国大计。1949年5月初，西北局继承与党外人士合作的优良传统以及“五一口号”的精神，邀请了各界民主人士进行座谈。会上西北局书记习仲勋说明了七届二中全会精神及“中国共产党与民主人士长期合作”的政策。1949年9月，第一届中国人民政治协商会议在北平（北京）召开，中国共产党本着“彻底坦白和诚恳的态度”，与各民主党派及民主人士共商国是。由此，标志着中国共产党领导、多党合作的新型政党关系与协商制度的初步确立，是为“座谈”到“制度”的根本转变，揭开了中国民主政治的新篇章。在基层社会治理层面，党外人士座谈会中士绅阶层作为政府与基层社会上下联动的重要一环，在边区基层社会治理以及民主管理、监督等方面发挥了重要的作用。来自社会基层的群众依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实现自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径。

再次，延安时期党外人士座谈会是中国共产党在建立抗日民族统一战线进程下应运而生的，同时又是民主的重要实现形式之一。抗日民族统一战线具有全民族最大的广泛性，延安时期的党外人士座谈会本着统一战线集中最大公约数的要求，“团结各阶层各党派的人”以民主为号召，“进行更有力量的抗日战争”。统一战线作为动机，民主作为目的，而统一战线与民主联结的纽带之一便是党外人士座谈会。正是有了延安时期的民主实践，毛泽东才有底气在1945年7月回应黄炎培“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的疑问，他深信“我们能跳出这周期率，这条新路，就是民主”。在新时代新征程中，发展全过程人民民主是中国式现代化的本质要求，而党外人士座谈会作为全过程民主的重要一环，至今仍发挥着统一战线团结联合的作用，并以民主的组织形式呈现出来。与此同时，党外人士座谈会作为统一战线的民主形式，深深内构于全过程人民民主的肌理之中。

最后，延安时期党外人士座谈会不断地丰富和践行全过程人民民主的实质要求，成为中国共产党与党外人士持续保持互动的重要民主形式。新中国成立后，党在全国执政局面形成，随之各类型的党外人士座谈会得以召开，如在社会主义过渡时期毛泽东同民主党派和工商界代表人士多次举行座谈会。如今，党外人士座谈会已发展成为新时代重要的民主形式之一，“党的十八大以来至2021年底，中共中央、国务院召开或委托有关部门召开协商会、座谈会等178次，其中习近平总书记主持召开40次，就党和国家战略性全局性问题与党外人士共商国是”。不仅如此，各省、市、县、乡镇、村及各企事业单位皆有党外人士座谈会的召开，以便听取各方意见，凝聚众人智慧。可见，党外人士座谈会已经成为国家治理能力和治理体系现代化建设的重要实现形式，发挥着协商民主的重要作用，成为践行全过程人民民主的重要载体。

延安时期党外人士座谈会为中国特色社会主义民主政治建设积累了宝贵的经验，成为全过程人民民主理论的重要实践基础。其一，始终坚持中国共产党的领导，为民主政治建设提供坚实的政治保障。党外人士座谈会上，中国共产党充分发扬民主政治精神的同时，始终没有放弃和动摇党对民主政治建设的领导地位。其二，始终坚持人民当家作主，为民主政治建设提供坚实的民意基础。党外人士座谈会尊重人民主体地位，尊重群众首创精神，充分吸纳不同意见和建议，平等友好地与不同社会阶层人士进行政治协商，有力地保障了人民当家作主的权利。其三，始终坚持批评与自我批评，为民主政治建设提供优良作风。批评与自我批评是我党的优良传统，在座谈会上得到了充分地体现，成为社会主义协商民主发展完善的重要理念。其四，始终坚持实事求是、不尚空谈，为全过程人民民主理念提供历史经验。真正体现了民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是用来解决人民需要解决的问题的。